Представительный орган муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования.
Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании. В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Как уже отмечалось, сход является аналогом представительного органа муниципального образования.
В случае если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган поселения и осуществляет иные полномочия по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с избирательным законодательством.
Статус представительного органа закрепляется в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 35 и др.), законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований, регламентах самих представительных органов.
Наименование представительного органа определяется законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Такое положение Закона не соответствует принципу учета местных традиций. Более целесообразным было бы определять наименование представительного органа в уставах муниципальных образований, как эго закреплял Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Теперь же субъекты РФ законодательно определяют наименования органов местного самоуправления. Так, в Свердловской области принят Закон от 22.11.2004 "О наименованиях представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в Свердловской области", ст. 2 которого устанавливает, что в Свердловской области представительный орган муниципального образования именуется "дума".
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Непосредственно срок полномочий представительного органа законом не устанавливается, поскольку представительный орган в муниципальном образовании носит постоянный характер. Срок же конкретного созыва представительного органа отождествляется со сроком полномочий депутатов. Срок полномочий депутатов представительного органа не может быть менее двух и более пяти лет. Обычно он устанавливается уставами муниципальных образований в четыре года. Хотя целесообразнее было бы подлить срок полномочий депутатов до семи лет, поскольку фактически при четырехлетием сроке полномочий депутаты начинают активно работать только на второй год. Первый год для большинства из депутатов является ознакомительным.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случаях: 1) его роспуска в порядке реализации норм федерального законодательства об ответственности перед государством; 2) принятия указанным органом решения о самороспуске (при этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования; 3) вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 4) преобразования или упразднения муниципального образования; 5) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; 6) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные Законом об основных гарантиях избирательных прав.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем "косвенных выборов", представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов по своей "квоте".
Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, как правило, избираемых на муниципальных выборах. Исключение предусмотрено для представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами.
Первый способ (общий). Если специального способа не установлено уставом муниципального района, то депутаты представительного органа избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа.
Указанный порядок может быть изменен не ранее, чем через два года после первичного формирования представительного органа.
Второй способ (специальный). Если в течение одного года после выдвижения предложения представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, поддержат такое предложение, то представительный орган муниципального района будет состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Норму представительства будут определять представительные органы поселений. Однако такой способ формирования возможен только по отношению к представительному органу муниципального района второго и последующих созывов, поскольку данный порядок закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
Тем самым Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает так называемые двухстепенные выборы депутатов представительного органа муниципального района. В подобной ситуации неоднозначным становится статус главы поселения, входящего в состав муниципального района. С одной стороны, это глава своего поселения, с другой же – лицо, входящее в состав представительного органа муниципального района с правом решающего голоса. Депутатом данное лицо называть не представляется возможным, поскольку оно не избиралось в качестве депутата. Тем не менее глава поселения в анализируемой ситуации входит в состав представительного органа. Представительный же орган является выборным. Поэтому представляется, что в данном случае глава – член выборного органа местного самоуправления.
Решение об обратном переходе от двухстепенных выборов к избранию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права принимается в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы и требует поддержки представительных органов не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.
Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов замещаются по пропорциональной избирательной системе. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в них, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. Тем не менее численность депутатов зависит от численности жителей муниципального образования и не может быть менее: семи человек – при численности населения менее 1 тыс. человек; 10 человек – при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек; 15 человек – при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек; 20 человек – при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек; 25 человек – при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек; 35 человек – при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района, но не может быть менее 15 избранников.
Структура определяется уставами муниципальных образований и регламентами самих представительных органов.
Возглавляет представительный орган его председатель. В соответствии с уставом муниципального образования председатель может быть избран из состава депутатов представительного органа либо исполнять полномочия председателя представительного органа может глава муниципального образования.
И вновь законодатель ставит очередной вопрос: в каком статусе глава муниципального образования будет входить в состав представительного органа? Закон позволяет исполнять полномочия председателя лицу, как избранному из состава представительного органа, так и избранному на муниципальных выборах в качестве главы муниципального образования. Причем в обоих случаях приоритет отдается должности главы муниципального образования. В качестве лица, входящего в состав представительного органа, глава будет исполнять полномочия председателя. В изначальной редакции Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ содержал формулировку "являться председателем". Однако впоследствии данная формулировка приобрела иное содержание: "исполнять полномочия председателя".
Если лицо изначально избиралось в качестве депутата, а потом было избрано главой муниципального образования из состава представительного органа, то такое лицо будет одновременно являться и депутатом представительного органа, и главой муниципального образования, и лицом, исполняющим полномочия председателя представительного органа.
