Бюджетные права являются неотъемлемым элементом правового статуса любого субъекта бюджетного права. Через систему этих прав определяются участие субъектов в формировании бюджетной системы и их взаимоотношения в осуществлении бюджетной деятельности.
Основными актами, определяющими бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, являются законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнитель-ных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», а также законы республик в составе РФ и решения представительных органов власти других субъектов РФ, принятые ими в соответствии с российскими основами бюджетного законодательства.
Кроме того, бюджетные права регламентируются и всеми другими правовыми актами, которые выступают в качестве источников бюджетного права.
В зависимости от группы бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера. По субъективному составу бюджетные права могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, администра-тивно-территориальным образованиям.
Распределение бюджетных прав по вертикали, т.е. между представительными и исполнительными органами власти разного уровня, ровно как и между Российской Федерацией и ее субъектами, основано на конституционных нормах и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между фе-деральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Вертикальное распределение бюджетных прав между выше- и нижестоящими субъектами тесно связано с государственным суверенитетом соответствующих субъектов.
Распределение бюджетных прав между представительными и исполнительными органами власти одного уровня, т. е. по горизонтали, основано на конституционных нормах о разделении компетенции между различными ветвями власти.
Бюджетные права на федеральном, республиканском, областном, краевом и местном уровнях осуществляются соответствующими представительными и исполнительными органами власти. В связи с этим территориальный уровень рассмотрения бюджетных прав является более предпочтительным, так как бюджетные права государства и административно-территориальных образований полностью поглощают бюджетные права органов власти соответствующих образований.
Под бюджетными правами Российской Федерации и административно-территориальных образований понимается совокупность их прав и обязанностей в области бюджетной деятельности, осуществляемых соответствующими представительными и исполнительными органами власти.
Бюджетные права Российской Федерации, исходя из особенностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:
1) бюджетные права Российской Федерации как суверенного, единого и неделимого федеративного государства;
2) бюджетные права Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящего бюджетов.
Первая группа бюджетных прав основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и что в веде-нии Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Российская Федерация имеет такие бюджетные права, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным правам Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства можно отнести:
Установление видов бюджетов, порядка и принципов их объединения в бюджетной системе РФ;
Определение видов расходов, включаемых в бюджет текущих расходов и в бюджет развития;
Определение состава доходных источников, поступающих в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
Установление общего порядка формирования расходной части бюджетов разного уровня;
Установление общего порядка и принципов распределения доходов в бюджетной системе РФ;
Утверждение единых бюджетных классификаций, действующих на всей территории РФ, и их виды;
Установление принципов и основ организации бюджетного процесса в РФ независимо от уровня его осуществления;
Установление основ бюджетных прав субъектов РФ и органов местного самоуправления; принципов бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами;
Осуществление методического руководства в бюджетной деятельности и контроля за соблюдением федерального бюджетного законодательства на всей территории Российской Федерации;
Установление общей системы мер по сбалансированию бюджетов всех уровней;
Составление консолидированного бюджета Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав включает права по формированию, распределению и использованию федерального бюджета и права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня, а именно право на:
Свой бюджет;
Получение закрепленных доходов, включаемых в федеральный бюджет;
Определение направлений использования федерального бюджета и объемов бюджетных средств по этим направлениям;
Организацию и осуществление бюджетного процесса;
Установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению на стадии исполнения;
Утверждение перечня защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;
Утверждение оборотной кассовой наличности в составе федерального бюджета;
Образование резервных и иных целевых фондов в составе федерального бюджета;
Законодательное регулирование всех вопросов по формированию, распределению и использованию федерального бюджета;
Утверждение порядка реализации стадий бюджетного процесса на федеральном уровне;
Определение перечня регулирующих источников доходов в составе доходов федерального бюджета;
Уточнение статей доходов и расходов по федеральному бюджету в процессе его исполнения;
Введение механизма секвестра по федеральному бюджету;
Утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетные права Российской Федерации по отношению к бюджетам ее субъектов включает:
Утверждение дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в государственные бюджеты субъектов РФ;
Определение размеров субвенций для передачи в бюджеты субъектов РФ, а также целевых направлений использования и иных условий их предоставления;
Определение размеров дотаций, передаваемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ;
Принятие специального законодательства, регулирующего порядок предоставления дотаций и субвенций из федерального бюджета и их использование;
Закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации на срок не менее чем пять лет любых регулирующих доходов и передача в эти же бюджеты своих закрепленных доходов в целях обеспечения гарантированного уровня доходной части минимальных бюджетов нижестоящего территориального уровня;
Определение расходной части минимального бюджета субъектов РФ, гарантируемой своими финансовыми возмож-ностями;
Осуществление контроля в рамках своих полномочий за соблюдением субъектами РФ федерального законодательства;
Возмещение выпавших доходов и ущерба, причиненного бюджетами субъектов РФ в результате своих правомерных и неправомерных действий.
Статья 7 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относит:
Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования от федеральных налогов и сборов и иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
Определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
Определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
Определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
Установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
Осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
Установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
Установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
Установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
Утверждение бюджетной классификации РФ;
Установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
Формирование, обеспечение погашение и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
Определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
Установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс, кроме того, регламентирует полномочия федеральных органов власти в сфере формирования доходов бюджетов (ст. 53 БК РФ).
Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный Кодекс.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
К ведению федеральных органов относится также разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональным бюджетами.
Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламентируется Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ. Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III гл. 11).
Бюджетный кодекс РФ в ст. 54 определяет порядок формирования и распределения целевых бюджетных фондов: доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г.; Законе РФ «Об субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1; в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, субъекты Российской Федерации имеют право издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.
По направленности бюджетные права субъектов Российской Федерации можно подразделить на три группы:
1) бюджетные права по отношению к федеральному бюджету;
2) бюджетные права по отношению к собственному бюджету;
3) бюджетные права по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня.
Все субъекты Российской Федерации обладают равными бюджетными правами по всем трем направлениям.
Согласно договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ каждый субъект РФ участвует в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Именно данным положением и обусловлена первая группа бюджетных прав субъектов РФ. Эта группа прав выражается в конкретном участии всех субъектов Российской Федерации в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав субъектов Российской Федерации имеет отношение к собственному бюджету и принадлежит им в силу правового статуса, предопределяющего их само-стоятельность, и бюджетную в том числе. Согласно ст. 2 Закона «Об основах бюджетных прав» каждый субъект РФ имеет свой бюджет.
