Региональные законы и поправки к ним. На какой закон можно опираться если региональный закон противоречит федеральному? Региональное законодательство и муниципальные правовые акты

Региональное законодательство представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих различные группы региональных общественных отношений - государственное устройство, местное самоуправление, социально - культурные аспекты деятельности общества, ряда экономических, финансовых и кредитных вопросов, общественно-политические институты на региональном уровне.

Информационные материалы по региональному законодательству содержат нормативные акты, принятые региональными представителями федеральных органов государственной власти, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наиболее авторитетными общественными организациями регионов.

К региональным субъектам Российской Федерации относятся, Конституции и Уставы Субъектов РФ (Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Алтай, Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан, Конституция Республики Ингушетия, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Конституция Карачаево-Черкесской Республики, Конституция Республики Карелия, Конституция Республики Коми, Конституция Республики Марий Эл, Конституция Республики Мордовия, Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)Конституция Республики Северная Осетия-Алания, Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Тыва, Конституция Удмуртской Республики, Конституция Республики Хакасия, Конституция Чеченской Республики, Конституция Чувашской Республики, Устав (Основной Закон) Алтайского края, Устав Забайкальского края, Устав Камчатского края, Устав Краснодарского края, Устав Красноярского края, Устав Пермского края, Устав Приморского края, Устав (Основной закон) Ставропольского края, Устав Хабаровского края, Устав (Основной Закон) Амурской области, Устав Архангельской области, Устав Астраханской области, Устав Белгородской области, Устав Брянской области, Устав (Основной закон) Владимирской области, Устав (Основной закон) Волгоградской области, Устав Вологодской области, Устав Воронежской области, Устав Ивановской области, Устав Иркутской области, Устав (Основной Закон)Калининградской области, Устав Калужской области, Устав (Основной Закон) Кемеровской области, Устав (Основной закон) Кировской области, Устав Костромской области, Устав Курганской области, Устав Курской области, Устав Ленинградской области, Устав Липецкой области, Устав (Основной Закон) Магаданской области, Устав Московской области, Устав Мурманской области, Устав Нижегородской области, Устав Новгородской области, Устав Новосибирской области, Устав (Основной Закон) Омской области, Устав (Основной Закон) Оренбургской области, Устав (Основной Закон) Орловской области, Устав Пензенской области, Устав Псковской области, Устав Ростовской области, Устав (Основной Закон) Рязанской области, Устав Самарской области, Устав (Основной Закон) Саратовской области, Устав Сахалинской области, Устав Свердловской области, Устав Смоленской области, Устав (Основной Закон) Тамбовской области, Устав Тверской области, Устав (Основной Закон) Томской области, Устав (Основной Закон) Тульской области, Устав Тюменской области, Устав Ульяновской области, Устав (Основной Закон) Челябинской области, Устав Ярославской области, Устав города Москвы, Устав Санкт-Петербурга, Устав Еврейской автономной области, Устав Ненецкого автономного округа, Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Устав Чукотского автономного округа, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа) и специальное законодательство субъектов (Федеральные Законы субъекта РФ, Постановления Правительства Субъекта РФ, Указы субъекта РФ, Акты субъектов РФ).

Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Тем не менее, использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации.

Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане также и часть территории земного шара, включающую несколько государств.

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию).

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законодательство республики» -- «республиканское законодательство», «законодательство края» -- «краевое законодательство», «законодательство области» «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» -- «городское законодательство», <(законодательство автономной области» -- «областное законодательство», «законодательство автономного округа» «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства -- установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство в частности составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Литературные и официальные нормативно-правовые источники дают разнообразный спектр трактовок состава законодательства: от предельно узких (законодательство включает только законы) до предельно широких (законодательство включает все виды нормативных правовых актов). В тезисном плане правильный подход к решению этой проблемы сводится, думается, к следующему. Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести, по меньшей мере, следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации.

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт и законодательный, и подзаконный -- должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узкоспециальное значение.Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) скорее выработала, и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации гражданское законодательство включает только федеральные законы). Заслуживает положительной оценки законодательная практика тех субъектов Российской Федерации, где состав законодательства определен нормативно. Так, Уставом Свердловской области (статья 61) прямо предусмотрено, что «Законодательство Свердловской области составляют:

- Устав Свердловской области;
- законы Свердловской области (областные законы), принимаемые Законодательным Собранием или областным референдумом;
- указы Губернатора Свердловской области;
- постановления Правительства Свердловской области».

В настоящей книге термин «законодательство» будет употребляться в широком смысле, т.е. как совокупность всех нормативных правовых актов, если иное не будет специально оговорено, или вытекать из контекста.

Законодательство субъекта Российской Федерации составляют не любые нормативные правовые акты регионального уровня, а только нормативные правовые акты данного субъекта общего действия (значения). Понятие нормативного правового акта общего действия (значения), несмотря на его кажущуюся очевидность, требует пояснений, которые лучше сделать, отталкиваясь от понятия правового акта, определение которого, думается, может быть следующим.

Правовой акт -- это акт, выражающий волю субъекта (субъектов) права, имеющий юридическое значение, в частности направленный на регулирование правовых отношений (поведения) и обеспечиваемый возможностью государственного принуждения (в том числе судебной защиты).

Правовой акт может быть выражен в документе или совершен устно. При этом одни виды правовых актов могут совершаться только в документальной форме (например, законы), а другие как в документальной, так и в устной (некоторые виды сделок, указания и распоряжения должностных лиц). Содержание правового акта образуют нормативные или ненормативные (по другой не вполне точной терминологии -- индивидуальные) положения, которые представляют собой соответственно нормативные или ненормативные волевые модели регулируемых правовым актом отношений (поведения). По наличию или отсутствию признака нормативности правовые акты подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.

