Впервые договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» был подписан в 1994 г. Подписи под соглашением поставили первый президент РФ Борис Ельцин и первый президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев.
Чуть ранее, в мае 1992 г., после всенародного референдума татарские власти провозгласили статус республики как суверенного государства, а в ноябре того же года была принята Конституция Республики Татарстан. Многие положения этого документа шли вразрез со статьями Конституции РФ, принятой годом позже - 12 декаря 1993 г. Чтобы утрясти возникшие правовые колизии, и потребовался Договор о разграничении полномочий.
В 2004 г. председатель Государственного совета Татарстана Фарид Мухаметшин, говоря о важности документа, отмечал, что договор «снял напряжение в отношениях между Российской Федерацией и Республикой [Татарстан] , став примером цивилизованного решения проблем государственного строительства».
Конечно, мнения экспертов по поводу документа расходятся.
Ирек Муртазин, политолог, журналист, политический активист (из интервью радио «Соль») :
Все это разграничение полномочий, вся эта политическая трескотня была нужна всего лишь для того, чтобы устроить дымовую завесу для процесса, который можно назвать «первоначальное накопление капитала». Первый договор, в принципе, о: «Ребята, делайте что хотите, только оставайтесь в составе России, не подымайте бузу, нам второй Чечни, второй войны не надо».
Под «делайте что хотите», очевидно, понимаются права, которые получила республика в соответствии с договором:
- - самостоятельно осуществлять правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования;
- - решать вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;
- - устанавливать систему государственных органов Республики Татарстан, порядок их организации и деятельности;
- - устанавливать и поддерживать отношения как с другими субъектами РФ, так и с иностранными государствами;
- - осуществлять помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан (такого права не было ни у одного другого субъекта РФ).
Эти положения практически без изменений действовали 13 лет. В 2007 г. Ментимер Шаймев подписал новый договор - уже с Владимиром Путиным. 24 июля 2007 г. соглашение, заключенное на 10 лет, вступило в силу.
Если первые два соглашения мало отличались друг от друга, то новый документ значительно сузил права республики. Однако Татарстану оставили право на совместное с Москвой решение вопросов, «связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями». Кроме того, в документе закреплялось право на вкладыши в паспорта на татарском языке и требование к кандидатам на пост главы республики владеть двумя языками - русским и татарским.
Каким бы номинальным ни был документ, стоит отметить, что Татарстан - единственный из субъектов, входящих в состав Российской Федерации, имеющий такой договор. И по сравнению с другими субъектами республика обладает несколько большими правами. В том числе - в возможностях распоряжаться ресурсами и привлекать инвесторов.
Рафаэль Хакимов, политик, один из участников разработки договора:
Для республики это имидж, конечно, это политический капитал, что мы можем договариваться с Москвой. Никаких преференций (экономических, - прим. ред.) там нет. Но в политике бывает, что имидж иногда важнее, чем финансы, и большие проекты всегда требуют вмешательства политики. И мы пока самые первые с точки зрения инвестиционной привлекательности, а здесь политическая позиция Татарстана тоже играет роль
По данным статистики, Татарстан сегодня - один из наиболее динамично развивающихся регионов России - как в экономическом, так и в социальном плане. В 2016 г. республика заняла первое место в рейтинге социально-политической стабильности регионов России, составленном фондом «Петербургская политика». Более 50% промышленных товаров, произведенных в республике, идут на экспорт. Татарстан практически полностью обеспечивает себя продукцией сельского хозяйства.
Как считает Марат Галеев, зампредседателя комитета Госсовета РТ по экономике, инвестициям и предпринимательству, сегодняшнее состояние республики - результат того, что Татарстан начал лет 20–25 тому назад.
Мы занялись структурной перестройкой, когда другие регионы на это мало или вообще не обращали внимания. Уже тогда республика старалась выводить получение сырой нефти на второстепенный уровень. Эти усилия принесли хорошие результаты - мы запустили крупные мощности по глубокой переработке нефти, реализуем в этой сфере ряд инновационных проектов.
По мнению экспертов, именно договор о разграничении полномочий позволил Татарстану наладить деловые связи с мусульманскими странами - Катаром, Туркменистаном, Турцией, ОАЭ, что в свою очередь положительно сказалось на инвестиционном климате республики.
Кроме того, отметил Рафаэль Хакимов в разговоре с корреспондентами «РИА Новости», договор - это некий элемент стабильности в республике.
Рафаэль Хакимов:
Жители Татарстана говорят и о более прозаических вещах.