Наличие права на бюджет предполагает и другие права, связанные с его формированием, распределением и использованием. Субъекты РФ имеют право на получение закрепленных доходов за своими бюджетами, предусмотренных федеральным законодательством.
Субъекты РФ имеют также право на получение отчислений от регулирующих источников доходов, утверждаемых федераль-ными органами при принятии федерального бюджета.
Субъекты Российской Федерации имеют право на получение в установленном законом порядке дополнительных регулирующих и даже закрепленных за федеральным бюджетом доходов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ, субъекты РФ имеют право на получение дотаций и субвенций из федерального бюджета. При этом они несут ответственность за использование полученных средств и отчитываются за это перед федеральными органами.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют направление расходов своих бюджетов и объемы бюджетных средств по этим направлениям.
В составе своих бюджетов субъекты РФ имеют право образовывать резервные и иные целевые фонды.
В пределах предоставленной компетенции субъекты РФ в лице представительных и исполнительных органов власти самостоятельно составляют, рассматривают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом законодательство запрещает вмешательство в этот процесс каких-либо иных органов и организаций, если это не предусмотрено законодательными актами. Они же утверждают и отчет об исполнении бюджетов, а также осуществляют контроль за исполнением своих бюджетов.
Если в ходе исполнения бюджетов образуются дополнительные доходы, то субъекты РФ имеют право оставлять их в своем распоряжении и использовать по своему усмотрению.
Субъекты РФ могут вводить механизм секвестра в случаях, когда при исполнении их бюджетов происходит превышение установленного ими уровня бюджетного дефицита либо сокращаются поступления от доходных источников, а также в случае, если в ходе исполнения бюджетов дефицит не уменьшается, в результате чего становится невозможным финансирование пре-дусмотренных в бюджете мероприятий.
Законодательство РФ предусматривает право субъектов Федерации на компенсационные возмещения из федерального бюджета. Таким образом, устанавливается взаимная ответственность представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
В рамках своих территорий субъекты РФ определяют бюджетную систему и составляют консолидированные бюджеты.
Субъекты РФ имеют право принимать нормативные акты, регулирующие их бюджетную деятельность и бюджетные права органов местного самоуправления. Однако эти акты не должны противоречить федеральному законодательству.
Территория субъектов РФ включает административно-территориальные образования, имеющие самостоятельные бюджеты. Это предопределило наличие у них определенных бюджетных прав по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня. Среди них в первую очередь следует назвать право утверждать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты нижестоящего территориального уровня.
На субъектах РФ лежит обязанность обеспечения установленного федеральным законодательством уровня закрепленных доходов местных бюджетов - третья группа бюджетных прав.
Субъектам РФ предоставлено право распределять отдельные виды доходов между своим бюджетом и бюджетами нижестоящего территориального уровня. Виды доходов, распределяемые субъектами РФ, определены бюджетным законодательством.
В необходимых случаях субъекты РФ имеют право предоставлять в нижестоящие бюджеты дотации и субвенции. При этом порядок и условия предоставления дотаций и субвенций из бюджетов субъектов РФ определяются законодательством самих субъектов РФ в пределах предоставленных им прав.
Обладая правом на компенсационное возмещение из феде-рального бюджета, субъекты РФ сами, в свою очередь, несут материальную ответственность перед бюджетами нижестоящего территориального уровня.
В рамках своей компетенции субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять контроль за бюджетной деятельностью соответствующих административно-территориальных обра-зований.
Статья 8 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относит:
Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их ис-полнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;
Составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за полнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
Распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
Определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
Установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
Установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
Определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
Осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Законодательные представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации (ст. 59 п.1 БК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют право предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.
На современном этапе в Российской Федерации неуклонно повышается роль региональных органов власти в хозяйственном и культурном строительстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, осуществляют руководство жилищным строительством, образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.
Бюджетные права органов местного самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации 1991- 1997 гг.
Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
При формировании своих бюджетов органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходов бюджетов и объемы ассигнований по всем статьям использования бюджетных средств. В рамках своего бюджета органы местного самоуправления имеют право образовывать оборотную кассовую наличность и использовать ее на покрытие временных кассовых разрывов с обязательным восстановлением в полном объеме в конце финансового года. Им предоставлено также право образовывать резервные и целевые фонды в системе своего бюджета.
При получении дополнительных доходов в процессе исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления имеют право оставлять их в собственное распоряжение и использовать по своему усмотрению.
Если в процессе исполнения местных бюджетов произошло уменьшение их доходов или увеличение расходов в результате принятия решения представительными органами власти Российской Федерации или ее субъектов, то недостающие средства местных бюджетов должны быть компенсированы за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Аналогичным образом должен возмещаться ущерб, причиненный местным бюджетам неправомерными решениями представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Представительные органы местной власти осуществляют контроль за исполнением соответствующего местного бюджета и утверждают отчет об исполнении своего бюджета.
В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. №1550-1 закреплено понятие «самоуправление», призванное обеспечить развитие инициативы и самостоятельности гра-ждан в решении вопросов охраны окружающей среды, реализации гражданских прав; определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
Помимо этого в Законе закреплены положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты. При этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения за местными органами власти в Законе закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. При этом впервые в Законе записано, что для определения общего объема финан-совых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
В данном Законе также закреплено право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Законом регламентируются взаимоотношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета, передавая в них часть прибыли (дохода). За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
Определены права местных органов власти в области планирования материально-технического снабжения, оговорено участие во внешнеэкономических связях. При этом местные органы способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производств конкуренто-способной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.
Местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов предоставлены следующие права:
Самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
В пределах имеющихся средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов;
Устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.
В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, города Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений нашли свое дальней-шее развитие. В общих положениях Закона сформулированы понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регулирования финансовых отношений.
В разделе «Расходная часть бюджетов» определены права региональных органов власти по формированию расходов бюджетов, при этом зафиксировано не только положение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но и содержание этих бюджетов. Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти.
В Законе регламентируется бюджетный процесс; в отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов, исполнения бюджета, контроля за использованием внебюджетных и валютных фондов и т.д. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов, закреплено положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.