Нормативный правовой акт -- это правовой акт, рассчитанный на неоднократную реализацию (т.е. содержащий нормативные положения или предусматривающий утверждение, введение в действие, толкование, приостановление и прекращение действия иного нормативного акта). Правовой акт, содержащий как нормативные, так и ненормативные положения, следует считать нормативным правовым актом.

Ненормативный правовой акт -- это правовой акт, рассчитанный на однократную реализацию (т.е. содержащий только ненормативные положения).

Нормативные правовые акты, исходя из сферы их действия, можно подразделять на нормативные правовые акты общего действия (значения) и нормативные правовые акты внутриведомственного (внутриорганизационного) действия (значения).

Нормативный правовой акт общего действия (значения) это нормативный правовой акт, действующий на определенной территории (в частности на территории государства, субъекта федеративного государства, административно-территориальной единицы, муниципального образования) и обязательный для находящихся на этой территории органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц.

Нормативный правовой акт внутриведомственного (внутриорганизационного) действия (значения) -- это нормативный правовой акт, действующий в пределах определенного ведомства (органа, организации) и обязательный для органов, подразделений, должностных лиц, работников этого ведомства (органа, организации).

Таким образом, входящие в состав регионального законодательства нормативные правовые акты действуют на всей территории субъекта Российской Федерации и обязательны для находящихся на этой территории органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц. Таким актам следует придавать статус нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (в отличие от внутриведомственных нормативных правовых актов, которые могут признаваться нормативными правовыми актами данного ведомства, а не субъекта Российской Федерации в целом).

В зависимости от состава субъектов права (сторон), совершающих правовой акт и являющихся участниками регулируемых им правоотношений, правовые акты подразделяются на односторонние (властные) правовые акты и двух- или многосторонние правовые акты. Конечные и являются правовыми договорами. Соответственно правовое регулирование подразделяется на односторонне-властное правовое регулирование и договорное правовое регулирование.

Односторонний (властный) правовой акт -- это правовой акт, который совершен одним субъектом права или несколькими субъектами права, выступающими как одна сторона, выражает его (их) одностороннюю волю и направлен на регулирование правовых отношений других субъектов права (в отдельных случаях с участием субъекта права, совершившего правовой акт).Правовой договор -- это правовой акт, который совершен (заключен) двумя или более субъектами права (сторонами), выражает их согласованную волю и регулирует правовые отношения сторон между собой или также с другими (третьими) субъектами права (лицами), наделенными правами по отношению к сторонам.

Договоры как правовые акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Характерным современным примером нормативного договора могут служить договоры о компетенции, заключаемые между федеральными и региональными органами власти, или договоры между субъектами Российской Федерации (межрегиональные договоры). Нормативные договоры, стало быть, тоже могут быть отнесены к числу нормативных правовых актов.

Региональное законодательство это совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Можно выделить следующие основные недостатки регионального законодательства.

1. Недостаточная системность в формировании регионального законодательства. Уже принятые законы и планы (программы) законопроектных работ свидетельствуют об отсутствии у регионального законодателя четкого представления о том, какую систему законодательства он строит, из каких отраслей (разделов, блоков) эта система должна состоять, каков набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства, наконец, какие законы должны приниматься в первую очередь, какие -- во вторую, какие -- в третью, а какие вообще могут не приниматься.
2. Регулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. Часто это делается путем обширного и неоправданного дублирования федеральных законов. Принятие региональных законов, неоправданно дублирующих федеральное законодательство, приводит к загромождению и запутыванию законодательного массива, его неопределенности и противоречивости, а в конечном счете к снижению авторитета региональных законов, эффективности правового регулирования и уровня законности.

З. Противоречивость регионального законодательства. Создается впечатление, что региональный законодатель, принимая очередной закон, забывает, какие законы он принял ранее.

4. Недостаточный технико-юридический уровень регионального законодательства.

Проблема качества законов актуальна и на федеральном уровне. Федеральное Собрание Российской Федерации имеет возможность привлечь к разработке законопроектов творческий потенциал всей России. И тем не менее многие федеральные законы несовершенны. Для субъектов Российской Федерации проблема качества законов значительно актуальнее. Ведь им приходится творить законы практически на чистом месте, без должного опыта законотворческой деятельности и при остром дефиците квалифицированных специалистов, имеющих навыки законопроектных работ.

Таким образом, региональное законодательство - это совокупность юридических норм, регулирующие общественные отношения субъектов РФ, которые издают свои нормативно-правовые акты, действующие на территории субъекта РФ.

Общая характеристика системы регионального законодательства

Начиная рассматривать вопрос о характеристике системы регионального законодательства на примере Российской Федерации, необходимо обратить внимание на то, что в современной отечественной юридической литературе можно обнаружить указание на определенную условность термина «региональное законодательства» и его синонимичностью с понятием «законодательство субъекта Российской Федерации». При этом обе вышеназванные конструкции одинаково справедливы и могут быть обнаружены в нормах действующего федерального и регионального законодательства.

Гораздо более важной, нежели терминологическая проблема, выступает задача определения состава регионального законодательства. Поскольку, безусловно, современное региональное законодательство представлено совокупностью нормативно-правовых актов, однако, каких именно не совсем ясно. В этой связи, наиболее обоснованной с научной точки зрения представляется позиция о целесообразности понимания законодательства в качестве всей совокупности нормативно-правовых актов, принятых и действующих на территории субъекта РФ (а не только законов).

В связи со сказанным выше, статус нормативно-правовых актов субъектов РФ должен придаваться актам, действующим на всей территории субъекта РФ, юридические предписания которых обязательны для соблюдения всеми находящимися на соответствующей территории органами местного самоуправления, организациями, гражданами и иными лицами.

Проведенный выше анализ терминологических и сущностных особенностей регионального законодательства, позволяет сделать вывод о возможности определить рассматриваемую систему следующим образом:

Определение 1

Региональное законодательство – это совокупность, принятых в установленном порядке на территории субъектов Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов.