Наталья Штеле, журналист, блогер:
Договор давал республиканскому правительству определенные полномочия, позволял оперативнее решать некоторые вопросы, в частности, реализовывались региональные социальные программы. Экономика была более-менее обособленной, это позитивно сказывалось на благосостоянии городов и горожан.
11 июля 2017 г., за пару недель до истечения срока действия договора, депутаты Госсовета Татарстана написали обращение к президенту России с предложением создать специальную комиссию для разграничения полномочий между Республикой и федеральным центром.
Фарид Мухаметшин, председатель парламента Татарстана:
Мы просим, чтобы была создана специальная комиссия, потому что договор - это двусторонний документ. У нас должна быть возможноть еще раз поразмышлять и поработать над будущим нашей республики, чтобы договор подразумевал сглаживание некоторых моментов Конституции РФ, которая не была принята на территории Татарстана в свое время.
Эксперты отмечают, что прекращение действия договора повлечет за собой изменения в законе. «Мы попадаем в такой правовой вакуум, что нам необходимо будет вносить изменения в целый ряд законодательных актов как республики Татарстан, так и РФ, которые были приняты по исполнению этого договора», - отметил депутат Госсовета Николай Рыбушкин.
Однако о продлении договора до сих пор речь так и не идет.
Стоит напомнить, что в 90-е гг. прошлого века в границах Свердловской области с подачи ее тогдашнего главы Эдуарда Росселя была организована Уральская республика: такой статус субъекта давал исключительные права и приоритет в формировании своего бюджета, в отличие от областей. «Нам не нужен был суверенитет, но очень нужны экономическая и законодательная самостоятельность», - объяснял позднее экс-губернатор.
Республика просуществовала всего несколько месяцев: о создании нового субъекта объявили 1 июля 1993 г., а 9 ноября того же года республика прекратила свое существование - после того как президент Российской Федерации Борис Ельцин издал указ о роспуске Свердловского облсовета, а затем - об отстранении от должности главы администрации Эдуарда Росселя. И хотя правозащитники говорили о спорности этих указов, Россель подчинился президенту. Добиться экономических свобод Среднему Уралу не удалось. В отличие от Татарстана.
«Сегодня Татарстан - реальная точка роста во всех сферах экономики. И не здесь ли кроется причина того, что отдельные российские политики так торопятся отказаться от договора о разграничении как прецедента успешного федерализма?» - задается вопросом татарский предприниматель Исмагил Шангареев, владелец группы компаний «ДАН», ведущий свой бизнес в ОАЭ.
Нурали Латыпов, известный политик и журналист, на страницах издания «Бизнес-онлайн» отмечает, что договор Татарстана и РФ был своеобразным НЭПом, новой экономической политикой. «Экономике пилотного региона были даны расширенные полномочия, и этот регион их успешно реализовал. Почему мы не учимся на этом опыте? Надо подключать и другие регионы… Перефразируя известную поговорку: нам важно задуматься, как бы не выплеснуть с грязной водой и ребенка. Мы как-то очень хорошо приспособились «выплескивать ребенка и оставлять грязную воду». В очередной раз мы к этому идем», - уверен Нурали Латыпов.
11 августа 2017 года истек срок действия договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Республикой Татарстан.
Нового договора нет и не предвидится.
Если эта новость оставила вас равнодушной, то, с точки зрения практической политики, вы, возможно, правы. После прекращения действия договора реальная схема взаимотношений двух Кремлей – московского и казанского – никак не поменялась.
Но вот с точки зрения юридической казуистики, событие, которое только что имело место, можно назвать эпохальным.
Речь идет о таком краеугольном понятии как территориальная целостность России – о юридических основах нахождения Татарстана в составе нашего государства.
Согласно Конституции Татарстана, договор о разграничении полномочий между между Москвой и Казанью – одна из трех главных причин, в силу которых этот регион является субъектом РФ.
Самая первая статья основного закона республики гласит: “ Республика Татарстан – демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”.
В переводе с юридического языка на общепонятный эта формулировка означает или, выразимся осторожнее, может означать следующее: так как договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Казанью больше нет, то нахождение Татарстана в составе России оказывается под вопросом .
К счастью, юридическая реальность далеко не всегда совпадает с реальностью как таковой.
Вне зависимости от того, что написано в официальных документах, Татарстан не выйдет из состава России не сегодня, не завтра и не послезавтра.
Но отмахиваться от возникшей юридической коллизии как от чего-то малозначимого тоже нельзя.
Мы столкнулись вовсе не с мелким юридическим курьезом, представляющий интерес только для любителей конституционного права.