Вопросы, касающиеся местных финансов отражены также в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; в Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», определяющем права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов; в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, где сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты и что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления» №126-ФЗ от 25 сентября 1997 г, где регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами. В данном Законе закреплен принцип формирования местных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм.
В статье 15 Налогового кодекса РФ установлены виды местных налогов и сборов.
Бюджетные права органов местного самоуправления определены в ст.9 Бюджетного кодекса РФ, в которой к ведению органов местного самоуправления в вопросах регулирования бюджетных правоотношений отнесено:
Установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов;
Составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
Определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
Определение порядка осуществления муниципальных за-имствований;
Осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Положение доходов местных бюджетов нашло свое отраже-ние в Бюджетном кодексе РФ в ч. 1 разд. 2 гл. 9 в ст. 60 «Формирование доходов местных бюджетов» и ст. 61 «Налоговые доходы местных бюджетов». Статья 61 дает классификацию данных доходов:
Собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации;
Отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и субъектом Российской Федера-ции в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ;
Государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Статья 64 Бюджетного кодекса РФ определяет полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления имеют право вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами предоставленных органов местного самоуправления о бюджете. Органы местного самоуправления определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, а также региональных, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ.
Статья 87 Бюджетного кодекса РФ «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» регламентирует, что исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
Формирование муниципальной собственности и управление ею;
Организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
Организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
Благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
Организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
Обеспечение противопожарной безопасности;
Охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
Реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
Обслуживание и погашение муниципального долга;
Целевое дотирование населения;
Проведение муниципальных выборов и местных референ-думов;
Финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представитель-ными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Важную роль в бюджетных правоотношениях играет наличие прав у территориальных представительных и исполнительных органов власти при рассмотрении разногласий по отдельным показателям их бюджетов вносить свои предложения по изме-нению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. Большое значение в бюджетном процессе имеет и гарантия бюджетных прав территориальных органов власти.
В Бюджетном кодексе РФ зафиксирована и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Этим вопросам посвящена часть четвертая Кодекса.
В статье 283 БК перечислены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства:
Неисполнение закона (решения) о бюджете;
Нецелевое использование бюджетных средств;
Неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
Несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
Несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
Несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ;
Несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
Финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
Несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ;
Открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
Иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами;
За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным кодексом РФ в ст. 282 предусматриваются следующие санкции:
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
Блокировка расходов;
Изъятие бюджетных средств;
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
Наложение штрафа;
Начисление пени;
Иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.
Правом применения указанных санкций обладают руководи-тели органов Федерального казначейства и их заместители (ст.284 БК РФ). Руководители органов Федерального казначейства и их заместители имеют право:
Списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в настоящей части кодекса;
Списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
Списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
Взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевремен-ный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
Выносить предупреждение руководителям органов испол-нительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
Составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
Взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
КУРСОВая работа
по дисциплине «Конституционное право»
Взаимодействие законодательной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Введение
Заключение
Список использованных источников
Введение
Российский и зарубежный опыт показывают, что деятельность системы государственной власти и управления может быть эффективной лишь при условии, что она основывается на жизнеспособной структуре местного самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают ее прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, общественного порядка в городах и сельских поселениях, через способность образовательных учреждений и органов здравоохранения удовлетворять потребности человека в приобретении соответствующего образования и сохранения здоровья и т.д.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, как одной из основных причин, препятствующих реализации эффективной системы стратегического планирования развития территории. Сложности при взаимодействии государственных и муниципальных органов власти возникают в проблемах согласования курса действий, несовершенства нормативно-правовой базы местного самоуправления и его взаимодействия с государством, а также причины, связанные в целом с проведением региональной политики.
Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что в процессе становления местного самоуправления органам муниципальной власти необходима активная методическая, организационная, экономическая и финансовая поддержка органов власти субъектов Российской Федерации. А, следовательно, в настоящее время, особенно в период реформирования местного самоуправления, взаимодействие государственных и местных властей играет важную роль для дальнейшего развития территорий, для повышения благосостояния их населения и для социально-экономического подъема России в целом.
Данной проблеме было посвящено множество научных трудов, монографий статей Соломки Н. И., Бялкиной T.M., Гусенбекова И.И., Дементьева А.Н., Казанцевой О. Л., Мурычева К.В.
Таким образом, объектом исследования моей курсовой работы являются правовые и организационные основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Целью данной курсовой работы является выявление характера, проблем и путей решения проблем и сложностей взаимодействия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Для достижения цели работы поставлены следующие задачи:
1. Определить сущность и содержание законодательной власти субъектов Российской Федерации;
2. Дать анализ правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
3.Исследовать организацию взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Глава 1. Законодательная власть субъектов Российской Федерации
На современном этапе законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуется как комплексное явление, в основе которого лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и закрепление определенной компетенции, строящейся на принципе разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали.
С одной стороны, законодательная власть субъектов Федерации носит самостоятельный характер, так как она независима при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъекта и совместным полномочиям Федерации и субъектов. С другой стороны, она носит ограниченный характер, так как ограничена исключительными и частично совместными с Российской Федерацией полномочиями. Деятельность законодательной власти субъектов РФ носит ограниченный характер и в пространстве. Принимаемые федеральными органами законодательной власти нормативные правовые акты распространяют свое действие на всю территорию государства и на все его население, а пространством действия законодательной власти субъекта Федерации является территория самого субъекта Федерации. С учетом этих особенностей этого под законодательной властью субъекта РФ необходимо понимать основанную на конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ, осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, путем реализации законотворческой, представительной, контрольной и учредительной функций по вопросам собственного и совместного ведения.Мусаева, Р. М. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации: Теоретико-правовые вопросы: Автореф. дис. … на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.01/ Мусаева Раисат Мусаевна РУДН. - М., 2009. - С. 13
Формирование и функционирование законодательной власти в субъектах Федерации осуществляется на основе принципов, которые по своей значимости могут быть классифицированы на общеправовые и специальные. К общеправовым относятся принципы: народовластия; разделения властей; законности; преемственности; единства государственной власти; соответствия национального законодательства нормам международного права и другие. К специальным относятся такие принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализации гражданами избирательного нрава при проведении выборов в законодательный орган; обеспечения представительного характера органа законодательной власти; периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов;; соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческой деятельности.
