Характеристика

Состав земель

Основное назначение

Площадь и размещение земельных участков

Субъекты собственности

Территория в границах муниципального образования.

Земли за пределами муниципального образования, приобретенные органами местного самоуправления.

Обслуживание потребностей населения муниципального образования.

Решение вопросов местного значения.

Развитие городского хозяйства и инженерной инфраструктуры.

Перспективное развитие муниципального образования.

Устанавливается путем законодательного разграничения земель между Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием.

Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления.

Продажа в частную собственность.

Постоянное и временное пользование.

Пожизненное наследуемое владение.

Форма распоряжения

Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель

В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.

Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.

Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.

Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:

Государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю;

Свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;

Договор аренды на земельный участок (земельную долю);

Договор временного пользования землей.

Разрешенное использование земель - использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):

1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

3) сохранение зеленых насаждений;

4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;

5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.

земель государственной собственности - органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;

муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;

земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.

Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.

Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.

Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.

При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:

1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;

2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)

3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;

4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;

5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;

6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;

7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;

8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;

9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;

10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);

11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;

12) динамика объемов инвестиций и т.п.

До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.

С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.

Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.

На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.

Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.

Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:

Местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;

- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;

Территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;

- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;

Органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;

Органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;

- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;

Органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.

Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.

Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.

Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.

Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.

Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.

К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:

Политические;

Экономические;

Конкурентные;

Социальные;

Рыночные;

Экологические и др.

Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.

Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.

Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.

Кроме того, под влиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.

Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля является одним из основных резервов общественного развития. Каждый гражданин, проживающий на территории любого административного уровня, в том числе и муниципального образования, считает ее общественной собственностью, в т.ч. и своей. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика, как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей, должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости. Это возможно при условии разграничения и определения содержания процедур и условий управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, начиная от функционирования земельного рынка, формирования земельного участка и определения его целевого назначения до определения кадастровой стоимости участка, установления обременений в его использовании, проведения земельного контроля, принятия мер ответственности за состояние участка.

В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее существенными являются задачи разграничения земель по формам собственности, выбора наиболее эффективного направления использования земельных участков и организация процесса передачи прав на землю.

Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.

Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами черты муниципального образования, также являются землями собственности муниципального образования (рис. 9.1).

Можно сформулировать следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления.

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и устанавление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления:

Возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура ис­полнительного органа местного самоуправления.

2. Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны, поэтому федеральным законодательством предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня.

Исполнительный орган местного самоуправления должен осуществлять:

Исполнительно-распорядительные функции;

Готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету и иным вопросам, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Можно выделить не­сколько групп структурных подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления:

Структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации;

Отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления;

Подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.

3. Принцип вертикального разделения функций.

На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:

Хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности;

Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации;

Территориальные отделы областных администраций.

Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель

В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.

Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.

Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.

Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:

Государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право собственности на землю;

Свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;

Свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;

Договор аренды на земельный участок (земельную долю);

Договор временного пользования землей.

Разрешенное использование земель - использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):

1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

3) сохранение зеленых насаждений;

4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;

5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.

земель государственной собственности - органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;

муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;

земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.

Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.

Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.

Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.

При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:

1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;

2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)

3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;

4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;

5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;

6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;

7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;

8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;

9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;

10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);

11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;

12) динамика объемов инвестиций и т.п.

До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.

С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.

Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.

На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.

Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.

Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:

Местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;

- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;

Территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;

- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;

Органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;

Органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;

- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;

Органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.

Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.

Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.

Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.

Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.

Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.

К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:

Политические;

Экономические;

Конкурентные;

Социальные;

Рыночные;

- экологические и др.

Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.

Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.

Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.

Кроме того, подвлиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.

Рис. 9.2. Влияние факторов на систему управления муниципальными землями

Поэтому система управления земельными ресурсами любого муниципального образования должна разрабатываться, исходя из следующих положений:

1. Составляться на основе анализа состояния и перспектив развития социально-экономической и политической ситуации в стране, регионе, муниципальном образовании на основе материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми распологает или которые может реально привлечь муниципальное образование для своего развития.

2. Учитывать долгосрочные перспективы развития муниципального образования, сообщества муниципальных образований, а также интересы соседних территорий, органов власти субъекта Федерации и федерального центра.

3. Охватывать основные направления развития муниципального образования: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

4. Быть совокупностью программ, развернутых задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей.

5. Обеспечивать периодическую конкретизацию в форме годовых планов в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов сообщества муниципального образования на развитие территории.

Исходя из сложности системы, в основу процесса управления земельными ресурсами муниципального образования должна быть положена земельно-информационная система (ЗИС), которая позволит:

Проводить мониторинг состояния объекта управления;

Обеспечить контроль исполнения решений и эффективности исполнительных механизмов;

Осуществлять анализ внешних и внутренних проблемных ситуаций и прогнозирование их развития;

Проводить поддержку процедур принятия решений;

Осуществлять управление деятельностью органов местного самоуправления;

Обеспечить надежное хранение и оперативный избирательный доступ к большим объемам информации;

Осуществлять автоматизированную поддержку процедур обработки информации;

Формировать внешние и внутренние коммуникации, а также обеспечить поддержку доступа к удаленным источникам и фондам.