Система регионального законодательства

Система регионального законодательства, будучи сложным, многоуровневым образованием характеризуется наличием собственной иерархической структуры составляющих ее элементов. Так, прежде всего, все элементы системы регионального законодательства подразделяются на две большие группы – законы субъектов РФ и подзаконные нормативно-правовые акты регионального значения.

При этом, вышеназванные группы, в свою очередь, также обладают свойством системности и обладают внутренней структурой. В зависимости от юридической силы законы субъектов РФ подразделяются на:

Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

В свою очередь, подзаконные нормативно-правовых акты субъектов РФ, будучи элементом системы регионального законодательства, также подразделяются на различные виды:

Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

В процессе рассмотрения вопроса о системе регионального законодательства, неоднократно было обращено внимание на то, что соответствующая система отличается сложностью и неоднородностью, что вкупе с обширностью территории нашей страны и большим количеством ее субъектов, актуализирует вопрос о месте регионального законодательства в системе РФ.

При этом в настоящее время в нашей стране признается существование трехуровневой системы правового регулирования общественных отношений:

Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Вопрос о соотношении вышеназванных уровней, одним из которых признается региональное законодательство, разрешается таким образом, что нормы Конституции и федерального законодательства действуют на территории любого субъекта РФ, независимо от наличия либо отсутствия специальных указаний в НПА субъекта РФ на этот счет.

Федеральные нормативные акты, принятые по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ, действуют на региональном уровне только в том случае, если иное не установлено законодательством субъекта РФ. При этом при наличии противоречия в подобной ситуации, применению подлежат положения нормативно-правовых актов регионального значения.

Замечание 1

Таким образом, вопрос о соотношении норм федерального и регионального законодательства не всегда решается однозначно и анализируется в каждом конкретном случае отдельно, исходя из тех положений, которые установлены ст. 76 Конституции РФ, применительно к разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Михаил Федорович Казанцев

доктор юридических наук, заведующий отделом права Института философии и права УрО РАН г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА1

В статье рассмотрены признаки и состав законодательства, сформулировано определение регионального законодательства. Приведены дополнительные аргументы в пользу понимания законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. Впервые в юридической науке предложена классификация законов в зависимости от их характера. В рамках этой классификации законы подразделены на первичные законы (в том числе на бессрочные законы, срочные законы, оперативные законы) и вторичные законы (в том числе на законы о введении в действие, изменении и отмене законов, законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов). Дано определение регионального правотворчества, выявлены его принципы. Предложены определение правотворческих органов субъектов Российской Федерации и их классификация. Показано место регионального законодательства в нормативно-правовой системе Российской Федерации. Рассмотрено соотношение регионального и федерального законодательства.

Ключевые слова: региональное законодательство, региональное правотворчество, первичный закон, вторичный закон, бессрочный закон, срочный закон, оперативный закон, принципы правотворчества, субъект законодательной деятельности, правотворческий орган.

Законодательство касается каждого человека, сопровождая его всю жизнь. И каждый человек понимает это. Но мало кто задумывается, как устроено законодательство, как оно работает. Между тем, законодательство - сложнейшая политико-правовая система, которая находится в многообразных связях с другими социальными институтами. Законодательство как живой организм зарождается, развивается, претерпевает кризисы и революционные потрясения. Последнее из потрясений произошло в начале 90-х гг. прошлого века вместе с распадом Советского

1 Статья подготовлена при поддержке проекта УрО РАН № 12-С-6-1003 и проекта партнерских фундаментальных исследований Президиума СО РАН (конкурс Б) № 26 (совместный проект Института философии и права УрО РАН и Института философии и права СО РАН «Новые парадигмы социального знания»).

Союза и обновлением российской государственности. В результате отечественное законодательство кардинально изменилось, в его иерархической структуре появился новый компонент - региональное законодательство, образуемое законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство молодо - ему всего восемнадцать лет (по человеческим меркам - юношеский возраст). Но этот срок достаточен, чтобы проанализировать, как региональное законодательство зарождалось и формировалось, какие трудности встречались на его пути, в каком состоянии оно находится сейчас, каков уровень его качества. И все это - с целью извлечь уроки из предшествующего опыта развития регионального законодательства, чтобы учесть их в последующей законодательной деятельности.

С методологической точки зрения для понимания феномена регионального законодательства важно осмыслить его теоретически и выявить юридические свойства. Но прежде (хотя бы кратко) о том, как возник этот феномен.

Днем рождения регионального законодательства следует считать 25 декабря 1993 г. - день вступления в силу Конституции Российской Федерации, которая провозгласила право субъектов Российской Федерации иметь свое законодательство.

Закрепление в Конституции Российской Федерации права субъектов Российской Федерации на свое законодательство явилось результатом сложных, порой драматичных государственно-политических процессов начала 90-х гг. прошлого века.

Одной из мощных движущих сил истории новой России (начавшейся в 1990 г. после принятия Верховным Советом Декларации о государственной независимости России) явилось региональное развитие.

В 1991 г. возникли острые противоречия между центральной государственной властью России и властями регионов. Автономные республики, края и области России начали масштабное движение за повышение своей самостоятельности, известное как "парад суверенитетов". Почти все автономные республики и автономные области провозгласили себя суверенными республиками (государствами), а Чеченская Республика объявила о своей государственной независимости от России. Края и области на суверенитет не претендовали, но их требования о перераспределении в свою пользу полномочий в социально-экономической сфере были достаточно энергичными. К началу 1992 г. федеральным властям стало ясно, что без качественного обновления федеративных отношений дезинтеграционные процессы в России и, возможно, даже ее развал по схеме распада СССР не остановить.