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах субъектов.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2015].
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Так, согласно Конституции Республики Тыва, законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом. В Уставе Оренбургской области высшим и единственным органом законодательной власти является Законодательное Собрание Оренбургской области.
Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.
Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Например, Конституция Республики Татарстан предусматривает избрание в состав Государственного Совета Республики 130 депутатов; Устав (Основной Закон) Рязанской области устанавливает, что Рязанская областная Дума состоит из 36 депутатов. Согласно Уставу Оренбургской области, Законодательное Собрание Оренбургской области состоит из 47 депутатов, избранных на 5 лет, из них 23 избраны по одномандатным округам, 24 -- по партийным спискам.
Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) или законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление в России / В.Г. Игнатов. - Р/нД.: Феникс, 2010. - С.257
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
предусматривает следующий порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных правовых актов:
* Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
* Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов - от установленного числа депутатов, постановления - большинством голосов от числа избранных депутатов.
* Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением.
* Условием вступления закона в юридическую силу являются его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.
* В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
* Конституция и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.06.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014)
Законом субъекта Российской Федерации:
а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если такая должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
б) устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;
г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;
д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;
ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
з) утверждается заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;
л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
м) утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
н) регулируются другие вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта РФ. Николаева А.Б. Теория государства и права. Курс лекций / - М.: Юристъ, 2002.-С.80.
Полномочия законодательного органа власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом такое решение принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;
2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, нормативного правового акта, противоречащих федеральной Конституции и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если такие противоречия установлены судом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;
3) вступления в силу решения соответственного верховного суда республики, суда, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе со сложением депутатами своих полномочий.
4) роспуска указанного органа на основании федерального закона, принятого Государственной Думой по представлению президента.
В случае досрочного прекращения полномочий депутатов назначаются внеочередные выборы. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа власти.
Таким образом, на федеральном уровне устанавливается основы статуса законодательного органа субъекта Федерации как постоянно действующего, высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ, который осуществляет свою деятельность в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, установленными федеральным законодательством. Кроме того, на федеральном уровне регламентируются вопросы, определяющие способы формирования органов законодательной власти, а также роль политических партий в этом процессе.
Основные нерешенные на сегодняшний день теоретические проблемы совершенствования федерального законодательства связаны с недостаточно четким нормативным регулированием участия органов субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе, что обусловлено, прежде всего, сложностью процедуры внесения, порядка рассмотрения, а также отсутствием гарантий надлежащего рассмотрения законодательных инициатив от субъектов Федерации. Кроме того, не продуманы процедурные последствия ситуации, когда значительная часть субъектов Федерации высказывается против проекта федерального закона в целом, не предусмотрена ответственность лиц, не обеспечивших направление проектов законов по предметам совместного ведения в государственные органы субъектов Федерации, не проработано взаимодействие Государственной думы и Совета Федерации с субъектами Федерации, если их позиции относительно необходимости согласования принятого федерального закона с субъектами Федерации противоположны, зачастую самими депутатами Государственной думы игнорируется процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации.
Глава 2. Органы местного самоуправления в Российской Федерации
законодательный власть местный самоуправление
Местное самоуправление -- система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Это одновременно и одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.
В Конституции Российской Федерации нормы, посвященные местному самоуправлению, выделены в отдельную главу 8 «Местное самоуправление», которая раскрывает основные принципы организации и функционирования местного самоуправления, как особой публичной власти, независимой от государства и реализующей свои задачи.
Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародно в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь, к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие: 1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);
2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).
Международным актом, регулирующим вопросы организации и деятельности местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления. Следует отметить, что реализация положений Европейской хартии местного самоуправления происходит не непосредственно, а через реализацию Закона № 131-ФЗ. Следовательно, для того, чтобы сделать вывод о реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, сначала необходимо определить, реализуются ли положения Хартии в Законе № 131-ФЗ, затем следует определить, реализуются ли положения Федерального закона в субъектах. Барбарова Н.Г. Проблема реализации положений Европейской Хартии местного самоуправления и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации//. Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2010. -№ 1. С. 37-58.
Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции и законов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». Конституция Российской Федерации (Принята на Всенародном референдуме) [текст] (поправки от 21.07.2014) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Федерализм. 2010. -№ 1. С. 37-58.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.
Ранее действовавший ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводил обобщающее понятие муниципального образования как городское или сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.09.2015)., который установил двухуровневую систему местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает определение муниципального образования, ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, правовой статус которых регулируется отдельными ФЗ (закрытые административно-территориальные образования - ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории). Бялкина T.M. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. - С 154 .
В соответствии с новым законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.
Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств. На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, например, организация местного самоуправления в г. Оренбурге содержится в Уставе города. В Уставе Оренбургской области вопросам местного самоуправления посвящена глава IV " Система местного самоуправления".
На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ в ред. от 30.03.2015 //Российская газета, N 202, 08.10.2003
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления города Оренбурга составляют Оренбургский городской Совет, Глава города Оренбурга, администрация города Оренбурга, Счетная Палата города Оренбурга. Устав города Оренбурга Гл. 4, Ст. 25. Структура органов местного самоуправления города Оренбурга
Количество членов представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
В компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
Принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.
Местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями, закрепленными федеральными законами и законами субъекта федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Им может являться глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту на срок, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, но не менее чем на два года.
Функции главы администрации муниципального образования:
1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;
2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Права главы администрации муниципального образования:
1) подписывает распоряжения и приказы администрации;
2)назначает на должность и освобождает от должности работников администрации;
3) обращается по вопросам, относящимся в ведении администрации, в судебные и иные органы;
местного самоуправления, учреждений, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на администрацию муниципального образования.