Мы столкнулись с необходимостью выстроить новую схему взаимоотношений между федеральным центром и одним из самых значимых и влиятельных регионов России.
Старая ельцинская схема этих взаимооотношений только что умерла. А новая путинская, несмотря на длительность пребывания нынешнего президента у власти, еще не выстроена.
Находясь 6 августа 1990 года с визитом в Казани, только что избранный председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин сказал свою судьбоносную фразу: “Берите суверенитета столько, сколько сможете проголотить”. Любезные хозяева Ельцина, первую скрипку среди которых играл занимавший тогда должность руководителя местного обкома КПСС Минтимер Шаймиев, вспользовались этим приглашением на полную катушку.
В период резкого ослабления центральных структур власти, совпавший с ельцинским правлением, Татарстан под лидерством Шаймиева взял курс на максимизацию своей самостоятельности.
Обратите внимание на процитированную выше первую статью основного закона республики: “ Татарстан – государство, объединенное с РФ”.
Обратите – и сравните с основным законом другой нашей республики, чье руководство во времена Ельцина тоже весьма преуспело в деле давления на федеральный центр: “ Республика Башкортостан являетеся демократическим правовым государством в составе РФ”.
Чувствуете разницу?
В ельцинский период нашей истории политическая элита в Казани делала все, чтобы в Москве постоянно “чувствовали разницу” между Татарстаном и другими российскими регионами.
В декабре 1993 года республика фактически бойкотировала референдум о принятии новой Конституции России.
Явка избирателей в Татарстане составила менее 15%. А в одном из районов с населением в тридцать тысяч человек на участки пришли только три избирателя.
Аналогичным образом в Татарстане тогда провалились выборы в новый федеральный парламент.
Своих посланцев в Государственную Думу и Совет Федерации республика отправила только после подписания в феврале 1994 года первого договора о разграничении полномочий между Москвой и Казанью.
Но даже после подписания этого договора Минтемир Шаймиев разными способами давал понять: Татарстан – это нечто большое, чем рядовый субъект Российской Федерации.
Мелкий, но красочный пример. Название КГБ исчезло из официального обихода в Москве осенью 1991 года. Но вот в Татарстане КГБ продолжило свое существование аж до весны 2001 года.
Постоянная игра команды Шаймиева на грани – или, как считают некоторые, даже чуть-чуть за гранью – вовсе необязательно может считаться доказатательством наличия у руководства республики сепаратистких настроений.
В 90-ые годы шустрые региональные руководители часто использовали подлитические угрозы как рычаг для выбивания из федерального центра экономических преференций.
Вот, например, как первый президент Ингушетии Руслан Аушев выбил из премьера Черномырдина право создать в своей республике свободную экономическую зону.
Цитирую рассказ Аушева своему другу и биографу Владимиру Снеригреву: “ Я уже немного поднаторел в коридорах власти, знал, что к делу лучше подходить не сразу, лучше сначала собеседника подготовить. Поэтому начал издалека: - Виктор Степанович, беда у нас. Совсем плохо: денег нет, беженцы зиму провели без крыши над головой. Подбросьте нам с барского стола.
Но к Черномырдину все тогда шли ровно с такими разговорами, поэтому ответ был предопределен: - Денег у меня нет. Не проси и не надейся.
Тогда я его слегка пошантажировал: -Раз не даете денег, тогда дайти независимость.
Он удивленно поднял брови и даже привстал со стола: - Пошел ты знаешь куда! Хватит нам одного Дудаева.
Ага, теперь можно и козыри выклыдывать: - Виктор Степанович, денег у центра нет и не предвидится. Разрешите на самим их заработать. На общее дело. - Это как? - Да вот есть одна идея”.
Не знаю, ограничивались ли аппетиты команды Шаймиева “шантажом” федерального центра или у Казани при Ельцине были более обширные амбиции. Но факт в том, что ельцинская эпоха закончилась, а при Путине Татарстан начали постпенно “возврщать в строй”.
В 2006 году Путин и Шаймиев, правда, подписали новый договор о разграничении полномочий между Москвой и Казанью. Но уже тогда руководству Татарстана сделали прозрачный намек: так дальше дело не пойдет.
Уже после того, как на договоре появилась подпись ВВП, такой абсолютно послушный орган как Совет Федерации вдруг “взбунтовался” и проголосовал против. Документ был удтвержден только тогда, когда президент и Государственная Дума вместе преодолели вето Совета Федерации.
И вот летом 2017 года Татарстан остался без договора о разграничении полномочий.