Для того, чтобы создать реально действующую систему и избежать необоснованных финансовых затрат при создании муниципальной земельно-информационной системы, необходимо обеспечить следующие условия:

1. Обязательность интеграции (добровольной или принудительной), так как только в этом случае информация будет полной, достоверной, точной и актуальной.

2. В основу принципа создания ЗИС должно быть положено движение информации снизу вверх, что не требует значительных единовременных финансовых затрат, формирования дополнительных контролируемых органов, жесткой исполнительной дисциплины.

3. Структура земельно-информационной системы для управления должна учитывать роль конкретных ведомств в ведении ЗИС (земельные комитеты, органы архитектуры, БТИ, комитеты по управлению имуществом и др.). Поэтому целесообразно создание специализированных информационных центров, осуществляющих сбор и обобщение информации.

4. Обязательность учета существующих регистров информации, которые ведут потенциальные участники системы.

Основой земельно-информационной системы административного района, предназначенной для управления территорией, может стать автоматизированная информационная система земельного кадастра. Это обусловлено тем, что объектом земельного кадастра является земельные участки являющиеся необходимым условием существования человечества и системообразующим компонентом. Поэтому земельный фонд административного района, его структура оказывает существенное влияние на систему расселения, на размещение предприятий, а в поселениях – на организацию их территории.

Процесс формирования показателей для муниципальной земельно-информационной системы можно разделить на три части.

1. Выявление главных функций (свойств, целей, предназначения). На этой стадии происходит формирование (выбор) основных предметных понятий, используемых в системе, определяется тип выхода: материальный, энергетический, информационный. В системе управления выходом является информация о состоянии системы, которая может быть представлена в виде тематических карт, графиков, диаграмм, таблиц.

2. Выявление основных частей (блоков, модулей) системы и их функции, формирование единства этих частей в системе.

На этой стадии происходит описание внутреннего содержания системы, выявляется состав основных блоков и их роль в системе. Кроме того, выявляют сведения о структуре и характере основных связей. Такие сведения удобно представлять и изучать при помощи структурных схем, где выясняется наличие и характер соединения частей (параллельный, последовательный), направленность воздействия между частями, выявляются системообразующие факторы (связи, взаимообусловленности).

3. Выявление основных процессов в системе, их роль, условия осуществления, выявление скачков, смен состояний в функционировании системы. В системах управления выявляются и изучаются основные управляющие факторы, изучается динамика важнейших изменений в системе, ход событий, вводятся параметры состояния, рассматриваются факторы, изменяющие эти параметры, обеспечивающие течение, а также условия начала и конца процессов. Изучается степень управляемости процессов и их влияние на осуществление системой своих главных функций. Для систем управления на этом этапе также необходимо уточнить основные управляющие воздействия, их тип, источник и степень влияния на систему.

Основным результатом на выходе системы управления муниципальным образованием является информация. В свою очередь, информационный фонд в условиях создания, функционирования и развития систем управления является главным источником эффективного принятия решений. Система должна обеспечить необходимой информацией орган управления и все подсистемы в требуемые сроки и в удобной для пользователя форме, поэтому информацию целесообразно разделять на отчетную и оперативную. Отчетная информация применяется в основном для планирования и прогнозирования и задачи, решаемые с применением этой информации, характеризуются, как правило, большими размерами и объемом работ. Оперативная информация применяется для решения задач, требующих незамедлительного решения. Время для решения этих задач, как правило, лимитировано, частота изменения исходных данных велика.

Для системы управления территорией необходимы следующие виды информации:

Нормативные и справочные данные, составляющие информационный базис системы;

Текущие сведения и оперативная информация, поступающие из окружающего информационного пространства, требующие ответной реакции системы или влияющие на алгоритм выработки решений;

Накапливаемые учетные и архивные сведения, необходимые для планирования и развития системы.

При использовании земельно-информационных технологий эффективным и наглядным является картографический способ представления информации в виде тематических и топографических карт - главного источника пространственно-временной информации в системе географических и прямоугольных координат, которые служат основой для координатной привязки (географической локализации) информации, поступающей в систему и имеющую пространственную природу.

Картографический способ позволяет: проводить картографический анализ, один из наиболее эффективных способов выявления географических закономерностей, связей, зависимостей при формировании баз знаний, осуществления картографического моделирования и является главным средством преобразования информации в процессе принятия решений управления, проведения экспертиз;

Визуальный образ дает представление о пространственном и временном распределении различных процессов и явлений;

- формировать как реальные пространства, так и условные, такие как экономические характеристики, распространение социальных явлений, зоны влияния различных факторов, при этом происходит увязка и детализация границ этих пространств.

Данные в графической базе данных муниципальной ГИС представлены слоями. Принятая концепция послойного представления графической информации предполагает пространственное размещение описываемых объектов и их координатную привязку к местности, а также предусматривает связи семантических и графических баз данных, что обеспечивает широкие возможности для формирования пользовательских интерфейсов и работы с различными форматами растрового и векторного представления графических данных.

Рассмотрим особенности управления земельными ресурсами муниципалитетов на примере г. Добрянка Пермской области.

Систему органов самоуправления городского сообщества города Добрянки образуют:

1) городская дума- представительный орган городского самоуправления;

2) администрация города - исполнительный орган, через который глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия на территории муниципального образования;

3) администрации поселковых и сельских поселений - исполнительные органы, через которые глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия;

4) старосты - выборные должностные лица поселков, сел, деревень;

5) органы территориального общественного самоуправления - выборные коллегиальные органы территорий, не являющихся муниципальными образованиями (рис. 9.3.)