Обязанности главы администрации муниципального образования:
Представляет муниципальное образование в отношениях с другими органами власти, без доверенности действует от имени муниципального образования;
Подписывает и обнародует правовые акты, принятые представительным органом;
Издает в пределах своей компетенции правовые акты;
Вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа. Авакьян С.А. Конституционное право России. - М.: Юристъ, 2007. - С. 678
Глава администрации несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан, а также за разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
В городе Оренбурге местное самоуправление осуществляется населением с применением следующих форм:
Местный референдум,
Правотворческая инициатива граждан,
Территориальное общественное самоуправление,
Публичные слушания,
Собрание граждан,
Конференция граждан,
Опрос граждан,
Обращения граждан в органы местного самоуправления,
Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Устав города Оренбурга, Гл. 3, Ст. 13 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Местный референдум в г. Оренбурге проводится в соответствии с Законом Оренбургской области от 14 сентября 2004 г. № 1420/239-III-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области», а также Уставом города Оренбурга. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Оренбургского городского Совета, Главы города Оренбурга на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе. Муниципальные выборы назначаются Оренбургским городским Советом в сроки, предусмотренные настоящим Уставом.
Таким образом, местное самоуправление призвано быть общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления -- самостоятельности, а, следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.
Глава 3. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах.
В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то выстраивание отношений Российской Федерации и ее субъектов, вместе взятых и каждого из них в отдельности с муниципальными образованиями (органами местного самоуправления) не получило своего «принципиального» определения. Большинство ученых считают, что отношения органов государства и органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения между государственными органами Российской Федерацией и ее субъектов. Однако высказываются мнения о распространении и на эти отношения принципа федерализма. Существующие отличия отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, отношений между государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более предпочтительна перед федеративной. Муниципальные образования не имеют признаков государственных образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти, в отличие от органов власти субъектов РФ, образующих с последними единую систему. Казанцева О. Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание) // Конституционное и муниципальное право. -- 2013. -- № 2,-С.107.
В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия. В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия на три группы: 1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления и пр.); 2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и т. д.); 3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов и т. п). Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. -- Екатеринбург, 1998,-С.89.
Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.
Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.
Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся:
1. при установлении общих правил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления;
2. при регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления;
3. при передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации.
По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -- "управления по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития. В процессе координации создаются условия для формирования общих интересов, согласования действий. Координация основывается и осуществляется на взаимных интересах субъектов, отношения между органами государственной власти и местным самоуправлением могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество», однако законодатель предпочитает использовать, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления, категорию «оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». Поэтому, координация во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления имеет превалирующий характер.
Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.
Так, при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления надлежаще выполнять возложенные на них задачи.
При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на партнерские. В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2009. 129 с.
Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий. В ФЗ №-131 предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления. Дементьев А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 2010. -№ 2. - С. 25-40.
Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:
По поводу реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;
По поводу реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения;
По поводу реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:
Проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;
Создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;
Проведения взаимных консультаций;
Заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;
Взаимного представительства сторон;
Принятия совместных нормативно-правовых актов;
Передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.
В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 267 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов», который вступил в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Наиболее эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015). право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Законы, регламентирующие порядок обращения с законодательной инициативой органов местного самоуправления, приняты в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимирской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста законопроекта, пояснительной записки).
Повышению авторитета представительных органов, распространению опыта нормотворческой деятельности и правоприменительной практики на территории субъекта РФ, развитию системы информационного обмена между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и представительными органами местного самоуправления способствует взаимодействие депутатов этих органов. Основой такого взаимодействия народных представителей выступает, во-первых, членство в коллегиальных органах, во-вторых, порядок избрания, в-третьих, общие элементы правового статуса (права, обязанности, гарантии, ответственность). Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно- правовые основы. М., 2008. С. 78-79
В целом взаимодействие между представительными органами местного самоуправления и законодательными (представительными) органами субъектов РФ строятся на традиционных принципах. Однако наиболее серьезные противоречия возникают в сфере нормотворчества. Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодатель, устанавливает порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, но не закрепляет форму участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ. В то же время Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.
Развивает данное положение то, что право законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления в региональном представительном органе должно включать комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы, такие как возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом установленных ограничений) в законодательный (представительный) орган субъекта РФ; возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию и возможность отозвать проект. Мурычев К.В. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления// «О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления»: межвуз. сб. науч. тр. / под ред. Т.А. Москаленко. - Москва: - Вып. 7. - С. 30-36.
В Оренбургской области Законодательное Собрание области, Правительство области и органы местного самоуправления области взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Оренбургской области и в интересах ее населения. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия законов по вопросам местного значения и заключения соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области. Нормативные правовые акты Правительства области направляются в Законодательное Собрание.
Подобные документы
Место и роль исполнительной власти в системе государственной власти на современном этапе. Особенности положения органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовой статус органов местного самоуправления. Методы реализации исполнительной власти.
курсовая работа , добавлен 07.09.2016
Понятие, полномочия и роль законодательных органов субъектов Российской Федерации, принципы их организации и деятельности. Взаимодействие законодательной власти субъектов РФ с другими региональными органами. Законодательное Собрание Тверской области.
курсовая работа , добавлен 11.03.2012
Теоретическая характеристика федерального и муниципального уровней власти. Анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Пермском крае, возникающие проблемы и пути их решения.
курсовая работа , добавлен 28.01.2017
Понятие, полномочия и роль законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Изучение организации деятельности и компетенции Законодательного Собрания Челябинской области. Рассмотрение проблем в работе данных органов власти.
курсовая работа , добавлен 30.11.2014
Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.
дипломная работа , добавлен 29.06.2017
Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
дипломная работа , добавлен 17.06.2017
Структура власти в Российской Федерации, способы формирования. Система высших государственных органов РФ и органов местного самоуправления; принцип разделения властей: исполнительная, законодательная, судебная; функции, конституционно-правовой статус.
контрольная работа , добавлен 03.12.2011
Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 24.06.2015
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма народовластия. Признаки муниципальной власти, присущие власти государственной. Полномочия федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
контрольная работа , добавлен 26.04.2012
Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Контрольная работа по дисциплине Правоведение
Выполнила Урубжурова Эрвина Сергеевна студентка 2 курса
Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет
Санкт-Петербург 2007г
Глава1. Система органов государственной власти в Российской Федерации
1.1. Общая характеристика органов государственной власти
Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства - это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия.
Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.
Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.
Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации
власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.
Органы законодательной власти России включают Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Главная задача этих органов состоит в принятии законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Органы исполнительной власти России осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. К ним относятся Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, главы администраций субъектов РФ.
Органы судебной власти России - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и суды в субъектах РФ. Судебная власть является независимой и самостоятельной ветвью и действует посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.
Существуют еще и органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти. К ним следует отнести Прокуратуру РФ, Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ.