В этих условиях 31 марта 1992 г. были подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,

Казанцев М. Ф. Региональное законодательство и правотворчество в России: основные теоретические характеристики и юридические свойства

автономной области, автономных округов, входящих в состав Российской Федерации. Эти договоры получили обобщенное наименование «Федеративный договор». Представители Чеченской Республики и Республики Татарстан Федеративный договор не подписали.

Федеративный договор и измененная в связи с его принятием Конституции Российской Федерации закрепили новое федеративное устройство Российской Федерации, более высокий юридический статус республик в составе Российской Федерации и значительное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу субъектов Федерации. Федеративный договор убавил напряженность во взаимоотношениях федеральных и региональных органов государственной власти, ослабил сепаратистские настроения в республиках, хотя и не во всех.

Но относительное затишье, привнесенное Федеративным договором, продолжалось недолго. Субъекты Федерации возобновили свои претензии к центру, ибо Федеративный договор и год спустя после его принятия так и не начал воплощаться в жизнь. Для реализации Федеративного договора, сформулированного общим образом, требовался детально разработанный правовой механизм. Но федеральные органы власти не спешили с разработкой механизма реализации Федеративного договора. Более того, федеральными органами принимались правовые акты, практически не учитывающие положений Федеративного договора.

Края и области России были недовольны еще и тем, что Федеративный договор закрепил неравенство субъектов Российской Федерации, разделив их на три группы с различным объемом полномочий. Наибольшие права получили республики в составе Российской Федерации, что не устраивало края и области. Это неравноправие обусловило расхождение интересов республик Российской Федерации, с одной стороны, и других субъектов Российской Федерации, с другой. Стремясь к равноправию всех субъектов Российской Федерации, ряд областей провозгласил себя республиками в составе России. Далее всех по этому пути пошла Свердловская область, которая не только провозгласила себя Уральской республикой, но и приняла свою конституцию. Однако федеральный центр не признал Уральскую республику, и попытки Свердловской области обрести республиканский статус потерпели неудачу.

Давление субъектов Федерации на федеральные власти усиливалось и достигло своей высшей точки летом 1993 г. Главным средством этого давления стал проект новой российской Конституции. Президент России, отстаивая свой проект Конституции, сделал ставку на регионы. И регионы воспользовались этим. Наибольшие выгоды из ситуации извлекли республики. Они добились закрепления в проекте Конституции своего более высокого статуса в сравнении с другими субъектами Федерации -статуса суверенных государств в составе России и сохранения Федеративного договора в тексте проекта Конституции как составной его части.

Политические события в сентябре-октябре 1993 г. развивались таким образом, что Верховный Совет Российской Федерации уже не мог

ISSN 1818-0566. Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. Вып. 12

препятствовать Президенту России в принятии президентского варианта Конституции. Политический вес Президента вырос настолько, что он не нуждался в прежней степени в поддержке регионов. Более того, Президент мог уже сдерживать притязания на чрезмерную самостоятельность самих регионов, особенно республик. Приняв эффективное стратегическое решение - вынести Конституцию на всенародное голосование, Президент во многом нейтрализовал давление регионов. Теперь он был свободен в своем конституционном законотворчестве (разумеется, в тех пределах, которые диктовались реальной политической ситуацией). В проект Конституции Президента были внесены существенные изменения, направленные прежде всего на выравнивание полномочий разных субъектов Российской Федерации, в том числе в правотворческой сфере.

Конституционные основы регионального законодательства заложены прежде всего в статье 5 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают достаточно широкий круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства.

Субъекты Российской Федерации не просто получили право издавать нормативные правовые акты (это право было у них и ранее). Они обрели право творить законы - наиболее юридически значимые нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, по вопросам, находящимся в его ведении. И речь идет здесь не о простой замене названия правового акта. Став законодателями, субъекты Российской Федерации получили право осуществлять правовое регулирование по значительно более широкому кругу вопросов, чем ранее. Теперь в сферу правотворческих полномочий регионов вовлечены, например, вопросы административного, трудового, семейного законодательства.

Получив право творить законы, российские регионы не замедлили им воспользоваться. Первым региональным законом, принятым на основе новой Конституции Российской Федерации (не считая законов, принятых до новой Конституции республиками в составе Российской Федерации), стал Закон города Москвы от 10 января 1994 года № 1 «Регламент московской городской Думы», а вторым - Региональный лесной кодекс Алтайского края, принятый 12 января 1994 года. В Свердловской области первый закон был принят Свердловской областной думой 31 августа 1994 года. Им стал Закон Свердловской области от 8 сентября 1994 года № 1-ОЗ «О статусе депутата Областной Думы». Сравнительно позднее принятие первого закона Свердловской области объясняется тем, что к началу эпохи регионального законодательства, начавшейся 25 декабря 1993 г., у Свердловской области не существовало законодательного органа. Совет

народных депутатов Свердловской области прекратил существование по указу Президента Российской Федерации в ноябре 1993 года (пострадал в борьбе за равноправный статус российских регионов и региональное законодательство), а новый законодательный орган - Свердловская областная Дума была избрана только в апреле 1994 г. К 2012 г. в Свердловской области принято более 1100 законов, а правовых актов Свердловской области всех видов - более 11000. В России же в целом к 2012 г. в субъектах Российской Федерации было принято более 80000 законов, а правовых актов всех видов - более 1700000.

Теперь - непосредственно о теоретических (прежде всего понятийных) характеристиках регионального законодательства и его юридических свойствах.

Термин «региональное законодательство» достаточно условен, поэтому рассмотрение вопроса о понятии регионального законодатель-ства1 уместно начать с терминологического аспекта. Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин более точен. Тем не менее использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане - также и часть территории земного шара, включающую несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет однозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации».

1 О понятии, иных вопросах теории регионального законодательства см., напр.: .