Если же лицо изначально избиралось в качестве главы муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования автоматически входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, то депутатом данное лицо назвать нельзя. Статус депутата по должности получить просто невозможно, поскольку депутат – лицо избираемое. Видимо, в этой ситуации глава муниципального образования будет являться одновременно членом выборного органа местного самоуправления.
В любом случае нецелесообразно для развития муниципального хозяйства одному лицу совмещать такое количество полномочий. Однако КС РФ считает, что нормы Конституции РФ подобным положением законодательства не нарушаются. 21 февраля 2002 г. КС РФ было вынесено Определение об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ.
Следует оговориться, что ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ содержала аналогичную норму о возможности совмещения главой муниципального образования полномочий лица, входящего в состав представительного органа. По мнению заявителя, указанная норма противоречит ч. 1 и 2 ст. 32 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, поскольку препятствует реализации гражданами избирательных прав – права избирать главу муниципального образования и депутата представительного органа местного самоуправления, наделенных каждый своей компетенцией, и быть избранными в качестве таковых; права на осуществление местного самоуправления через своих представителей – депутата представительного органа местного самоуправления и главу муниципального образования, каждый из которых наделен собственными полномочиями. Заявитель указывает, что вхождение согласно уставу муниципального образования главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления (с правом решающего голоса и правом председательствовать на заседаниях) фактически означает его руководство представительным органом местного самоуправления, что не согласуется с сущностью местного самоуправления.
КС РФ отметил следующее. Пункт 3 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, предусматривая возможность наделения избранного населением главы муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, устанавливает одну из конкретных гарантий самостоятельности местного самоуправления. Эта норма не носит императивного характера, не обязывает решать данный вопрос именно так, как это ею предусмотрено, а оставляет выбор варианта его регулирования в уставах муниципальных образований на усмотрение самих местных сообществ. Тем самым подтверждается самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и право на осуществление гражданами местного самоуправления через выборные органы, а также на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления. Возможность наделения главы муниципального образования правом вхождения в состав представительного органа местного самоуправления не противоречит этим конституционным принципам, поскольку по своей конституционно-правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.
В то же время устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования – выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов РФ, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией РФ и федеральными законами. Представляется, что данная правовая позиция КС РФ небесспорна.
Что касается полномочий председателя представительного органа, то, как правило, они следующие: представление органа в отношениях с населением муниципального образования, с органами территориального общественного самоуправления, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления иных территорий; созыв заседания представительного органа, доведение до сведения депутатов и населения времени и места их проведения, а также проекта повестки заседания представительного органа; осуществление руководства подготовкой заседаний представительного органа; председательствование на его заседаниях; подписание нормативных правовых актов и других документов представительного органа; назначение и освобождение от должности руководителя аппарата и других работников представительного органа, обладание правом их приема на работу и увольнения; дача поручений депутатским комиссиям и комитетам по вопросам их ведения; принятие мер по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа; заключение договоров от имени представительного органа; осуществление иных полномочий.
Несмотря на столь широкий перечень полномочий, председатель должен быть ведущим среди равных, поскольку по своей сути изначально он является депутатом.
Заместитель председателя избирается из числа депутатов, выполняет отдельные поручения председателя, а в отсутствии председателя исполняет его полномочия. Уставы муниципальных образований либо регламенты представительных органов должны предусматривать количество заместителей председателя. Особенно актуально это стало в связи с тем, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 40) установил, что на постоянной основе могут осуществлять свои полномочия не более 10% депутатов. Конечно, существуют примеры, когда председатели представительных органов осуществляют свои полномочия не на освобожденной основе. Однако, как правило, именно председатели и их заместители работают на постоянной основе. И при разработке и принятии уставов муниципальных образований необходимо учитывать как численный состав представительного органа, так и количество депутатов, работающих на освобожденной основе.
Из числа депутатов в представительном органе создаются постоянные или временные комитеты (комиссии). В отличие от комитетов и комиссий Государственной Думы, на местном уровне, как правило, отсутствует разница между терминами "комитет" или "комиссия". Соответствующее наименование устанавливается с учетом исторических и иных местных традиций регламентом представительного органа. И уже регламент представительного органа вправе определять постоянный или временный характер комиссий и комитетов. Например, в Екатеринбургской городской Думе названные структурные подразделения именуются комиссиями, независимо от постоянного или временного характера создания. В Первоуральской же городской Думе такие подразделения носят наименование "комитеты".