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такими территориями являются: городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, хутор, станица); часть поселения (район в городе); несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).

Факторы влияющие на классификацию форм муниципальных образований: 1. Территория и население. 2. Правовой статус муниципального образования. 3. Формы организации хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. 4. Единство инфраструктуры муниципального образования.

Все муниципальные образования можно разделить на три группы: 1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). К этой группе относятся те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов.

Все муниципальные образования можно разделить на три группы: 2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным циклом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

Все муниципальные образования можно разделить на три группы: 3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где кочевой образ жизни как основной вид хозяйственной деятельности не позволяет создавать поселения. Эта схема также применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.

При управлении земельными ресурсами федеральные и муниципальные органы должны исходить из следующих принципиальных положений: земля принадлежит государству, муниципальному образованию и населению, проживающему на конкретной территории. Поэтому необходимо соглашение между государственными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами, а также ответственности за их сохранение и использование;

При управлении земельными ресурсами федеральные и муниципальные органы должны исходить из следующих принципиальных положений: земельные ресурсы должны приносить пользу всему населению муниципального образования; использование земли, согласно российскому законодательству, должно быть платным. Размер платы за использование земли должен устанавливаться на основании государственной кадастровой оценки, в соответствии с федеральным законодательством, теми органами власти, к собственности которых отнесены земли;

При управлении земельными ресурсами федеральные и муниципальные органы должны исходить из следующих принципиальных положений: земельный оборот, т. е. все виды сделок с землей, должен осуществляться по правилам, установленным федеральным законодательством, но с обязательным учетом особенностей региона и муниципалитета, на принципах, предусмотренных соглашением о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами; региональные и муниципальные власти могут накладывать ограничения на использование земли любых собственников, если это использование наносит вред окружающей среде или ухудшает условия жизни населения.

Территория Российской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (один уровень), а территорию муниципального района (другой уровень) составляют территории поселенки, за исключением территорий городских округов

Поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются малонаселенными, то на территориях с низкой плотностью населения (плотность населения сельских поселений которых более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Территориальная организация местного самоуправления муниципальные районы городское поселение сельское поселение межселенная территория, находящаяся вне поселений городские округа населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселений, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте

К территориям с низкой плотностью сельского населения от носятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации Перечень субъектов Российской, Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах. Российской Федерации, территории которых относятся к территориям низкой плотностью населения утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза. пять лет.

К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше, средней плотности сельского населения в Российской Федерации). Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муници пальных районов в субъектах Российской Федерации, территории. которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

вопросы местного значения вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населений муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

- поселение городское или сельское поселение. Сельское поселений один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления;

- муниципальный район несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборы иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации.

Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.

Муниципальные земли Показатели Характеристика Состав земель Основное назначение Площадь и размещение земельных участков Субъекты собственности Форма распоряжения ·Территория в границах муниципального образования. ·Земли за пределами муниципального образования, приобретенные органами местного самоуправления. ·Земли различных категорий. ·Обслуживание потребностей населения муниципального образования. ·Решение вопросов местного значения. ·Развитие городского хозяйства и инженерной инфраструктуры. ·Перспективное развитие муниципального образования. Устанавливается путем законодательного разграничения земель между Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления. ·Продажа в частную собственность. ·Постоянное и временное пользование. ·Пожизненное наследуемое владение. Характеристика муниципальных земель

Принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления 1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и установление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.

Принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления 1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Исходя из общественно государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления: - возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; - возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

Принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления 1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура ис полнительного органа местного самоуправления.

Принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления 2. Принцип горизонтального разделения функций. Можно выделить не сколько рупп структурных групп г подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления: структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации; отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления; подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.

Принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления 3. Принцип вертикального разделения функций. На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся: хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности; общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации; территориальные отделы областных администраций.

Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях соединена с системой управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.

Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: эффективное использование муниципальных земель; оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; экономия бюджетных средств; снижение затрат времени на управленческие решения.

Условия и характеристики системы управления муниципальными землями: 1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам; 2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.) 3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества; 4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР; 5) создание положительной динамики технико эксплуатационных характеристик объектов земельно имущественного комплекса; 6) повышение уровня спроса на объекты земельно имущественного комплекса;

Условия и характеристики системы управления муниципальными землями: 6) повышение уровня спроса на объекты земельно имущественного комплекса; 7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно имущественного комплекса; 8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами; 9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам; 10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т. д.); 11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг; 12) динамика объемов инвестиций и т. п.

Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования. Субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.

Место стратегических целей и задач муниципального образования в иерархии целей и задач органов власти, действующих на территории муниципального образования, определяется следующими факторами: – федеральным и региональным законодательством, в котором установлены основные предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления; – вопросами местного значения, которые определяются населением и фиксируются в уставе муниципального образования; – федеральными и региональными программами и стратегиями, действующими на данной территории; – комплексом интересов и стратегий субъектов хозяйственной деятельности.

Конституцией Российской Федерации определено, что компетенция органов местного самоуправления складывается из вопросов местного значения и переданных на исполнение федеральными и региональными законодателями государственных полномочий. Сами вопросы местного значения формируются из двух источников: законодательства и из внесенных населением в устав предметов ведения.