Как выходить из этой ситуации? Я противник любых проявлений сепаратизма и попыток отдельных регионов выбить для себя полунезависимый статус. Есть и еще один аргумент против подписания нового договора о разграничении полномочий.
Для подобного документа сейчас просто нет “начинки”:
В отличии от прошлых времен все вопросы взаимоотношений центра и регионов теперь регулируются федеральными законами.
Но одновременно я убежден: Москва должна избегать любых действий, которые могут быть охарактеризованы как унижение Татарстана или проявление к нему неуважения.
Для восточных – и не только восточных – обществ это не просто важно, а архиважно.
Федеральный центр и руководство Татарстана должны совместно найти компромиссное, популярное и юридически выверенное решение.
Судя по моим разговорам со знатоками казанского политического закулисья, чиновники в Москве и Казани уже понимают контуры такого решения.
Не буду вдаваться детали, которые интересны и даже понятны только юристам. Главное то, что компромисс и возможен, и крайне желателен.
Федеральный центр и Татарстан смогли не поссориться в “лихие” 90-ые. В “стабильные”десятые у них тем более нет такого права.
Напомним, что в статье 1 татарстанской Конституции написано, что «Республика Татарстан – демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией РФ, Конституцией РТ и Договором РФ и РТ». Но ведь, как известно, на сарае непечатное слово написано, а там дрова лежат. Мы решили поинтересоваться у наших экспертов, не тот ли самый это случай.
Табрис ЯРУЛЛИН , председатель Всемирного форума татарской молодежи:
Конечно, необходимость в пролонгации Договора есть. Добровольно в политике на государственном уровне от таких вещей не отказываются. Пролонгация должна пройти, и это касается не только идеологии. В договоре прописаны вполне конкретные вещи – например, международные отношения РТ. Обычно люди спрашивают, что мне дает договор, как это отразится на моем кармане. Это понятный вопрос, все считают деньги, и, думаю, на него есть ответ. По договору Татарстан может вести самостоятельную международную деятельность, и она у нас практически никогда не связана с политикой, а всегда связана с привлечением инвестиций. Например, я считаю, что успех СЭЗ «Алабуга», которая одна производит столько, сколько все СЭЗ России вместе взятые, в том числе показатель того, что власти Татарстана довольно успешно реализовали этот пункт договора.
Второе. Мы – единственная республика, у которой есть свое представительство в РФ, что прописано в Договоре. Это - действенный орган, не номинальный и не просто представительская организация. Очень деятельный рабочий орган, и его руководитель является заместителем премьер-министра РТ, то есть входит в ТОП-10 первых лиц руководства РТ.
Ну, естественно, меня как представителя татарской организации волнует то, что в договоре есть пункт о поддержке самобытной культуры вне Татарстана. Мы знаем, что у нас есть Всемирный конгресс татар и огромная сеть татарских общественных организаций по всему миру. Недавно в Казани прошел съезд ВКТ, на который съехались представители 40 стран. Это - большая сила, и не поддерживать дружбу с такими организациями было бы неправильно. И мне кажется, что в федеральном центре это тоже очень хорошо понимают. Мы часто слышим про русский мир, Россия поддерживает отношения с зарубежными русскими диаспорами, а Татарстан берет на себя обязательство поддерживать их с татарами и выполняет его достаточно успешно.
Очень важен пункт договора, касающийся татарского языка. Это очень важно для татар. Мы так держимся за татарский язык, потому что нам кажется, что это наш последний оплот, потеряв который мы лишимся всех барьеров для полного растворения, и нации не останется. Поэтому, я считаю, гиперважно, чтобы договор был пролонгирован. Я думаю, что договор нужен не только Татарстану, но и России. Ведь есть же такая вещь на уровне мифа, что Татарстан хорошо живет, так как федеральный центр всегда поддерживает здесь большие проекты, чтобы показать – у нас есть другие народы. Вот, пожалуйста, татары, они хорошо живут, у них есть Татарстан, достаточно самостоятельная республика, крепкая, и мы их поддерживаем. Вот такой у нас федерализм, демократичный, с сильными регионами. В плане престижа и привлекательности очень классно, что у России есть договор со своими регионами. Это - страна, которая умеет договариваться и решать проблемы не только унитарно, односторонне и однообразно для всех, а гибко и демократично. Умеет находить разные решения. Мне кажется, что только для этого можно было России поддерживать пролонгацию заключенного договора.
Часто задают вопрос, почему только Татарстан должен иметь договор с Москвой, если у других субъектов Федерации его нет. На него есть простой ответ. Главное в том, хочет ли этого сам регион. Если его все устраивает, очень хорошо. Если нет, то он сам должен ставить этот вопрос и лоббировать заключение договора. Люди на местах лучше знают, как им жить, и в каждом конкретном случае должен быть свой подход.