чения» - «городское законодательство», «законодательство автономной области» - «областное законодательство», «законодательство автономного округа» - «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства - установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство, в частности, составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести по меньшей мере следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, то есть как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации (в частности в статьях 5, 71, 72).

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт - и законодательный, и подзаконный - должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не может смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узкое (специальное) значение.

Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) срочно выработали и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, гражданское законодательство включает только федеральные законы).

Заслуживает положительной оценки законодательная практика тех субъектов Российской Федерации, где состав законодательства определен нормативно.

В настоящей работе термин «законодательство» будет употребляться в широком смысле, как совокупность всех нормативных правовых актов, если иное не будет специально оговорено или вытекать из контекста.

В зависимости от характера региональных законов последние (как и федеральные законы) подразделяются на первичные и вторичные.

1. Первичные законы, в том числе:

а) бессрочные законы;

б) срочные законы;

в) оперативные законы.

2. Вторичные законы, в том числе:

а) законы о введении в действие, изменении и (или) отмене законов;

б) законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов.

Первичные законы - законы, имеющие самостоятельное значение, то есть не направленные на введение в действие, изменение и отмену либо приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов, а равно законы, содержащие наряду с самостоятельными положениями также положения о введении в действие, изменении и отмене либо приостановлении, возобновлении или продлении действия ранее принятых законов.

Вторичные законы - законы, не имеющие самостоятельного значения, то есть законы, направленные только на введение в действие, изменение и отмену либо приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов.

Бессрочные законы - первичные законы с неопределенным сроком действия (не относящиеся к оперативным законам). Бессрочным является, например: Закон Свердловской области от 7 июля 2004 года № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области».

Срочные законы - первичные законы с определенным сроком действия, в том числе законы, принимаемые периодически на определенный промежуток времени (в частности законы о бюджете, об исполнении

бюджета, о целевых программах). Срочными являются, например: Закон Свердловской области от 19 декабря 2008 года № 119-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов».

Оперативные законы - первичные законы, направленные на утверждение заключения и расторжения договоров (соглашений), создание (образование), реорганизацию (преобразование), ликвидацию (упразднение) чего-либо, решение разовых и других подобных вопросов. Оперативным является, например: Закон Свердловской области от 25 ноября 2004 года № 194-ОЗ «Об образовании сельского населенного пункта с предполагаемым наименованием деревня Мостовка, расположенного в административных границах города Верхняя Пышма».

Законы о введении в действие, изменении и (или) отмене законов -вторичные законы, направленные на введение в действие принятых законов, внесение изменений и дополнений в ранее принятые законы и (или) признание утратившими силу действующих законов, а равно отмену принятых законов, не вступивших в силу. Законами о введении в действие, изменении и (или) отмене законов является, например: Закон Свердловской области от 21 декабря 2001 года № 68-ОЗ «О введении в действие законов Свердловской области “О внесении изменений в главу 3 Устава Свердловской области” и “О внесении изменений в главу 2 Устава Свердловской области”».

Законы о приостановлении, возобновлении или продлении действия законов - вторичные законы, направленные на приостановление, возобновление или продление действия ранее принятых законов или их отдельных положений (с наличием положений об изменении и отмене законов или без таковых). Примером законов данного вида является Закон Свердловской области от 12 октября 2004 года № 133-ОЗ «О приостановлении действия Областного закона “О референдуме в Свердловской области”».

Аналогичным образом по своему характеру подразделяются подзаконные нормативные правовые акты с учетом особенностей указанных нормативных правовых актов. Так, из их числа не выделяются оперативные нормативные правовые акты, поскольку они охватываются понятием ненормативных правовых актов.

Вышеперечисленный анализ признаков регионального законодательства позволяет дать следующее его определение.

Региональное законодательство - это совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Поскольку региональное законодательство тесно взаимосвязано с региональным правотворчеством необходимо уяснить основные параметры последнего.

Термин «региональное правотворчество» вошел в научный и практический оборот сравнительно недавно - с тех пор, как на основании новой Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., Россия стала развиваться как федеративное государство, а субъекты Российской

Федерации получили право иметь свое законодательство1. Термин «региональное правотворчество» (применительно к России) равнозначен термину «правотворчество субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Однако некоторая условность термина «региональное правотворчество» компенсируется его лаконичностью -свойством достаточно важным, чтобы стать предпосылкой для укоренения этого термина в словоупотребительной практике. Впрочем, в официальных документах предпочтительнее все же употреблять более строгие термины «правотворчество субъектов Российской Федерации» или «правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации».

Признаки регионального правотворчества лучше всего выявить исходя из общего понятия «правотворчество».

Правотворчество (правотворческая деятельность) - это деятельность по изданию (то есть принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов.

Стоит отметить, что выражение «издание нормативного правового акта» здесь использовано в широком правотворческом смысле, что вполне оправдано. Иногда это выражение употребляется в более узких значениях, например как аналог выражений «принятие нормативного правового акта» или «опубликование нормативного правового акта». Вероятно, в обиходном употреблении это допустимо. Но в официальных документах, и тем более в нормативных правовых актах, термин «издание нормативного правового акта» целесообразно использовать для обозначения совокупности основных правотворческих действий, включающей принятие, официальное опубликование (обнародование) и введение в действие нормативного правового акта.

Субъекты регионального правотворчества - это субъекты, правомочные издавать (принимать) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

В обобщающем политико-правовом смысле субъектами регионального правотворчества выступают сами субъекты Российской Федерации. На это указывает и термин «правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации» и, что более важно, Конституция Российской Федерации, гласящая: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (часть 4 статьи 76). Показательно, что в Уставе Свердлов-

1 С тех же пор проблемы регионального правотворчества и законодательства стали довольно активно разрабатываться как с теоретической, так и с научно-методической точек зрения. См., напр.: . Однако несмотря на большое количество работ по вопросам регионального правотворчества и законодательства потребности практического правотворчества субъектов Российской Федерации далеко не удовлетворены.