С точки зрения определения стратегических приоритетов развития муниципального образования ограничение сферы выбора этих приоритетов крайне важно, поскольку оно позволяет в рамках стратегических задач более высокого иерархического уровня определить формы и методы участия органов местного самоуправления. Эти взаимосвязи изображены на рис.

Федеральные стратегические цели и задачи Региональные стратегические цели и задачи Муниципальные стратегические цели и задачи Стратегия развития территории Население Условные обозначения: Определение рамок компетенции (императив) Учет и взаимное согласование целей Создание условий для реализации целей и задач Определяющее влияние Рис. Согласование иерархии приоритетов и стратегий в процессе планирования стратегического

Социальный паспорт муниципального образования В его состав должны быть включены: – характеристика всех социальных объектов, находящихся на территории муниципального образования; – основные социальные характеристики и показатели социальной обеспеченности населения; – устойчивые социальные ожидания населения; – профессиональные, образовательные, демографические, половозрастные, национальные и иные характеристики населения, определяющие его как ресурс развития.

Под инвестиционным потенциалом территории предлагается понимать совокупность факторов, определяющих уровень рисков, возникающих при осуществлении инвестиционных проектов на данной территории, а также определяющих возможность окупаемости этих проектов и получения прибыли.

Вся совокупность факторов, составляющих инвестиционный потенциал, подразделяется на две группы: неизменяемые факторы и изменяемые факторы. К неизменяемым факторам относятся: – географическое положение территории (удобство располо жения территории, возможность доступа к основным рынкам, транспортным путям и ресурсам); – наличие природных ресурсов.

Изменяемые же факторы поддаются изменениям, но различаются по срокам осуществления таких изменений. В связи с этим изменяемые факторы делятся на две группы: – медленно изменяемые факторы, такие, как транспортная и техническая инфраструктура территории (наличие дорог, портов, аэропортов, газо и нефтепроводов, линий электропередач, средств связи, очистных сооружений) и социальная, политическая и экологическая ситуация, а также интеллектуальный потенциал территории (квалификация рабочей силы, наличие инновационных центров); – быстро изменяемые факторы, среди которых местное законодательство (система нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность на территории муниципального образования) и политика органов власти и управления в отношении инвесторов (например, создание системы развития и сопровождения бизнеса).

Функции УЗР подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом: - местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ; - районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;

Функции УЗР подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом: - территориальные органы Федерального Службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) объектов недвижимости осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований; - органы Федерального агентства лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;

Функции УЗР подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом: - органы Федерального агентства по архитектуре и строительству осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях; органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;

Функции УЗР подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом: - органы Минздрава РФ, Росимущества осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель; органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.

Любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.

Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.

Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.

Кроме того, под влиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения.

Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.

Система управления земельными ресурсами любого муниципального образования разрабатывается с учетом следующих условий: 1. Составляться на основе анализа состояния и перспектив развития социально экономической и политической ситуации в стране, регионе, муниципальном образовании на основе материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми располагает или которые может реально привлечь муниципальное образование для своего развития. 2. Учитывать долгосрочные перспективы развития муниципального образования, сообщества муниципальных образований, а также интересы соседних территорий, органов власти субъекта Федерации и федерального центра.

Система управления земельными ресурсами любого муниципального образования разрабатывается с учетом следующих условий: 3. Охватывать основные направления развития муниципального образования: экономическое, социально культурное, градостроительное, экологическое и прочие. 4. Быть совокупностью программ, развернутых задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей. 5. Обеспечивать периодическую конкретизацию в форме годовых планов в соответствии с изменениями социально экономической ситуации, взглядов сообщества муниципального образования на развитие территории.

Исходя из сложности системы, в основу процесса УЗР муниципального образования должна быть положена земельноинформационная система (ЗИС), которая позволит: проводить мониторинг состояния объекта управления; обеспечить контроль исполнения решений и эффективности исполнительных механизмов; осуществлять анализ внешних и внутренних проблемных ситуаций и прогнозирование их развития; проводить поддержку процедур принятия решений; осуществлять управление деятельностью органов местного самоуправления; обеспечить надежное хранение и оперативный избирательный доступ к большим объемам информации; осуществлять автоматизированную поддержку процедур обработки информации; формировать внешние и внутренние коммуникации, а также обеспечить поддержку доступа к удаленным источникам и фондам.

Для создания реально действующую муниципальной ЗИС, чтобы избежать необоснованных финансовых затрат необходимы: 1. Обязательность интеграции (добровольной или принудительной), так как только в этом случае информация будет полной, достоверной, точной и актуальной. 2. В основу принципа создания ЗИС должно быть положено движение информации снизу вверх, что не требует значительных единовременных финансовых затрат, формирования дополнительных контролируемых органов, жесткой исполнительной дисциплины. 3. Структура земельно информационной системы для управления должна учитывать роль конкретных ведомств в ведении ЗИС (земельные комитеты, органы архитектуры, БТИ, комитеты по управлению имуществом и др.). Поэтому целесообразно создание специализированных информационных центров, осуществляющих сбор и обобщение информации. 4. Обязательность учета существующих регистров информации, которые ведут потенциальные участники системы.

Процесс формирования показателей для муниципальной ЗИС можно разделить на три части 1. Выявление главных функций (свойств, целей, предназначения). На этой стадии происходит формирование (выбор) основных предметных понятий, используемых в системе, определяется тип выхода: материальный, энергетический, информационный. В системе управления выходом является информация о состоянии системы, которая может быть представлена в виде тематических карт, графиков, диаграмм, таблиц.