Михаил ЩЕГЛОВ , председатель Общества русской культуры РТ:
Я считаю, что ни продлевать, ни заключать договор категорически не надо. Потому, что не принято заключать договоры между детьми и родителями. Татарстан является субъектом Федерации, и требовать для себя какой-то исключительности среди других десятков субъектов РФ я, честно говоря, считаю просто наглостью. Как будто Республика Татарстан такая уж особенная, что с ней с одной надо заключать договор. У нас не договорная федерация, она не образовалась путем объединения с ней на каких-то условиях. Я считаю эту тему исторически исчерпанной, потому что жил здесь и в те времена, когда в Казань привозили автобусами из деревень людей в зеленых повязках, которые орали на улицах «Азатлык!», и если бы кто-то вышел и сказал, что он русский и против их суверенитета, то его, наверное, просто убили бы. Слава богу, это время прошло, но ведь тогда Минтимер Шаймиев показывал на беснующуюся площадь и говорил: «Надо слушать голос народа».
Все люди из Татарского общественного центра, организации, которая тогда лидировала в этом вопросе, постепенно рассосались по академиям и другим теплым местам. Я считаю, что вопрос суверенитета и государственности татарского народа объективно исторически исчерпан. Все эти тридцать лет татары стояли у власти и абсолютно доминировали, причем кондовые деревенские, включая нынешних. Русские им не мешали в их устремлениях взять побольше суверенитета и построить свое государство, хотя, конечно, было жалко, что федеральный центр бросил их на произвол судьбы. А в настоящее время татарский народ исчерпал потенциал своей государственности, и цепляться сейчас за какие-то соломинки бессмысленно. Даже на съезде Всемирного конгресса татар сам Рустам Минниханов сказал, что Татарстан – это часть России без России нам никуда. Зачем после этого еще пыжиться и пытаться, минуя федеральный центр, выходить на другие страны в виде самостоятельного субъекта и вводить их в заблуждение? А тем более заигрывать с исламским миром от имени главного исламского региона, который имеет договор с федеральным центром, и заявлять, что у нас мусульманский регион. Надо выстраивать единую систему государственного управления, где каждый народ может иметь свою уникальность и ею гордиться, но все должно быть, как в школе. Там тоже нужен индивидуальный подход, но уроки всем задают одинаково, а потом ставят отметки – тебе «2», а тебе «5». Есть еще один субъективный фактор – это шаймиевская команда. Тридцать лет назад она пришла к управлению с мечтою возродить государство татарского народа. Запудрила мозги всем, включая русских, настолько, что в 1992 году 63% проголосовали за суверенное государство Республика Татарстан. Потому что каждому говорили: «Твой ребенок будет автоматически рождаться миллионером, как в Саудовской Аравии, потому что у нас есть нефть». И у кого теперь эта нефть?
Николай ИГНАТЬЕВ , доцент кафедры политологии КФУ:
Первый договор 1994 года был неизбежен и необходим в тех исторических условиях становления нового российского государства, новой федерации. Известно, что после заключения договора Татарстана с Москвой примеру нашей республики последовал еще ряд субъектов РФ. Нулевые годы, времена Владимира Путина изменили ситуацию в российском федерализме и необходимость заключения подобных договоров практически отпала. А то, что в 2007 году Татарстану продлили этот договор с Москвой, ровным счетом ничего не означало, поскольку договор второго варианта весьма отдаленно напоминал первый договор. Но для татарстанской элиты это было некое самоутешение, и вот сейчас опять некоторые ее круги начали поднимать вопрос о продлении или заключении нового договора. Я думаю, что подобный договор нужен в первую очередь самой татарстанской элите, чтобы иметь некие преференции от Москвы и вести себя в обществе свободнее от недреманного федерального ока. Но я считаю, что большинству жителей республики этот договор, можно сказать, побоку, поскольку удовлетворение жизненных потребностей от этого договора нисколько не зависит. А элите он, конечно, нужен для формирования самостоятельного депутатского корпуса, в который проходят толстосумы. Причем разница между уровнем доходов татарстанской элиты и простых жителей Татарстана весьма существенная. Это говорит о том, что в первую очередь она беспокоится о себе, а не о благах, которые этот договор дает населению РТ. Поэтому моя точка зрения такова, что прошли те смутные времена, когда необходимо было заключать договора об особом разграничении полномочий, предметов ведения республик или областей с федеральным центром, потому что тогда он сам еще не определился со своей перспективой. А нынешняя относительная стабилизация не требует какого-то особенного выпячивания единственного в стране договора с Татарстаном. К тому же недавний съезд Всемирного конгресса татар, прошедший в Казани, показал, что существует какая-то негласная договоренность между российским и татарстанским руководством не поднимать этот вопрос либо пришло понимание у нашей элиты, что договор - чистая декорация и не стоит лишний раз будоражить общественное мнение. Поэтому и не было никаких официальных заявлений о необходимости продления договора.