Постоянные комитеты (комиссии) в рамках своих направлений обычно: осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов представительного органа; разрабатывают проекты решений и иных правовых актов; организуют проведение депутатских слушаний; готовят предложения и рекомендации, вносят их на рассмотрение представительного органа; содействуют депутатам, помощникам депутатов в их деятельности.
Как правило, в представительном органе создаются комитеты (комиссии) по следующим направлениям: по бюджету; по муниципальной собственности; по муниципальному хозяйству; по социальной защите и здравоохранению; по развитию образования, науки; по местному самоуправлению.
Численный состав комитета (комиссии), как правило, не может быть менее трех депутатов. Депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов (комиссий).
Депутат может быть председателем только одного постоянного комитета (комиссии).
Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации депутатских слушаний комитет (комиссия) может создавать рабочие группы с привлечением депутатов, представителей государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений, а также специалистов и ученых. Комитеты (комиссии) вправе запрашивать у органов государственной власти и местного самоуправления, иных организаций, должностных лиц материалы и документы, необходимые для их деятельности, если это не противоречит законодательству.
Деятельность временного комитета (комиссии) ограничивается конкретным сроком или выполнением определенной задачи.
С целью правового, организационного, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности представительного органа, его должностных лиц, рабочих органов и депутатов представительный орган образует аппарат.
Руководитель аппарата представительного органа назначается председателем представительного органа. Руководители структурных подразделений, специалисты и служащие аппарата принимаются на работу председателем представительного органа по представлению руководителя аппарата. Аппарат, как правило, включает в себя юридический отдел, пресс-службу, отдел по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления, бухгалтерию и другие подразделения. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.
Депутаты представительного органа, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят во фракции. В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения). Кроме того, во фракцию может входить и один депутат. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования. Было бы логичнее, чтобы порядок деятельности фракций регулировал не закон субъекта РФ, а муниципальный правовой акт.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той партии, во фракцию которой он входит. Депутат, избранный в составе списка кандидатов партии и вступивший в партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.
Несоблюдение же перечисленных выше требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.
Таким образом, федеральный законодатель попытался предусмотреть оптимальный состав и численность представительного органа с учетом того, что конкретная его структура будет определяться муниципальными образованиями самостоятельно.
Особенности формирования представительного органа муниципального образования
М.В. Коростелева, к.ю.н, Волгоградский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы»
Население муниципального образования традиционно рассматривается как один из основных субъектов местного самоуправления . Вместе с тем анализ содержания Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики реализации его положений позволяет сделать вывод о том, что подавляющая часть вопросов местного значения решается через органы местного самоуправления . С.А. Авакьян отмечает в связи с этим необходимость не абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню власти и не формировать у населения иллюзию того, что местное самоуправление осуществляется им исключительно непосредственно .
Закон определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, в структуре органов, формируемых на муниципальном уровне, ведущая роль принадлежит представительным .
Хотя под представительными органами подразумевают прежде всего коллегиальные формирования, избираемые народом , на муниципальном уровне органы, имеющие статус представительных согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, не всегда формируются путём избрания входящих в их состав депутатов непосредственно населением муниципального образования. Так, в муниципальных районах депу-
татский корпус представительных органов может как избираться на муниципальных выборах на основе прямого избирательного права, так и формироваться путём делегирования и состоять из глав поселений, входящих в состав данного района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Тем не менее в подавляющем большинстве муниципальных районов, сформированных в субъектах Российской Федерации, представительные органы формируются путём прямых выборов.
Конкретные избирательные системы, применение которых возможно при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, равно как и порядок их применения, в соответствии с положениями федерального законодательства закрепляются в законе субъекта Российской Федерации. С учётом этого в уставе муниципального образования и определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Необходимо отметить, что федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации также возможность конкретизировать условия применения определённой избирательной системы в муниципальных образованиях в зависимости от вида муниципального образования, от численности избирателей, зарегистрированных на его территории, и других обстоятельств, среди которых можно выделить формируемый на муниципальных выборах орган местного самоуправления. Но при нормативном регулировании данного вопроса в региональном законодательстве необходимо
Первое положение касается сельских и городских поселений, численность населения в которых менее 3 тыс. чел., а также тех сельских, городских поселений, городских округов, в составе представительного органа которых менее 15 депутатов. В таких муниципальных образованиях выборы депутатов представительных органов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Т.е. применение при их проведении пропорциональной избирательной системы не разрешено. Запрет применять при малом числе депутатов представительного органа правил пропорциональную избирательную систему для распределения мандатов вызван реальной опасностью искажения результатов голосования вследствие нерепрезентативности волеизъявления избирателей по причине потери электоральных голосов или их фактической передачи между списками кандидатов .