Процесс формирования показателей для муниципальной ЗИС можно разделить на три части 2. Выявление основных частей (блоков, модулей) системы и их функции, формирование единства этих частей в системе. На этой стадии происходит описание внутреннего содержания системы, выявляется состав основных блоков и их роль в системе. Кроме того, выявляют сведения о структуре и характере основных связей. Такие сведения удобно представлять и изучать при помощи структурных схем, где выясняется наличие и характер соединения частей (параллельный, последовательный), направленность воздействия между частями, выявляются системообразующие факторы (связи, взаимообусловленности).

Процесс формирования показателей для муниципальной ЗИС можно разделить на три части 3. Выявление основных процессов в системе, их роль, условия осуществления, выявление скачков, смен состояний в функционировании системы. В системах управления выявляются и изучаются основные управляющие факторы, изучается динамика важнейших изменений в системе, ход событий, вводятся параметры состояния, рассматриваются факторы, изменяющие эти параметры, обеспечивающие течение, а также условия начала и конца процессов. Изучается степень управляемости процессов и их влияние на осуществление системой своих главных функций. Для систем управления на этом этапе также необходимо уточнить основные управляющие воздействия, их тип, источник и степень влияния на систему.

Центральными для административного района и другого муниципального образования являются четыре блока: ресурсы, производство, социальная инфраструктура, население. Эти блоки формируются достаточно условно. Например, земля может выступать как ресурс, как средство производства и как характеристика качества жизни населения.

Социологические опросы Исходные данные Анализ состояния социально экономической ситуации, ее динамика, распределение по факторам Задачи управления Орган управления Решения Сценарии управления Модели существующей социально экономической ситуации Прогнозирование социально экономического развития территории и последствий принимаемого решения Базы данных служб с быстрым доступом Органы Роснедвижимости Верификация данных: сопоставление данных, анализ БТИ Органы архитектуры УВД Составление сценариев последствий принимаемых решений Источник информации КУМИ ЖКХ Общемуниципальные БД Ведомственные БД Схема движения информации управления территорией муниципального образования

Основными мероприятиями, формирующими систему управления землями муниципального образования, являются: ведение кадастра недвижимости, включая регистрацию земельных участков, их учет и оценку; планирование и систематическое регулирование использования земель; предоставление и изъятие земель; осуществление землеустройства и мониторинга земель; обеспечение земельного контроля; установление порядка управления и распоряжения землями;

Основными мероприятиями, формирующими систему управления землями муниципального образования, являются: изъятие и предоставление земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование, передача их в собственность, аренду; планирование использования земель, находящихся на территории муниципального образования; взимание платы за землю; установление границ территорий земель, передаваемых в ведение сельских и поселковых администраций, а также предоставляемых юридическим и физическим лицам в различные виды пользования; выполнение иных функций в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов Федерации и муниципалитетов.

Планирование использования земельных ресурсов включает разработку и практическое осуществление мероприятий, определяющих способы и средства, обеспечивающие рациональное использование земель, их защиту и повышение плодородия почв в условиях многообразия форм собственности на землю.

В основу территориального планирования должны быть положены: 1) генеральная схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации; 2) схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъекта Федерации; 3) федеральные, региональные и местные программы использования и охраны земельных ресурсов, районные схемы землеустройства; 4) схемы и проекты районной планировки; 5) генеральные планы городов, других поселений; 6) генеральные планы селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; 7) территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования, зон интенсивного хозяйственного освоения и уникального природного значения, а также ряд других документов.

Зонирование земель - разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования.

В процессе землеустройства для муниципального образования производится: разработка муниципальных программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особенностей территории; составление проектов по организации новых и упорядочению существующих землевладений и землепользовании с устранением чересполосицы земель, обоснованием оптимальной площади землепользовании, землевладений и размещения их границ; разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель, формированием и поддержанием устойчивых природных ландшафтов; разработка рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, солей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

В процессе землеустройства для муниципального образования производится: обоснование размещения и установления границ территории с особыми природоохранными, рекреационными и природно заповедными, историко культурными и оздоровительно лечебными режимами; межевание земель с установлением (восстановлением) и закреплением в натуре (на местности) административно территориальных и территориально производственных границ; обеспечение целевого использования земель и сохранение ценных земель в сельскохозяйственном производстве; перераспределение земель, создание условий для равноправного развития различных форм собственности на землю; создание условий для рационального функционирования сельскохозяйственного и несельскохозяйственного производства; разработка землеустроительных проектов при предоставлении и изъятии земельных участков для несельскохозяйственных целей;

В процессе землеустройства для муниципального образования производится: земельно хозяйственное устройство территорий поселений; проведение топографо геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, историко культурных и других обследований и изыскательских работ; инвентаризация земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению земельных участков; установление и изменение черты поселений в соответствии с их генеральными планами; изменение границ и преобразование муниципальных образований.

Изменение границ муниципального образования в следующих случаях: а) муниципальному образованию требуется участок для размеще ния объекта, необходимого для жизнеобеспечения муниципального образования

Муниципального образования Солнечногорского административного района Московской области. Передача участка земли означала измене ние границы городской черты. б)муниципальное образование нуждается в расширении террито рии по экономическим соображениям. Например, администрация реша ет, что к муниципальному образованию должна быть присоединена сельскохозяйственная ферма или еще что нибудь важное для развития и функционирования муниципального образования, но расположенное на территории другого муниципального образования.