ской области так и сказано: «Свердловская область творит законы» (статья 1).

Однако субъекты Российской Федерации как сложные политикоюридические образования осуществляют правотворческую деятельность через свои органы государственной власти или население путем проведения референдума. Поэтому при строгом юридическом подходе в качестве субъектов регионального правотворчества следует рассматривать, во-первых, правотворческие органы (органы правотворчества) субъекта Российской Федерации и, во-вторых, население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации.

Правотворческий орган (орган правотворчества) субъекта Российской Федерации - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, правомочный издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Правотворческие органы субъектов Российской Федерации - основные субъекты регионального правотворчества. Подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации принимается именно правотворческими органами, а не населением путем проведения референдума.

Правотворческие органы субъекта Российской Федерации в зависимости от их принадлежности к законодательной или исполнительной власти подразделяются на законодательные и исполнительные.

Каждый субъект Российской Федерации имеет только один законодательный правотворческий орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наименование и структура которого устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы именуются законодательными собраниями, государственными советами, думами.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации как единственный государственный орган, осуществляющий законодательную деятельность субъекта Российской Федерации, необходимо отличать от иных участников законодательного процесса. Дело в том, что субъектом законодательной деятельности следует считать не любого участника законодательного процесса, а только того, кто принимает законы, то есть осуществляет законодательную власть. Иной подход размыл бы фигуру субъекта законодательной деятельности и вверг бы исследователя в неразрешимые противоречия. Действительно, участниками законодательного процесса являются и различные субъекты законодательной инициативы, которые вносят в законодательный орган законопроекты и поправки к ним, и отдельные депутаты (члены) законодательного органа, которые принимают участие в обсуждении законопроектов, и палаты в двухпалатных законодательных органах, последовательно рассматривают законопроекты, и в це-

лом законодательный орган, который принимает законы, и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который подписывает и обнародует законы, а также ряд других субъектов.

Однако считать всех этих участников законодательного процесса субъектами законодательной деятельности нельзя, поскольку не все они осуществляют законодательную власть. Даже высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, подписывающее и обнародующее принятый закон, не является субъектом законодательной деятельности, ибо в этом случае пришлось бы признать, что оно осуществляет законодательную власть, а это противоречит принципу разделения властей. Для лучшего восприятия обозначенной позиции, согласно которой субъектом законодательной деятельности является не любой участник законодательного процесса, а только тот, кто принимает закон и таким образом осуществляет законодательную власть, уместно провести аналогию между законодательным процессом и судебным гражданским процессом. Участниками последнего выступают стороны, третьи лица и прокурор. Но только суд, принимающий судебный правовой акт, осуществляет судебную власть, и только он может считаться субъектом судебной деятельности (власти).

Таким образом, субъектами законодательной деятельности субъекта Российской Федерации являются:

1) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации;

2) граждане, проживающие на территории субъекта Российской Федерации, обладающие правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации1.

Исполнительными правотворческими органами субъекта Российской Федерации являются:

1) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации);

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации именуются по-разному, чаще всего «президент» (в республиках) или «губернатор» (в других субъектах Российской Федерации). Несмотря на то, что высшее должностное лицо не является организацией (коллективным образованием), оно, тем не менее, является органом государственной власти -

1 Об участии населения в референдуме см., напр.: .

правотворческим органом. Теории и законодательной практике не чужды единоличные органы власти и управления.

Высшие исполнительные органы государственной власти в большинстве случаев именуются «правительством» или «администрацией».

Исполнительные органы государственной власти, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, образуются в виде министерств, комитетов, управлений, департаментов, других подразделений. Обобщенно их можно именовать ведомствами.

Законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к региональному правотворчеству можно сформулировать как принципы регионального правотворчества.

В качестве принципов регионального правотворчества можно рассматривать принципы:

1) законности нормативных правовых актов;

2) отражения в законодательстве интересов населения;

3) обеспечения демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;

4) единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов;

5) согласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством;

6) обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

7) открытости и доступности информации о нормативных правовых актах.

И с теоретической, и с практической точек зрения важен вопрос о месте регионального законодательства в нормативно-правовой системе Российской Федерации.

Нормативно-правовая система Российской Федерации имеет три иерархических уровня:

1) федеральный (образуемый нормативными правовыми актами Российской Федерации, или, иными словами, федеральным законодательством);

2) региональный (образуемый нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, или, иными словами, региональным законодательством);

3) муниципальный (образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований).

Нормативные правовые акты перечисленных иерархических уровней различаются по своим юридическим свойствам (характеристикам), прежде всего по предмету регулирования, сфере действия и по юридической силе. Нормативные правовые акты каждого из уровней занимают

свое место в нормативно-правовой системе и имеют между собой сложные иерархические связи.

Соотношение регионального и федерального законодательства характеризуется следующими основными положениями1.

Конституция и законы Российской Федерации, другие федеральные нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории субъектов Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным нормативным правовым актам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если закон или иной правовой акт субъекта Российской Федерации полностью или частично противоречит федеральному правовому акту, принятому по предмету ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то действует федеральный правовой акт.

Федеральное законодательство подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации независимо от ссылки на него в законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

Федеральные нормативные правовые акты, принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации, действуют на территории субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Соотношение регионального законодательства и муниципальных правовых актов характеризуется прежде всего тем, что муниципальные правовые акты по общему правилу должны соответствовать региональному законодательству (как и федеральному). Исключение из этого правила должно быть прямо предусмотрено или определенно следовать из федерального или регионального законодательства. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), не означает, что на муниципальные образования, органы местного самоуправления не распространяется государственное законодательство, включая региональное. Федеральный закон «Об общих

1 О проблеме соотношения регионального и федерального законодательства см. также, напр.: .