1.2. Президент Российской Федерации
Пост Президента в Российской Федерации был учрежден общенародным референдумом 17 марта 1991 г. 12 июня 1991 г. состоялись первые всеобщие президентские выборы, на которых Президентом РФ сроком на пять лет был избран Б. Н. Ельцин. Избрание первого Президента России осуществлялось на основе Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР». После принятия Конституции 1993 г. действие данного Закона было прекращено.
В настоящее время порядок избрания Президента РФ закреплен в Федеральном законе от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»
Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина РФ в выборах Президента РФ является добровольным.
Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.
Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.
В случае если Совет Федерации не назначает выборы Президента, то выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией.
При прекращении Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения сроков Совет Федерации не позднее чем через 14 дней назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий.
Одно и то же лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд.
Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Государственные органы, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории муниципальных образований (не более 3000 избирателей на избирательный участок).
Выдвигать кандидата на пост Президента России могут политические партии, избирательные блоки, а также граждане в порядке самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. В поддержку выдвинутой кандидатуры инициаторы должны собрать не менее 2 млн подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей.
В случае проведения досрочных или повторных выборов Президента РФ количество подписей сокращается на половину.
Определение результатов выборов производится по мажоритарной системе абсолютного большинства. Избранным считается тот кандидат на должность Президента РФ, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Выборы Президента РФ признаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей.
В случае, если в избирательный бюллетень было внесено более двух кандидатов на должность Президента РФ и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия РФ через 21 день назначает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.
Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. При вступлении в должность Президент приносит присягу, текст которой содержится в ст. 82 Конституции РФ. С момента принесения присяги Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей.
Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ:
Является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
В установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент РФ обладает неприкосновенностью.
Полномочия Президента РФ очень обширны, особенно они проявляются во взаимодействии главы государства со всеми ветвями власти и субъектами РФ.
Президент и Федеральное Собрание. Президент РФ:
Выступает как непременный участник законодательного процесса;
Имеет право назначать выборы Государственной Думы;
Обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием, кроме федеральных конституционных законов;
Назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
Распускает Государственную Думу, но не имеет права распустить Совет Федерации.
Роспуск Государственной Думы возможен в случаях:
Трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства;
Двукратного выражения недоверия Правительству в течение трех месяцев;
Отказа Государственной Думы в доверии Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
В течение года после ее избрания;
С момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
В период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
<*> Mokryj V.S. Authorization of agencies of state power of the subjects of the Russian Federation and agencies of local self-government: peculiarities and regularities.Мокрый Владимир Семенович, руководитель государственного учреждения города Москвы "Московский центр местного самоуправления", доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются вопросы теории и практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. Автор анализирует возможности, заложенные в правовых инструментах разграничения полномочий, каковыми являются договор и федеральный закон, осуществляет поиск критериев распределения бремени ответственности между уровнями публичной власти в федеративном государстве.
Ключевые слова: федерализм, разграничение полномочий, наделение полномочиями, передача полномочий, делегирование полномочий, федеральный закон, договорное регулирование, местное самоуправление.
The article considers the issues of theory and practice of delimitation of powers between the levels of public power in the Russian Federation. The author analyses the possibilities of legal instruments of delimitation of powers such as contract and federal law, effectuates the search for criteria of distribution of burden of responsibility between the levels of public power in federative state.
Key words: federalism, delimitation of powers, authorization, transfer of powers, delegation of powers, federal law, contractual regulation, local self-government.
Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, так и переданные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) органам государственной власти субъектов Федерации могут передаваться полномочия как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российской газета. N 206. 1999. 19 октября.
Конституция Российской Федерации (статья 132) предусматривает также передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этой части положения Конституции РФ развиты и детализированы в отдельной главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>.
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.
Однако само по себе закрепление основ института передачи полномочий в Конституции РФ не устраняет некоторую неопределенность, сложившуюся вокруг рассматриваемого правового института.
В первую очередь нуждается в пояснении вопрос: как соотносятся между собой понятия "разграничение полномочий" и "передача полномочий"?
Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Воспроизводя данную правовую норму в пункте 5 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ, федеральный законодатель добавляет: общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.
При буквальном толковании данной нормы можно сделать вывод о том, что правовыми источниками, регулирующими вопрос разграничения полномочий, являются не только Конституция РФ, Федеративный договор (действующий в части, не противоречащей Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам), но и федеральные законы.
Согласно пункту 6 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.
Казалось бы, ответ на поставленный вопрос найден: передача полномочий осуществляется соглашениями между органами исполнительной власти, а разграничение, как уже было сказано, - Конституцией РФ, Федеративным договором, договорами и федеральными законами.
Однако статья 26.8, регулирующая принципы и порядок заключения соглашений между органами исполнительной власти, находится в главе IV.1 Федерального закона N 184-ФЗ с говорящим названием "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации".
Следует ли это трактовать как включение соглашений о передаче части полномочий в механизм разграничения полномочий?
В пункте 7 статьи 26.3 главы IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий..." речь идет о федеральных законах, которыми осуществляется передача федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации.
Таким образом, складывается впечатление, что законодатель, сознательно или нет, смешивает понятия "разграничение полномочий" и "передача полномочий".
Более того, Федеральный закон N 184-ФЗ оперирует не только категориями "разграничение" и "передача" полномочий, в нем также содержатся положения об установлении полномочий (пункт 4 статьи 1) и об определении полномочий (статья 26.1).
Вряд ли такой подход является оправданным с точки зрения законодательной техники. Говоря словами философа Вильяма Оккама, "не стоит множить сущности без необходимости", т.е. попросту следует избегать внедрения новых дополнительных понятий, смысловые границы которых не вполне определены.
В отличие от терминологической неопределенности, сложившейся в законодательстве, в правовой науке выработан подход, позволяющий провести границу между разграничением и передачей полномочий. Он предельно прост. Передаются полномочия, уже разграниченные между уровнями власти, уже отнесенные либо к смешанной компетенции Федерации и ее субъектов, либо к исключительному федеральному ведению.
Думается, что данный подход может быть в полной мере экстраполирован на область местного самоуправления. С его помощью мы легко можем определить границы нашего исследования, предметом его является именно и исключительно передача полномочий.