в) администрация города нуждается в расширении территории го рода под строительство жилья для горожан. Например, город не имеет свободных территорий для строительства индивидуальных домов. Г) униципальное, образование предлагает сократить земельные площади. При этом инициаторами сокращения стали предприятия, которые вынуждены платить огромный земельный налог.

I. Границы муниципальных образований устанавливаются и из меняются соответствии со в в следующими требованиями: 1) территория субъекта Российской Федерации разграничивает ся ежду поселениями. Территории с между м низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

2) территории всех, поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования население соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз вития поселения;

4) в. состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высо кой лотностью населения менее плотностью п 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в со ответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и рас положенный в границах муниципального района; 11) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

12) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом переходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, вхо дящих в его состав, а границы муниципального района с учетом транспортной доступности до его административного центра и обрат но в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъек тов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдельных труднодоступ ных местностях;

13) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 14) территория поселения не может входить в состав Территории другого поселения; 15) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

16) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуп равления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государствен ных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами субъектов Российской Федерации; 17) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Законами субъекта РФ решаются следующие задачи: наделение городского округа статусом городского поселения; изменение границ муниципального образования; преобразование муниципальных образований (объединение, разделение, изменение статуса городского поселения).

Новым направлением в сфере управления земельными ресурсами муниципального образования является перспективное планирование использования земель на основе данных государственного кадастра недвижимости. Управленческие решения по использованию земельных участков необходимо обосновывать расчетами эффективности на основе учета факторов влияющих на принятие решения органами местного самоуправления.

Факторы, влияющие на принятие решения органами местного самоуправления: соответствие земельного участка предполагаемому варианту использования (местоположение, экологическая обстановка, ограничения в использовании, установленное целевое использование); экономические (стоимость земельного участка или размер арендной платы, затраты на освоение участка, капитальные вложения для достижения поставленной цели); предполагаемые негативные процессы, которые могут возникнуть после достижения поставленной цели, (ухудшение экологической обстановки, нарушение этических норм, возможность возникновения социальной напряженности и конфликтных ситуаций, ограничений по срокам использования участка); предполагаемая выгода после достижения поставленной цели.

Законодательством предусматриваются конкретные области обязательного применения данных государственного кадастра недвижимости в муниципальных образованиях: планирование использования и территориального зонирования; предоставление и изъятие земельных участков; совершение сделок с землей; определение размеров платежей за землю; проведение землеустройства; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; решение земельных споров; оценка хозяйственной деятельности; осуществление государственного контроля и других мероприятий по использованию и охране земель.

Статья 5. Компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования входят: 1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально экономических и экологических интересов населения территории предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; 2) развитие минерально сырьевой базы для предприятий местной промышленности, 3) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования входят: 4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 настоящего Закона; 5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 6) введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Объектами государственного мониторинга являются все земли муниципального образования независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования земель. Данная система имеет подсистемы, соответствующие категориям земель, например, мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, поселений, лесного фонда и др.

Права на земельные участки в муниципальном образовании, а также обязанности по их исполнению возникают (прекращаются) на основании: 1) правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении (изъятии) земельных участков; 2) договоров и иных документов на земельные участки, удостоверяющих переход права на земельные участки; 3) решений суда, установивших права на земельные участки; 4) иных действий граждан, юридических лиц, а также событий, с которыми закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение или прекращение прав на земельные участки и обязанностей по их исполнению.

ГУ «ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

БЕЛГОРОД, 2009

ББК 67.400.74 + 67.407.1

Печатается по решению редакционно-издательского совета
ГУ «Институт региональной политики и законодательства»

Рецензент:

доктор юридических наук, профессор

Составитель:

– нач. отдела регионального законодательства ГУ «Институт региональной политики и законодательства», кандидат юридических наук, доцент.

М 90 Муниципальное управление земельными ресурсами / [сост. ] ; ГУ «Институт региональной политики и законодательства». – Белгород: ИРПиЗ, 2009. – 29 с.

Методическое пособие рассматривает институт муниципального управления земельными ресурсами, которые являются одним из главных богатств территории муниципальных образований и средством пополнения местного бюджета за счёт уплаты земельного налога . Данное методическое пособие рассматривает правовые основы участия муниципальных образований в земельных правоотношениях , формы землепользования , территориальное планирование как функцию органов местной власти, полномочия в области градостроительного зонирования. Отдельным вопросом рассматривается осуществление муниципального земельного контроля, который в последнее время приобретает большую актуальность.

Настоящее пособие предназначено для практических работников , занятых в системе местного самоуправления.

ББК 67.400.74+ 67.407.1

© ГУ «Институт региональной политики и законодательства», 2009

ВВЕДЕНИЕ

Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняет функцию пространственного базиса для размещения и развития отраслей производства. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому вопросы, связанные с правомерным использованием и охраной земель являются на сегодняшний день одними из наиболее актуальных.

Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере.

Земля является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость. В зарубежных странах платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от ее использования (земельный налог и арендная плата) не превышает 4 – 5% доходов местных бюджетов.