Второе положение касается тех муниципальных образований, в избираемом на муниципальных выборах представительном органе которых правила пропорциональной избирательной системы применяются для распределения лишь части депутатских мандатов. В указанном случае распределению между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями) подлежат не менее десяти депутатских мандатов.
Следует отметить, что ранее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 содержал императивное положение об обязательном применении пропорциональной избирательной системы для формирования представительных органов определённых муниципальных образований. В нём предписывалось не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределять между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» это положение было исключено. В пояснительной записке к его проекту отмечено, что он внесён в целях вовлечения в активную политическую жизнь муниципального образования его реальных представителей, пользующихся широкой поддержкой местного населения, доказавших на деле свой статус эффективного лидера и вследствие этого способных получить широкую поддержку местного электората при проведении выборов по мажоритарной
избирательной системе. Кроме того, внесённые изменения, как полагают их авторы, закономерно должны стимулировать политические партии в лице их региональных отделений повышать эффективность проводимых избирательных кампаний, поскольку теперь и от индивидуального вклада каждого в общий результат зависит в конечном итоге общее представительство.
Поэтому в настоящее время, как уже отмечено, условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от вида муниципального образования, от численности избирателей, зарегистрированных на его территории, и других обстоятельств могут быть определены региональным законодателем. В законодательстве субъектов, входящих в Южный федеральный округ, данный вопрос регулируется следующим образом.
Согласно ст. 13 Закона Волгоградской области от 6 декабря 2006 г. № 1373-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области», депутаты представительных органов муниципальных районов в Волгоградской области по общему правилу избираются по смешанной избирательной системе . При этом уставом муниципального района для проведения выборов в представительный орган может быть закреплена и иная избирательная система (из предусмотренных областным законом для избрания депутатов представительного органа муниципального образования). Депутаты представительных органов городских поселений (в том числе и городских округов) избираются по общему правилу по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. В сельских поселениях Волгоградской области депутаты представительных органов избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов. Как и в случае с муниципальными районами, уставом поселения (городского округа) для избрания депутатов представительного органа может быть установлена и любая иная избирательная система из предусмотренных областным законом. И только выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3 тыс. человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Как уже отмечалось, такое императивное требование к их проведению установлено федеральным законодателем.
В областном законе Ростовской области от 8 августа 2011 г. № 645-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области» закреплено,
что выборы депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с численностью 20 и более депутатов проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам или по смешанной избирательной системе по одномандатным избирательным округам и по единому избирательному округу . При использовании смешанной избирательной системы распределению между муниципальными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов. Выборы депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с численностью менее 20 депутатов проводятся по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам.
Закон Республики Калмыкии от 22 сентября 2009 г. № 124-ГУ-З (ред. от 20.12.2013) «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкии» условия и порядок применения видов избирательных систем регламентирует в ст. 3 . Согласно её положениям уставом сельского поселения может быть установлено, что депутаты представительного органа этого муниципального образования избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Уставом сельского поселения с численностью 3000 чел., равно как с численностью депутатов представительного органа 15 депутатов и более, может также быть установлено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по единому избирательному округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования, и одномандатным избирательным округам (т.е. по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе), причём не менее 10 депутатских мандатов должны быть распределены между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
Для проведения выборов депутатов представительного органа городского поселения уставом может быть установлена или пропорциональная, или смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. Хотя если численность жителей городского поселения менее 3000 чел., либо если в представительном органе городского поселения менее 15 депутатов, то уставом данных муниципальных образований может быть определено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов.
В уставах муниципальных районов и городских округов для проведения выборов депутатов представительного органа может быть предусмотрена или пропорциональная, или смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. При применении смешанной избирательной системы не менее половины депутатских мандатов должны быть распределены между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
Большинство субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, привели региональные законы о выборах в органы местного самоуправления в соответствие с изменившимися положениями федерального законодательства. Но в них, как правило, устанавливают только виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований. Что же касается порядка их применения, то муниципальные образования жёстко не обязывают применять ту или иную избирательную систему. В нормах законов субъектов Российской Федерации содержатся, как правило, лишь рекомендации муниципальным образованиям различных типов по применению избирательной системы для избрания депутатов представительного органа.