Но здесь возникает новая неопределенность. В Конституции Российской Федерации речь идет о передаче части полномочий органам исполнительной власти и наделении полномочиями органов местного самоуправления. В правовых актах можно встретить также категорию "делегирование полномочий".
Каково же соотношение понятий "наделение", "делегирование" и "передача" полномочий? Несмотря на то что дискуссия по данному вопросу ведется, законодательно границы между указанными понятиями не проведены. Да и вряд ли в этом случае их проводить следует. И хотя "умножение сущностей" отнюдь не упрощает понимание закона, "наделение", "делегирование" и "передача" несут в себе общее смысловое содержание, обозначают один и тот же правовой механизм, в связи с чем думается, что эти понятия тождественны.
Итак, институт передачи полномочий получил прочное закрепление как в практике федеративных отношений, так и в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Конституция РФ устанавливает две формы передачи полномочий:
- В федеративных отношениях инструментом передачи части полномочий являются соглашения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 78).
- Для органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации предусматривает наделение отдельными государственными полномочиями только законом (часть 2 статьи 132).
Сегодня практика правового регулирования федеративных отношений выдвинула на первый план федеральный закон как способ передачи полномочий органам государственной власти субъектов. На сегодняшний день процесс распределения полномочий между субъектами РФ и Федерацией идет преимущественно в рамках законодательного регулирования, а не в системе договорных отношений.
Однако Конституция "молчит" относительно роли федерального закона как в процессе собственно разграничения полномочий, так и в механизме их делегирования.
Правовая неопределенность в указанной области была устранена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П <3> по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, где Конституционный Суд РФ указал, что федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.
Таким образом, если исходя из смысла Конституции полномочия органов государственной власти определяются и разграничиваются федеральными законами, думается, не будет ошибкой сказать, что и передаваться они также могут посредством принятия федеральных законов.
Федеральный закон N 184-ФЗ закрепляет за субъектами Федерации порядка 80 собственных полномочий по предметам совместного ведения. На сегодняшний день более 90 полномочий органов государственной власти Российской Федерации передано органам власти субъектов РФ отдельными федеральными законами. При этом значительная часть этих полномочий может быть, в свою очередь, субделегирована органам местного самоуправления при условии, что такое право предоставлено федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов РФ.
В федеративных отношениях делегирование полномочий позволяет предоставить регионам большую свободу действий. И в этом смысле делегирование полномочий, безусловно, является инструментом децентрализации управления. В то же время полномочия по контролю и координации деятельности региональных властей остаются за центром, что обеспечивает проведение единой общегосударственной политики, позволяет сохранить целостность и стабильность развития государства.
Институт соглашений в рамках единой системы органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов также содержит в себе определенное рациональное зерно. Ибо совершенно очевидно, что по-настоящему симметричная федерация, где регионы равны, как клетки на шахматной доске, является, скорее, идеальной моделью.
Различия в экономическом и кадровом потенциале регионов, ориентация их на определенные отрасли хозяйства, инвестиционная привлекательность или непривлекательность, географический фактор и многое другое создают фактическую асимметрию федеративного устройства.
И, конечно, в таких условиях не всегда представляется возможным применять равный законодательный масштаб к, по сути, совершенно различным субъектам.
Это обусловливает необходимость сохранения договорного элемента в федеративных отношениях. Он должен использоваться не для нарушения принципа равноправия субъектов, а, напротив, для установления баланса, обеспечения наиболее равномерного их развития.
В этом смысле интересен подход, использованный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.
По сути, речь идет об организации федеративной политики с учетом местной специфики, т.е. потенциала регионов. С одной стороны, согласно Концепции дальнейшее социально-экономическое развитие России будет протекать с опорой на зоны опережающего экономического роста, на территориально-производственные кластеры. С другой стороны, принцип стимулирования развития "передовых" территорий сочетается с оказанием финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения.
Данный подход видится вполне обоснованным. Ведь реальность такова, что одна экономическая ситуация сложилась в Красноярском крае, другая в Архангельской области. Одна степень инвестиционной привлекательности Калужской области, другая - Смоленской. Одними кадровыми ресурсами располагает Татарстан, другими - Чукотский автономный округ.
Думается, что институт соглашений может быть использован именно для проведения федеральной политики с учетом особенностей развития регионов Российской Федерации.
Демократизм договорного подхода при передаче полномочий заключается в том, что он предполагает волеизъявление органов государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. выражение готовности принять на себя определенные обязательства, расширить собственную сферу ответственности. Если органы власти субъекта РФ имеют возможности и желание самостоятельно и эффективно решать тот или иной вопрос, почему не предоставить им такое право?
Отдельно необходимо остановиться на вопросе о значении института делегирования полномочий в муниципальной практике.
И начать хотелось бы вот с какой проблемы. При передаче полномочий органам местного самоуправления в качестве государственных неизбежно возникает вопрос: по каким критериям следует проводить границу собственной компетенции органов местного самоуправления?
Чем мы руководствуемся, относя, например, вопрос предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий к переданным полномочиям, а вопрос защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера к собственным полномочиям органов местного самоуправления?
Заслуживает внимания и обсуждения мнение профессора С.А. Авакьяна, который говорит о том, что, по сути, "никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный, местный" <4>. Поэтому, продолжая мысль профессора С.А. Авакьяна, скажем, что единственным критерием распределения полномочий между уровнями публичной власти должно являться повышение эффективности оказания услуг населению. То есть не важно, какой уровень власти вопрос решает, главное, как решает: эффективно или нет.
<4> Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Пробелы и коллизии в законодательстве РФ о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы РФ, 2008. С. 17.
Как было указано выше, Конституция РФ предусматривает единственный способ передачи (наделения) отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления - принятие соответствующего закона (статья 132). При этом ключевым конституционным принципом делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень является принцип достаточности материально-финансового обеспечения их осуществления.
Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий.
Механизм делегирования полномочий на муниципальный уровень при условии реализации его в соответствии с буквой закона является надежным и рациональным. Он позволяет значительно снизить вероятность возникновения уже "набивших оскомину" нефинансируемых мандатов.
Гарантии соразмерности передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий материально-финансовым ресурсам имеют высокую степень правовой защиты.
Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет органам местного самоуправления отказаться от осуществления переданных полномочий в том случае, если был нарушен установленный законом порядок их передачи (который включает в том числе требование о соответствующем финансировании), и это признано в судебном порядке (часть 2 статьи 20).