Эти и другие аспекты обусловили необходимость рассмотрение правовых основ земельных правоотношений с участием муниципальных образований в данном методическом пособии.

§ 1. ПОНЯТИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
И ЕЁ ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ

Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985г. в Страсбурге и ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998г., указывает на «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 01.01.01 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ), определяет местное самоуправление как «форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации , федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В связи с изложенным следует четко разграничить собственно вопросы местного значения, то есть проблемы жизнедеятельности населения муниципальных образований, которые органы местного самоуправления обязаны решать, и полномочия органов местного самоуправления, то есть средства решения указанных проблем.

В частности, представляется необходимым исключить упоминание о владении, пользовании и распоряжении земельными ресурсами, находящимся в собственности муниципальных образований.

Право муниципальной собственности и муниципальная собственность – это разновидности соответственно отношений собственности и права собственности.

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земли каждой категории используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами местного самоуправления; земель, находящихся в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения) также органами местного самоуправления.

Согласно Земельному кодекс РФ от 01.01.01 N 136-ФЗ(далее – ЗК РФ), в муниципальной собственности находятся земельные участки:

Которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

Право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

Которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В соответствии с ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Образование земельных участков из земельных участков, находящихся муниципальной собственности, осуществляется по общему правилу на основании решений органов местного самоуправления. Решения об образовании земельных участков могут быть приняты на основании заявлений землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, из которых при разделе или объединении образуются земельные участки.

Непосредственно связанными с земельными отношениями являются следующие вопросы в рамках компетенции органов местного самоуправления:

Утверждения генеральных планов поселения, городского округа, утверждения схем территориального планирования муниципального района;

Утверждения правил землепользования и застройки;

Резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах, соответственно, поселения, городского округа, муниципального района для муниципальных нужд,

Осуществления земельного контроля за использованием земель, соответственно, поселения, городского округа, межселенных территорий.

Правила землепользования и застройки согласно ст. 30 Градостроительного кодекса разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства ;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

С 01 января 2010 г. согласно ФЗ 25 октября 2001г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется (кроме земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также земельных участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, они подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов , иной официальной информации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Кроме того, что органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение находящимися в их собственности земельными участками, на них возложено распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Нормативным правовым актом органа местного самоуправления может быть установлен публичный сервитут в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства или об изъятии – землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для муниципальных нужд.

Земли для размещения и постоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск безвозмездно могут предоставляться им в постоянное или временное пользование органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

На основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей решениями органов местного самоуправления могут быть образованы территории традиционного природопользования местного значения. А предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

§3.ФОРМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Законодательство устанавливает различные формы землепользования (рисунок № 1).

Рисунок №1

В постоянное бессрочное пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям , а также органам государственной власти и местного самоуправления.

Самой распространенной формой землепользования является аренда. Для муниципальных земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя. Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо. Он имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему лицу) в пределах срока договора аренды , при условии уведомления собственника. Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случаях использования земельного участка не по целевому назначению категории; использования земельного участка, которое приводит к существенному ухудшению экологической обстановки; изъятия земельного участка для муниципальных нужд и т. п.

Право пожизненного наследуемого владения участком Земельным кодексом РФ не предусмотрено, однако оно сохраняется для участков, предоставленных гражданам на момент вступления кодекса в силу. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право бесплатно приобрести их в собственность.

Ограничителем права собственности на землю является существующая во всем мире система публичных и частных сервитутов. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения общественных интересов, в том числе интересов населения, проживающего на данной территории. Могут устанавливаться следующие публичные сервитуты: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также транспортной инфраструктуры; размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ; временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе и т. п.

В безвозмездное срочное пользование (не более чем на год) на основании договора земельные участки могут предоставляться работникам организаций отдельных отраслей экономики (транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность, охотничье хозяйство , государственные природные заповедники и национальные парки).

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления вправе изымать земельные участки для муниципальных нужд (например, для строительства дорог или размещения объектов муниципального значения при отсутствии других экономически целесообразных вариантов возможного размещения этих объектов).

§4. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
КАК ФУНКЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы местного самоуправления, как ранее было указано, обладают комплексом полномочий в сфере территориального планирования муниципального образования (см. Приложение).

Градостроительный кодекс РФ от 01.01.01г. N 190-ФЗ в качестве условий устойчивого развития территорий называет территориальное планирование и градостроительное зонирование. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 Кодекса). Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Кодекса).

Градостроительный кодекс РФ предполагает создание трехуровневой системы территориального планирования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования подразделяются на:

Документы территориального планирования Российской Федерации;

Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

Документы территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование, как следует из ч. 1 ст. 9 Кодекса, направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур , обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся:

Схемы территориального планирования Российской Федерации;

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

Схемы территориального планирования муниципальных районов;

Генеральные планы поселений;

Генеральные планы городских округов.

В документах территориального планирования отображаются границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований; особых экономических зон; муниципальных образований; существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения; границы размещения планируемых объектов капитального строительства.

В качестве общей посылки Кодекс предполагает самостоятельную разработку документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Вместе с тем ст. 27 Кодекса допускает совместную подготовку проектов документов территориального планирования. С инициативой о совместной подготовке документов территориального планирования могут выступить федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает максимальную открытость процесса подготовки и утверждения документов территориального планирования. Так, проекты документов территориального планирования подлежат обязательному опубликованию и могут размещаться в сети Интернет на официальных сайтах соответствующих государственных или муниципальных органов. В таком же порядке подлежат опубликованию уже утвержденные документы территориального планирования. При этом правообладатели земельных участков и существующих объектов капитального строительства вправе в судебном порядке оспорить положения документов территориального планирования (независимо от того, принят этот документ на федеральном, региональном или местном уровне).