Проходящий в Казани очередной, уже шестой по счету Всемирный конгресс татар обратился к Владимиру Путину с требованием сохранить в республике должность Президента и создал новый управляющий орган по образу Национального совета образца 1917 года. Таким образом, спустя столетие, республиканская правящая элита для защиты своих политических и экономических интересов вновь пытается реставрировать инструменты развития национализма и сепаратизма.
Для того, чтобы оценить то, что происходило в эти дни в Татарстане, необходимо понять, что же такое Всемирный конгресс татар (ВКТ) и провести несколько исторических параллелей.
Министерство юстиции РФ зарегистрировало ВКТ 24 апреля 1998 года – дата, в общем, ничем не примечательная, но и действие исключительно техническое. На самом деле первый съезд Всемирного Конгресса татарского народа прошел в Казани в 1992 году. А вот 1992-й – это уже ключевая веха в истории республики. Ведь именно весной этого года Татарстан отказался подписывать Федеративный договор с Россией. И практически сразу стало понятно, что переговоры по этому поводу будут если и не безнадежными, то очень сложными и затяжными. Так и произошло.
Осенью 1992 года по новой Конституции Республика Татарстан стала суверенным государством, в декабре 1993-го был объявлен бойкот всероссийскому голосованию, фактически оставивший новое государство за периметром федеративного правового поля и позволивший избрать собственного президента. Ситуация для формирующегося российского государства оказалось достаточно критичной – автономный анклав в самом центре страны был никому не нужен, идти по пути Чечни также было неразумно, и 15 февраля 1994 года в Москве президенты РФ и РТ Борис Ельцин и Минтимер Шаймиев подписали договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Это была убедительная победа Шаймиева-политика. В рамках соглашения Татарстан объявлялся государством, объединенным с Россией на очень привлекательных для республики условиях. Она получала право на собственные Конституцию и законодательство, установление и сбор республиканских налогов, ввод республиканского гражданства, самостоятельность в отношениях с субъектами РФ и иностранными государствами и внешнеэкономической деятельности. Природные ресурсы были объявлены «исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана».
Второй съезд Всемирного конгресса татар прошел в 1997 году, на нем был принят Устав организации. Это был год, когда после определенного затишья в первые пункты повестки политической жизни республики вновь вышли вопросы национальной идентификации и связанного с ней особого правового статуса. После образования Союза России и Белоруссии Татарстан объявил о желании самостоятельного вступления в него, а чуть позже Госсовет республики принял постановление о приостановлении выдачи паспортов гражданина Российской Федерации нового образца. Вот такие совпадения.
Конечно, Всемирный Конгресс татар не стоит рассматривать как самостоятельный орган, способный решать сложные политические задачи. Но функцию pr-инструмента властей Татарстана ВКТ выполняет вполне исправно. Причем инструмент этот рассчитан, в первую очередь, не на внутреннюю аудиторию, а на мировую общественность. И за возможность продвигать нужные мысли в нужное время власти Татарстана готовы хорошо платить. Разумеется, деньгами налогоплательщиков. В «свободное от политики время» конгресс очень активно занимается проведением сабантуев, татар-квестов и других подобных мероприятий - не очень осмысленных, но очень дорогих.
Сейчас как раз наступило то самое «нужное время». 2017 год, президент Татарстана Рустам Минниханов не может договориться с российским федеральным правительством о заключении нового договора о разграничении полномочий, в республике бушует банковский кризис, который в Кремле, Минфине и Центробанке РФ старательно не замечают, и в повестку ВКТ, долгое время обходившего политические вопросы, вновь включены животрепещущие пункты. Участники конгресса на пленарном заседании поддерживают обращение Госсовета республики к президенту, но, не о необходимости заключения нового договора, а о сохранении наименования должности высшей государственной власти в республике – президента. И, в общем, это все расставляет по своим местам.