принципах организации местного самоуправления» содержит многочисленные положения о необходимости соответствия муниципальных правовых актов (правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления) законам субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации могут оказать реальное регулятивное воздействие и на муниципальное правотворчество, которое федеральным законодателем во многом отдано на откуп органам местного самоуправления, которые на практике не всегда обеспечивают должный уровень регламентации в этой сфере.

Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований осуществляются путем принятия законов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и региональными законами, также других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не должны ограничивать установленные федеральными законами права муниципальных образований в сфере их правотворческой деятельности.

Изложенные соображения об основных теоретических характеристиках и юридических свойствах регионального законодательства и правотворчества могут служить методологической основой для исследования динамики регионального законодательства, в том числе жизненного цикла регионального законодательства, составляющих его актов, включая их создание, действие и отмену, развитие регионального законодательства, включая его этапы и тенденции, состояние регионального законодательства, включая влияющие на него факторы и уровень качества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК

1. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. 54 с.

2. Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства. Теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. 52 с.

3. Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 18 с.

4. Казанцев М.Ф. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации: понятие, виды, правовые основания // Рос. юстиция. 2011. № 3. С. 2-4.

5. Плотникова Л.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 22 с.

6. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. 448 с.

7. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 1998. 264 с.

8. Руденко В.Н. Право на участие в референдуме: тенденции развития современного российского законодательства // Сравнит. конституц. обозрение, 2004. № 3. С. 145-151.

9. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Оолита. 2003. 776 c.

10. Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 21 c.

11. Эмих В.В. Разграничение правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: законодательная модель и практика ее реализации // Конституц. и муницип. право. 2011. № 1. С. 25-29.

Материал поступил в редколлегию 19.09.2012 г.

REGIONAL LAW AND LEGISLATION IN RUSSIA: BASIC THEORETICAL FEATURES AND LEGAL QUALITIES

Mikhail F. Kazantsev, Doctor of Law, Head of Law Division, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of Russian Academy of Sciences. Ekaterinburg.

E-mail: [email protected]

Abstract: the article describes characteristics and composition of the law. The definition of regional legislation is given. Additional arguments in favor of understanding the law as a set of regulations, not just laws, are provided. For the first time in jurisprudence, the classification of laws depending on their nature is proposed. Within this classification, laws are divided into primary legislation (including perpetual laws, emergency laws, operational law), and secondary legislation (including laws on establishment, modification and repeal laws, laws of suspension, renewal or extension of laws). The definition of regional lawmaking is given; its principles are revealed. The definition of law-making bodies of the Russian Federation, and their classification is proposed. The location of regional legislation in the legal system of the Russian Federation is shown. The relation between regional and federal legislation is considered.

Keywords: regional law, regional law-making, primary law, secondary law, permanent law, emergency law, operational law, principles of law-making, subject of law-making, lawmaking body.

Общая характеристика системы регионального законодательства

Определение 1

Система регионального законодательства

Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Замечание 1

К региональному законодательству (официально - "законодательству субъектов РФ") относят не только конституции республик в составе РФ или уставы (положения) других субъектов РФ, но и подзаконные акты, изданные исполнительной властью регионов (указы и распоряжения президентов республик и губернаторов, постановления региональных правительств).

На этом региональном уровне системы законодательства мы сталкиваемся с еще большим количеством проблем, в числе которых соответствие региональных законов федеральным; разграничение предметов регулирования законов и подзаконных нормативно-правовых актов; так называемое "встречное" (или опережающее) законотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения; качество регионального законодательства; использование субъектами РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне.

Во многом эти проблемы проистекают, как ни парадоксально, из самой Конституции РФ, ст. 71 которой закрепляет вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ; ст. 72 - вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ; а ст. 73 относит вопросы "остаточной" компетенции к ведению субъектов РФ.

Конституция РФ закрепляет принцип приоритета федерального законодательства перед региональным. По вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ принимают законы и иные нормативные акты в соответствии с федеральными (п. 2 ст. 76). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае же возникновения противоречий между ними действует федеральный закон (п. 5 ст. 76).

В Конституции РФ также содержится некоторая оговорка относительно "остаточной" компетенции. В случае противоречия нормы время в РФ действуют основы законодательства о культуре, об охране здоровья граждан, основы лесного законодательства.

Этот вид кодификационных актов теряет свое значение, несмотря на важность содержащихся в них положений. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется его содержанием, объемом и сферами регулирования им общественных отношений, направленностью на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл. Представляется, что именно кодификационные акты, отражающие федеративный характер государства, должны получить дальнейшее развитие в России и стать рамочными законами (хотя отечественная юриспруденция не оперирует подобным понятием).

Конституция РФ разграничивает вопросы, относящиеся к исключительному ведению Федерации (ст. 71) и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По первой группе вопросов принимаются только федеральные законы, по второй - федеральные законы и законы субъектов РФ. В настоящее время в отечественном законодательстве формально нет рамочных законов, хотя некоторые, по сути, являются таковыми исходя из их содержания.

Учитывая федеративную форму государственного устройства и огромное разнообразие субъектов федерации, принятие рамочных законов представляется необходимым.

Устанавливая общие принципы и условия для всех субъектов РФ, они позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культурологические и иные факторы и традиции. Детальное регулирование Центром в сочетании с недостаточной самостоятельностью регионов и мест - одна из основных причин неэффективности законодательства.