Литература
1. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. 175 с.
2. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. 208 с.
3. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. 352 с.
4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чикильдина А.Ю. Правоведение / под ред. А.Я. Рыженкова. 2-е изд. М.: Издательство Юрайт, 2014. 374 с.
5. Проблемы законодательства в области местного самоуправления: матер. парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. М.: Издание Государственной Думы, 2001.
6. Фимиогли Е.С. Система представительных органов местного самоуправления и порядок правового регулирования их формирования // Право и жизнь. 2008. № 123 (6).
7. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. 240 с.
8. Постановление Конституционного суда РФ от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 29. Ст. 4557.
9. О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области. Закон Волгоградской области от 6 декабря 2006 г. № 1373-ОД // Волгоградская правда. 2006. № 233 (14 декабря).
10. О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области. Областной закон Ростовской области от 8 августа 2011 года № 645-ЗС (ред. от 16.12.2013) // Наше время. 2011. № 315-324 (17 августа).
11. О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкии. Закон Республики Калмыкии от 22 сентября 2009 года № 124-1У-З (ред. от 20.12.2013) // Хальмг унн. 2009. № 171 (23 сентября).
Представительный орган муниципального образования (как правило, в России он носит названия: дума, собрание, муниципальное собрание, совет и т.п.) – это орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Ему свойственны следующие признаки:
· этот орган занимает ведущее положение в системе органов местного самоуправления - именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях;
· он является главным нормотворческим органом муниципального образования общей нормотворческой компетенцией;
· этот орган является обязательным органом местного самоуправления;
· он прямо или косвенно формируется населением в лице избирательного корпуса;
· он отличается коллегиальным характером своей деятельности;
Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Важнейшей характеристикой представительного органа местного самоуправления является его численный состав. В различных зарубежных государствах количественный состав этих органов неодинаков. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. человек).
Ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
· семи человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;
· 10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;
· 15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;
· 20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;
· 25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
· 35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
В соответствии с п.5 ст.40 Закона от 6 октября 2003 г. на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат. Данная норма, безусловно, учитывает финансовые возможности местного самоуправления, а также тот факт, что работа лиц, избранных депутатами в других организациях, на предприятиях, позволяет ближе знакомиться с проблемами этих организаций и учитывать их при осуществлении полномочий депутата. Хотя, по мнению ряда авторов (А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин) вряд ли это будет стимулировать приход в представительные органы профессионально подготовленных людей. На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством.
Представительный орган может осуществлять свои полномочия (т.е. быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов (членов).
В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Определенной спецификой отличается формирование представительного органа муниципального района. Здесь возможны два варианта:
1. В представительный орган входят а) главы расположенных на территории муниципального района поселений; б) депутаты представительных органов этих поселений, избираемые данными органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселений (обычно по 1-3 от каждого муниципального образования).
Входящие в состав представительного органа муниципального района при таком варианте его формирования лица не приобретают статуса его депутатов. Закон определяет их правовое положение как членов выборного органа местного самоуправления (в разбираемом случае - членов представительного органа муниципального района).
2. В представительный орган избираются депутаты на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Срок, на который избирается представительный орган (такой срок называется созывом), устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет . Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного самоуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на постоянной основе, бессрочно.
Законодатель предусмотрел, что полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в ряде случаев.
Во-первых, если судом установлено, что представительным органом принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (это достаточно сложная процедура, которая будет изложена нами в последующей главе).
Во-вторых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске.
В-третьих, в случае вступления в силу решения суда общей юрисдикции второго звена (область, край, республика и т.п.) о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.
В-четвертых, в случае преобразования муниципального образования.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
В уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).
Закон от 6 октября 2003 г. установил, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять:
· либо глава муниципального образования (глава муниципального образования при этом не обладает статусом депутата, хотя ему предоставляется право решающего голоса);
· либо председатель представительного органа муниципального образования (спикер), избираемый этим органом из своего состава.
Структурные подразделения представительного органа: а) руководителей - главу муниципального образования или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа; б) комитеты и комиссии; в) территориальные депутатские группы; б) аппарат представительного органа.
Представительный орган на территории муниципального образования может быть представлен депутатскими группами , объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах, иных территориях муниципального образования. При образовании территориальных депутатских групп определяются их задачи и направления деятельности.