Смена статуса главы Татарстана, очевидно, повлечет реформу системы управления, перераспределение полномочий, вероятнее всего, вновь придется делить ресурсы и активы. То есть, местные правящие кланы готовы биться за свое изо всех сил, а договор, конституция, и прочая мишура, работающая на благо республики, а не персоналий и семей, не так и важна. Отметим, в речи президента РТ на пленарном заседании тема договора не всплыла ни разу.
Однако выпад в сторону федерального центра в выступлении Рустама Минниханова все же был, причем выпад, ярко иллюстрирующий методы, которые глава республики готов использовать в защите своих личных интересов. Президент объявил о создании на базе «Всемирного конгресса татар» национального совета «Милли Шура» . Для тех, кто не в курсе, «Милли Шура» - это Национальный совет, одна из ветвей власти, созданная в Татарстане в 1917 году вместе с Духовным советом (Мэркэз Дини Шура). Зачем понадобился такой откат к решениям очень смутного периода? Видимо, ставка вновь делается на национализм и сепаратизм. И никого не должны обманывать пламенные заверения Рустама Минниханова в верности Владимиру Путину, который выступает «надежным гарантом сильной России».
Кремль они точно не обманули. Уже после пленарного заседания в федеральной прессе появились сообщения со ссылкой на источник в администрации президента РФ о том, что позиция Москвы по вопросу продления договора о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном не изменилась, так как «государство не должно строиться по договорному принципу».
Из всего происходящего можно сделать логичный, но очень неприятный вывод. Рустам Минниханов, видимо, понимает, что власть уплывает из рук, как неглупый человек, наверняка осознает, что сам виноват в этом. Ведь многие разделяют мнение, что руководитель республики, по-видимому, что зарвался, решая вопросы личного и семейного благополучия за счет жителей республики, и ищет новые инструменты для борьбы с федеральным центром, в том числе. Вв виде поддержки западных элит, за счет раздувания «национального вопроса», формирования «оппозиционной администрации» в рамках, казалось бы, аполитичного ВКТ. К чему это приведет? Прогнозы неутешительны: ухудшение качества и стабильности жизни в республике (в первую очередь, конечно, для населения), новый виток финансового кризиса, передел собственности, клановые войны. Вот такие вот Сабантуи, похоже, будет праздновать до недавнего времени благополучная республика.
Сегодня официально истек срок действия 10-летнего договора о разграничении полномочий между властями России и Татарстана, вступившего в силу 11 августа 2007 года. Месячной давности обещание пресс-секретаря Владимира Путина, что позиция Московского Кремля по поводу возможности его пролонгации «будет сформулирована и озвучена соответствующим образом», оказалось неисполненным. Хотя похоже, что эта позиция, не будучи озвученной для общественности, до казанского Кремля была доведена внятно и просто: «Не болтай».
Еще в конце прошлого года Фарид Мухаметшин и Рустам Минниханов как главы законодательной и исполнительной властей Татарстана вполне отчетливо говорили о желательности пролонгации договора. Но чем ближе становилась роковая дата его конца, тем сильнее было впечатление, что эта тема намеренно устраняется из публичной повестки.
Внезапный всплеск всколыхнул это политическое болото лишь за месяц до дня истечения договора: 11 июля Госсовет РТ (как было озвучено, по предложению 26 своих депутатов) принял . Однако хотя формально обращение и было посвящено теме договора, о нем в этом тексте было сказано уклончиво: договор, мол, «стал важным фактором сохранения политической, межнациональной и межконфессиональной стабильности» и вдобавок горячо поддерживается населением республики... Главным же, зачем парламент Татарстана обратился к президенту России, неожиданно оказалось не предложение продлить столь необходимый договор, а просьба «поддержать сохранение существующего наименования высшего должностного лица Республики Татарстан».
После того как татарстанские законодатели столь отчетливо выразили готовность ради возможности для Рустама Минниханова зваться президентом пожертвовать особым статусом Татарстана, стали довольно очевидными два обстоятельства. Договор - всё, это во-первых...
Во-вторых же, при той легкости, с какой республиканские власти сдали принципиальный вопрос статуса, на их мнение по поводу декоративного титула федеральный центр может уже не обращать особого внимания. Таким образом определение «президент Татарстана» приблизилось к тому, чтобы в свой черед стать экспонатом музея татарстанской государственности.
К тому же исчезновение договора немедленно поставило на политическую повестку изменение самой Конституции РТ. И в первую очередь, ее главной - первой статьи. Ведь истекший договор не просто упоминается в ней, но и обосновывает особость положения Татарстана в РФ: «Республика Татарстан – демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан...»
Готовятся ли в Татарстане к изменению основного закона? Или все еще надеются, что Владимир Путин, прочитав обращение Госсовета о былых заслугах договора, растрогается и согласится пролонгировать его на новый срок?