Наиболее важную роль в регулировании застройки городских поселений играет генеральный план города. На картах (схемах), содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться (ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ):

Границы города;

Границы земель сельскохозяйственного назначения; границы земель для обеспечения космической деятельности; границы земель обороны и безопасности; границы земель иного специального назначения; границы земель лесного фонда; границы земель водного фонда; границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;

Существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

Границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

Границы территорий объектов культурного наследия;

Границы зон с особыми условиями использования территорий;

Границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

Границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

Границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим можно предположить, что принятие генерального плана города в том виде, который соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ, может производиться только после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней.

В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, содержащемуся в Кодексе, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Кроме понятия «функциональные зоны» градостроительное и земельное законодательство оперирует понятием «территориальные зоны», к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в ст. 35 Кодекса дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Что же касается функциональных зон, то ни их виды, ни состав в Градостроительном кодексе не определены. Если учесть, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и Кодекс в п. 2 ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, отсутствие норм, определяющих состав и виды функциональных зон, можно считать пробелом в законодательстве, требующим скорейшего восполнения.

Решение о подготовке проекта генерального плана города принимается главой местного самоуправления. Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов с учетом комплексных программ развития города, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования федерального и регионального уровней, региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, необходимым условием разработки проекта генерального плана города является наличие нормативов градостроительного проектирования.

Местные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ в ч. 6 ст. 24 устанавливает правило, в соответствии с которым местные нормативы градостроительного проектирования не могут противоречить региональным нормативам.

Результаты мероприятий по обоснованию проекта генерального плана оформляются в виде материалов, которые делятся на две группы:

1. Информация о состоянии городской территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;

2. Предложения по территориальному планированию.

При наличии предусмотренных ст. 25 Градостроительного кодекса РФ обстоятельств проект генерального плана города до его утверждения подлежит обязательному согласованию . Такое согласование требуется, если проект генерального плана города предполагает изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках. Порядок такого согласования должен быть определен Правительством РФ.

Проект генерального плана города подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городом, подготовившим проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

В случае если город находится в границах муниципального района, проект генерального плана подлежит согласованию с органами местного самоуправления данного муниципального района в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории такого муниципального района.

Органы государственной власти и местного самоуправления, которым направляется для согласования проект генерального плана, представляют в орган, разработавший проект, свои заключения. В случае если проект генерального плана не согласовывается, глава местного самоуправления принимает решение о создании согласительной комиссии, максимальный срок работы которой не может превышать трех месяцев. Результаты работы согласительной комиссии в виде документа о согласовании проекта генерального плана и подготовленного для утверждения проекта генерального плана с внесенными в него изменениями, а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам направляются главе местного самоуправления, который вправе принять решение о направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Проект генерального плана города публикуется в порядке, установленном для опубликования нормативных актов органов местного самоуправления и иной официальной информации, а также может размещаться на официальном сайте муниципального образования.

Кроме согласования в порядке ст. 25 Градостроительного кодекса проект генерального плана подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Кодекс не устанавливает, в какой последовательности должны проводиться согласование и публичные слушания, однако разумным было бы предположить, что на публичные слушания должен выноситься проект генерального плана, уже согласованный с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Это объясняется тем, что согласование проекта генерального плана, как было указано выше, производится исключительно по указанным в Кодексе вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, тогда как на публичные слушания выносится проект генерального плана в целом.

Публичные слушания по проекту генерального плана города проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом города и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Утверждение генерального плана города производится представительным органом муниципального образования с учетом результатов согласования проекта генерального плана и публичных слушаний по данному проекту. Градостроительный кодекс РФ не регулирует процедуру утверждения проекта генерального плана. Представляется, что порядок утверждения проекта генерального плана должен определяться уставом города и совпадать с порядком принятия нормативных актов местного самоуправления. Не указывает Кодекс и последствия неутверждения проекта генерального плана. Логично предположить, что в случае неутверждения проекта представительный орган муниципального образования должен возвратить проект генерального плана главе местного самоуправления для направления на доработку с указанием причин, по которым проект не был утвержден. Полезным было бы создание в данном случае согласительной комиссии, в задачи которой входило бы решение спорных вопросов по проекту генерального плана. В любом случае подобные нормы должны быть включены в Градостроительный кодекс РФ.

Завершающий этап процесса территориального планирования в городе - реализация генерального плана. Порядок реализации генерального плана определяется планом реализации генерального плана, который утверждается главой местного самоуправления в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана.

§5. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти; поэтому многое объединяет муниципальный и общественный контроль. И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области охраны земель и всей окружающей среды.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев земельный и природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива.

Не являющиеся государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению земельного, экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями. Правовой основой этой деятельности является ФЗ № 000 – ФЗ.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

В условиях демократических реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование земель и иных природных объектов.

Органами территориального общественного самоуправления являются, например, советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий. В отличие от общественных организаций органы территориального общественного самоуправления действуют только в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население на основе не членства, а совместной деятельности в сфере обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.