Основной и обязательной организационно-правовой формой деятельности представительного органа местного самоуправления являются сессии. Уставы муниципальных образований в большинстве своем предусматривают различные нормы о периодичности проведения сессий (заседаний) представительных органов (не реже одного раза в месяц, квартал, по мере необходимости и т.д.). Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Принятые решения подписываются либо главой муниципального образования, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом.
5.Глава муниципального образования
Глава муниципального образования (мэр, глава, голова, староста и т.п.) – это высшее должностное лицо самоуправляющегося муниципального образования.
· должность главы муниципального образования является обязательной.
· он является высшим должностным лицом муниципального образования;
· это единоличный орган местного самоуправления;
· он избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
В соответствии с уставом муниципального образования избирается :
· или на муниципальных выборах (в этом случае он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию);
· или представительным органом муниципального образования из своего состава (в этом случае он будет являться по должности его председателем).
Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета.
Глава муниципального образования имеет следующие полномочия:
1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5. если глава муниципального образования является главой местной администрации, ему предоставляется право вето на нормативные правовые акты, принятые представительным органом (оно может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов).
Глава муниципального образования может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования.
В рамках своих полномочий он издает постановления, распоряжения, приказы.
Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет .
Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа .
Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:
· его смерти;
· отставки по собственному желанию;
· отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;
· признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
· признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
· его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
· прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
· его отзыва избирателями;
· установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
· досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
Должность главы муниципального образования всегда, даже в случае невысокого уровня своей легитимности (если он избран не населением), играет важнейшую роль в жизни муниципального образования и поддерживается общественным мнением, склонным персонифицировать власть.
6. Местная администрация.
Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном порядке.
Она обладает следующими признаками:
· это организационно и функционально автономный орган местного самоуправления;
· является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица;
· имеет статус обязательного органа в системе муниципальной власти;
· является органом действующим на основе принципа единоначалия (возглавляется единолично главой администрации);
· является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.
Полномочия местной администрации в Законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ или каком-либо ином федеральном нормативном акте не раскрыты. В настоящий момент они определяются как правило уставами муниципальных образований, в связи с чем существенно рознятся в различных муниципальных образованиях. Как правило, администрация в рамках своих полномочий:
· разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития и представляет их на утверждение представительному органу местного самоуправления.
· исполняет бюджет и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления отчет о его исполнении;
· обеспечивает функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;
- заключает договоры с коммерческими и некоммерческими организациями об их участии в социально-экономическом развитии района.
- участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, охране общественного порядка;
· распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;
· разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
· осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных муниципальному образованию;
· выполняет в случаях и порядке, установленных городским Советом, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;
· готовит и представляет на рассмотрение представительного органа местного самоуправления проекты правовых актов;
· разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;
· представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;
· выдает разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ, организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами;
· организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу и т.д.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений.
Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации.
Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации .
Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления . Они могут носить различные наименования - департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы.
Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав.
Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия.
Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия. Отдел может быть образован и в составе комитета или управления.
Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.
Временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.). Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты.
В зависимости от уровня муниципального образования, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются.
В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы.
В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др.
В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты.
Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35) предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.
Основным для большинства муниципальных районов является первый вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Следует заметить, что положение, согласно которому число депутатов представительного органа муниципального района, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района, противоречит Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части необходимости соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10% (п. 4 ст. 18) и тем самым нарушает принцип равного избирательного права. В данном случае Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходит из необходимости представительства в выборных коллегиальных органах муниципального района не только избирателей как отдельных лиц, но и муниципальных образований. В этой связи число мандатов в представительном органе муниципального района не обязательно должно полностью соответствовать численности избирателей соответствующих поселений.
Согласно второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Так, представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Статья 35. Представительный орган муниципального образования
1. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
1.1. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.
1.2. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
2. Представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа , внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
3. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.
3.1. В случае, если в поселении, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом
4. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района , и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В случае, если глава поселения избран представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, такой глава поселения не входит в состав представительного органа муниципального района, при этом представительный орган данного поселения к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение, одного депутата. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
5. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:
1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
5.1. В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
6. Численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
7. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ часть 10 статьи 35 настоящего Федерального закона дополнена пунктом 10
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;
Информация об изменениях:
Часть 10 дополнена пунктом 11 с 29 декабря 2017 г. - Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ
11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.
11. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ статья 35 настоящего Федерального закона дополнена частью 11.1
11.1. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
12. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
13. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
14. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
15. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
16. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
17. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
18. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
19. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 и пунктом 1 части 5 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений, внутригородских районов обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением других депутатов.