Автор этого письма к Путину - депутат Госсовета Николай Рыбушкин - на вопрос «Вечерней Казани», известно ли ему о какой-либо реакции на инициированное им обращение, безмятежно ответил: «Ничего не могу сказать - я на даче, пока не знаю». На вопрос к нему как к юристу - предстоит ли теперь переписывание Конституции? - он также ответил: «Не знаю».
В пресс-службе Госсовета РТ на просьбу «ВК», чтобы предстоящее изменение Конституции РТ прокомментировал Фарид Мухаметшин, сказали, что тот «находится далеко». Сегодняшний переломный день татарстанской государственности спикер Госсовета провел в Азнакаевском районе на фестивале народного творчества тюркских народов...
Правда, в самой татарстанской Конституции заложена глубоко эшелонированная оборона на случай ее изменения по требованию «извне». Ее статья 123 гласит, что не только а) положения 1-й статьи «могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан», но и б) для изменения самой этой 123-й статьи тоже необходим всенародный референдум.
А уж что можно сделать из обыкновенного референдума при наличии умелых рук и политической смекалки, жители Татарстана после марта 1992-го знают как никто... Но в настоящее время рецепт таких острых блюд, говорят, утрачен, и политики-практики вместе с юристами-теоретиками бьются преимущественно над вопросом: а нельзя ли как-то обойти это требование референдума?
Мы над этим думаем давно, обсуждаем эту тему и пока слабо представляем себе решение, - признался «ВК» один из авторов Конституции РТ - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права КФУ, академик РАН Борис Железнов. - Вся нынешняя проблема описывается поговоркой «против лома нет приема». Руководство России решило, что не будет подписывать новый договор, и с этим ничего не поделать: любая из сторон вправе решить, подписывать или не подписывать...
Конечно, Конституцию придется изменять, теоретически возможен и референдум, отметил профессор Железнов. И, переспросив, не сделали ли за последние часы руководители Татарстана каких-либо заявлений на эту тему, заметил: «Я бы тоже в такой ситуации прятался»:
Недавно я видел Шаймиева - он тоже ничего не говорил об этом. Никто не готов к решению этого вопроса. Думали, что все-таки договор будет пролонгирован...
Впрочем, одна идея выхода из создавшейся травмирующей ситуации с наименьшими имиджевыми потерями у юристов все же есть. А именно: внесение изменений в Конституцию - отложить. Мало ли недействующих норм бывает в наших законах! Например, отмечает Борис Железнов, в той же Конституции РТ «норма о Конституционном суде Татарстана появилась в 1992-м, однако вместо него до 1998 года работал только Комитет конституционного надзора, и все молчали!».
В общем, это можно тянуть долго, по пословице «Улита едет, когда-то будет», - предполагает характер будущих событий вокруг татарстанской Конституции профессор Железнов. - А может, тем временем они еще и договорятся! Конституция России в 11-й статье предполагает ведь договорные отношения между федеральной властью и регионами...
Самые масштабные изменения основной закон Татарстана переживал 13 лет назад, когда Генпрокуратура РФ требовала приведения в соответствие федеральному законодательству более 50 статей Конституции РТ, начиная с исключения из нее заветного слова «суверенитет». Тогда улита татарстанской власти ехала в указанном Генпрокуратурой направлении так долго, что дело уже почти дошло до роспуска Госсовета РТ за «уклонение от исполнения судебных решений»... Тут уж нервы у республиканской элиты не выдержали, и Конституция была фактически переписана заново.
Экс-министр юстиции РТ Мидхат Курманов, в то время председатель парламентской комиссии по законодательству, тогда представлял Госсовет РТ в судах, успешно затягивая процесс приведения татарстанской Конституции в соответствие федеральному законодательству. И он согласен с профессором Железновым в том, что «тактика улиты» и сейчас может быть взята на вооружение.
Да, сегодня нет договора, а может, лет через 20 будет! - объяснил он «ВК». - Ведь оставили же в свое время в нашей Конституции выборность президента - а потом вернулись к ней. Так же и с договором может быть.
В самом деле, статья о выборности президента Татарстана остается наиболее ярким примером «спящей» юридической нормы. После отмены в 2004 году Владимиром Путиным всенародных выборов глав субъектов РФ в Татарстане не стали исключать из Конституции статью о выборах президента, а лишь специальным законом приостановили ее действие. А в 2012-м Дмитрий Медведев «амнистировал» выборность региональных глав - и норма Конституции РТ «проснулась»...