В соответствии с логикой построения системы законодательства обычные законы, кодексы и кодифицирующие акты обладают одинаковой юридической силой, так как принимаются парламентом в установленном порядке простым большинством голосов. Однако между ними существуют "горизонтальные" связи, которые не сводятся к иерархическим и субординационным. Несмотря на одинаковую юридическую силу указанных актов, в кодексах закрепляются положения о приоритете содержащихся в них норм. Кодифицирующие акты не столь категоричны на этот счет. Некоторые (например, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не содержат вообще никаких положений о месте данных актов в системе законодательства. Федеральный закон "Об образовании", напротив, закрепляет положение о том, что другие законы и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ в области образования должны приниматься в соответствии с этим законом (п. 1 ст. 3).

Отсутствие в кодификационных актах положений о закреплении приоритета их норм вносит хаос в федеральное законодательство и федерального закона норме регионального, принятого в соответствии со ст. 73, действует норма регионального закона (ч. 6 ст. 76).

Основным стержнем всех противоречий является ст. 72 Конституции РФ, содержащая перечень вопросов, относящихся к совместному ведению. В настоящее время она стала своего рода тормозом дальнейшего развития федеративных отношений, особенно в области законодательства. Ст. 72 Конституции РФ не содержит принципов разграничения "совместного ведения", поэтому при конструировании очередного законопроекта, регулирующего вопросы совместного ведения, разработчики каждый раз сталкиваются с этой проблемой. Мало помогает и принятый в 1999 г. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", содержание которого едва ли длиннее его названия.

Фактически ни Конституция РФ, ни упомянутый закон не предусматривают какого-либо специального порядка рассмотрения и принятия законов, регулирующих вопросы совместного ведения. Более того, не закреплен и порядок учета мнения субъектов РФ по законопроекту.

Справедливости ради стоит отметить, что Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает согласование проектов своих актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 2 п. 35). Это означает, что законодательные предложения правительства, перед тем как они направляются в Государственную Думу, проходят согласование с органами власти субъектов РФ.

Вопрос о разграничении полномочий между центром и регионами неоднократно в различных аспектах рассматривался Конституционным Судом РФ. Можно перечислить огромное число постановлений Конституционного Суда РФ, в которых рассматривается вопрос о соответствии Конституции РФ многих актов субъектов РФ, регулирующих как вопросы совместного ведения, так и вторгающиеся в компетенцию центра. О важности проблемы свидетельствует также Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №I486, предписывающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ (п. 1) с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Российская газета 2000. 16 авг..

Вопрос соответствия - несоответствия регионального законодательства федеральному во многом связан и с так называемым "опережающим законотворчеством". В то время как проблема соответствия нижестоящих актов вышестоящим еще как-то решается, вопрос о непосредственном разграничении полномочий по-прежнему остается острым.

Пока же проблема разграничения полномочий решается при проектировании законов в каждом конкретном случае. Причем, если при разработке проекта инициаторы предусматривают разграничение полномочий центра и регионов, то при дальнейшем процессе обсуждения эти положения зачастую размываются, становятся неопределенными и расплывчатыми. В тех же случаях, когда предусматривается финансирование из бюджета определенного уровня, как правило, нечетко определяются и источники финансирования. Такие ситуации и приводят к упрекам в том, что региональное законодательство вторично и дублирует федеральное. Многие региональные законы страдают декларативностью в силу того, что в них отсутствует механизм реализации закрепленных норм, хромает законодательная техника См.: Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона// Государство и право 2000. №6. С. 78-84.

Бессистемность, хаотичность, "мелкотемье" федеральных законов приводят к тому, что субъекты РФ принимают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы, по которым еще не приняты акты на федеральном уровне. Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал, что субъекты РФ обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, но эти акты должны быть приведены в соответствие с впоследствии принятым федеральным законом.

Однако на практике регионы, активно осуществляющие" опережающее законотворчество", не всегда спешат привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с принятым позднее федеральным законом, тем более, что он не всегда оказывается качественней и эффективнее регионального. Другие регионы, напротив, не спешат принимать собственные законы, даже если регулирование тех или иных общественных отношений необходимо, аргументируя это отсутствием федерального закона.

Вопрос соответствия - несоответствия нижестоящих актов вышестоящим не порождал бы таких проблем, если бы существовал механизм учета мнения субъектов РФ и корректировки актов федерального уровня в соответствии с ним. Перераспределение полномочий при федеративной форме устройства сверху вниз ни в коей мере не должно отрицать использования законодательного опыта регионов.

Конституцией РФ закреплены такие механизмы, как право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ (п. 1 ст. 104), представительство субъектов РФ в Совете Федерации, использование права законодательной инициативы депутатов Государственной Думы, поскольку они, так или иначе, представляют интересы своих избирателей в регионах. Однако эти механизмы оказываются недействующими по ряду объективных и субъективных причин.

Субъекты РФ редко используют право законодательной инициативы как со стороны своих законодательных (представительных) собраний, так и через членов Совета Федерации. Это можно объяснить рядом причин. Во-первых, регионы не располагают соответствующими кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами разработки проекта надлежащего качества. Во-вторых, регионы не спешат выходить с инициативами, чтобы не возбуждать вопроса о соответствии законодательства различных уровней.

В-третьих, играет роль политический фактор. В личных беседах чиновники говорят о том, что представителям в Совете Федерации не всегда "удобно" и "по чину" выдвигать инициативы в верхней палате Интервью с членами Правительства Республики Татарстан проводились в ходе проекта"Оценка мер социальной защиты малообеспеченных семей с детьми в Республике Татарстан" под эгидой Международной организации труда в Москве (2001). Возможно, что с новациями в Совете Федерации это положение изменится. В-четвертых, многие сетуют на то, что процесс прохождения и обсуждения законопроекта в Государственной Думе долгий, затянутый, что приходится долго ждать результата.

В регионах, как и на федеральном уровне, не разграничены предметы регулирования законодательной и исполнительной властями. Поэтому не понятно, по какому принципу те или иные вопросы должны регулироваться органами законодательной или исполнительной власти. Это обстоятельство позволяет им уходить от проблемы соответствия федеральным законам.