Следует отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ допускает наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления не только муниципальных образований одного вида, но и конкретных муниципальных образований. Так, согласно пункту 1 части 6 статьи 19 закон о делегировании полномочий должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями.
Такой механизм позволяет осуществлять передачу полномочий с учетом неравномерности развития муниципальных образований одного вида в границах субъекта Федерации.
Однако приходится констатировать, что законодатель сегодня все чаще и чаще идет не путем передачи государственных полномочий на местный уровень, а путем расширения собственных полномочий органов местного самоуправления. Сегодня ряд собственных полномочий органов местного самоуправления определен в Федеральном законе как "участие..." либо "содействие...", что, безусловно, очень сложно просчитывается при формировании бюджета. Но до бесконечности растягивать местные бюджеты невозможно, а там, где границы осуществления полномочия не обозначены, принцип соразмерности финансовых ресурсов соблюдаться не может по определению. Таким образом, по сути, такой подход ведет к возникновению все тех же нефинансируемых мандатов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, которые им не переданы. Единственное условие - такое участие должно быть предусмотрено федеральным законом.
Подобная норма действует и в отношении субъектов Федерации. Они также вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, не переданных им, если такое участие предусмотрено федеральными законами (статья 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ). Вряд ли такую практику можно оценить положительно. Ибо в данном случае отсутствует четкое разграничение ответственности между субъектами публичного права, а значит, и гарантии населению в получении соответствующих услуг существенно снижаются. Думается, что указанный подход в принципе находится как за рамками процесса разграничения полномочий, так и за рамками делегирования полномочий.
По этому поводу хотелось бы привести позицию профессора В.И. Васильева: "Совершенно очевидно, что в результате законотворчества последних лет концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной... Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе... Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления" <5>.
<5> Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 7. С. 20.
Возможность делегирования полномочий делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма. Однако, как любой другой правовой институт, передача полномочий может стать как средством решения проблем государственного строительства, так и причиной их возникновения. В связи с чем важно помнить, что краеугольным камнем федеративных отношений является принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. И проявляться это равноправие должно не только в организации межбюджетных отношений. Правовой механизм должен гарантировать равные возможности для каждого региона страны, в том числе и право на учет индивидуальных особенностей субъекта РФ. И в этом тоже проявляется равноправие субъектов: где-то помочь отстающему, где-то позволить сильному реализовать свои возможности.
Поэтому договорный механизм, хотя бы в форме соглашений между органами исполнительной власти, должен быть сохранен в целях поддержания баланса федеративного устройства. Равноправие субъектов должно выражаться в равенстве возможностей граждан на получение качественных государственных услуг вне зависимости от того, в каком регионе или муниципальном образовании находится их местожительство, в силу того что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
В сфере местного самоуправления делегирование государственных полномочий является оправданным только при соблюдении принципа адекватного финансового обеспечения их осуществления. В противном случае наделение полномочиями превращается в перекладывание ответственности в ущерб интересам населения, что недопустимо исходя из социальной природы государства.
Как показывает практика, передача полномочий зачастую повышает уровень гарантированности прав граждан на получение услуг. В то время как закрепление полномочий в качестве собственных порой ведет к перекладыванию бремени их осуществления, что называется, "на плечи" органов местного самоуправления. Мол, "делайте с ними что хотите".
Резюмировать изложенное представляется уместным словами видного российского государственного деятеля Сергея Юльевича Витте, утверждавшего, что задача государственной науки "заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд" <6>.
<6> Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России / Факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; Редкол.: А.В. Сурин, Ю.Ю. Петрунин и др. М., 2008. С. 265.
Эффективность механизма передачи полномочий зависит от правильности распределения между уровнями власти "бремени удовлетворения общественных нужд". Правовые предпосылки для этого созданы. Поэтому сегодня задача ученого сообщества и практиков состоит в том, чтобы сообща выработать оптимальные подходы для направления порой неоднозначного потенциала института делегирования полномочий в надлежащее русло, т.е. на цели повышения качества жизни населения.
Для эффективного функционирования системы государственного и муниципального управления значение имеет взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Характер, механизмы, объем и содержание такого взаимодействия продолжают оставаться предметом дискуссий.
Местное самоуправление и государство имеют много общего. Они выступают формами народовластия. Статья 3 Конституции РФ прямо указывает на это: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Государственная власть и местное самоуправление относятся к формам осуществления публичной власти, так как служат общему, совокупному интересу государства и общества.
В системе отношений «государство – местное самоуправление» первому отводится роль ведущего, второму можно претендовать только на место ведомого: 1. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и федеральных законах. Необходимость конституционного признания местного самоуправления в связи с Европейской хартией приобрела универсальный характер: «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по мере возможности в Конституции государства» (ст. 2 Хартии). 2. Государство выступает гарантом осуществления местного самоуправления (ст.12 Конституции РФ – в Российской Федерации местное самоуправления признается и гарантируется). 3. Органы государственной власти гарантируют местному самоуправлению право на судебную защиту (ст.133 Конституции РФ, ст.11 Хартии). 4. Местные дела решаются муниципальными органами, хотя и самостоятельно, но в русле общей государственной политики. Пожалуй самым красноречивым примером в подтверждение данного тезиса служит реформирование жилищно-комунального хозяйства в нашей стране. Затеваемое по инициативе государства, оно во всех отношениях ляжет тяжелым бременем на муниципальные органы. Местное самоуправление активно вовлечено в осуществление государственных планов и в других сферах. 5. Органы местной власти наделяются отдельными государственными полномочиями. Их изъятие также возможно по инициативе государства. 6. Содержание и объем полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления определяются государством. Следовательно, изменение данных параметров также в его воле. В литературе, посвященной местному самоуправлению, этот феномен часто определяют как невозможность муниципальных органов устанавливать собственную компетенцию. Действительно, это прерогатива государственной власти.
Муниципальное управление активно взаимодействует государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации), конкретного местного сообщества. Взаимодействие строится на следующих принципах: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных произвольных действий их участников. При заключении договоров и соглашений должна быть соблюдена добровольность.
Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых ФЗ-131; 2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 5) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления : 1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных ФЗ-131; 2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ФЗ-131; 5) входят в состав конкурсной комиссии, формируемой для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту.