Процедура рассмотрения и принятия закона о гоеударственном бюджете осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой етадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Статья 72 Конституции Итальянской Республики 1947 г. указывает, что законы об утверждении и исполнении бюджета обязательно рассматриваются палатами с применением обычной процедуры, т.е. в отношении них не может быть использован порядок принятия законов парламентскими комиссиями, практикуемый в Италии. Также в отношении бюджетных и налоговых законов не допускается использование референдума.

Конституция Французской Республики 1958 г. дает пример еще одной важной нормы, формулы, веками кристаллизовавшейся в борьбе английской палаты Общин с монархами, а сейчас константы законодательного бюджетного процесса. Абзац 2 ст. 39 гласит: «Проекты законов о финансах и закона о финансировании социального обеспечения сначала вносятся в Национальное собрание». Кроме того, Конституция регулирует порядок взаимодействия палат парламента и правительства при принятии финансовых законов, законов о финансировании социального обеспечения, а также в случаях внесения в парламент проекта государственного бюджета в срок, не позволяющий рассмотреть его до начала финансового года.

Интересны положения Конституции Японии 1947 г. Она так же, как и французская конституция, содержит норму о внесении проекта бюджета в нижнюю палату, Палату представителей, причем идет дальше, указывая: «Если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением Парламента». То есть при возникновении разногласий по бюджету за нижней палатой остается последнее слово.

Положением, которое получило большое распространение в конституционных актах, следует считать норму о том, что проекты финансовых законов, в частности государственного бюджета, при двухпалатном устройстве парламента рассматриваются сперва нижней, а потом верхней палатой. При этом в обычном законодательном процессе проект может быть внесен в любую из палат. Помимо конституционного обычая Соединенного

Королевства, данную норму в том или ином варианте содержат конституции Французской Республики (ст. 39 абз. 2), Японии (ст. 60 абз. 1), США (ст. 1 разд. 7 абз. 1). Эта норма имеет историческое и политическое объяснение, она выработалась в Великобритании и закрепилась в период, когда Палата общин, руководимая вигами, стала занимать приоритетное положение среди высших органов государственной власти. Именно общины были основным источником налоговых доходов Короны, и именно поэтому они, видя, что монарх в них нуждается, требовали, чтобы бюджет обсуждался в первую очередь с ними.

Другое отличие обычного процесса принятия законов в ФРГ применительно к бюджетным законам можно увидеть в п. 1 ст. 113 Основного закона: «Законы, увеличивающие предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы, которые включают новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в согласии Федерального правительства. Это же относится и к законам, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем. Федеральное правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил голосование по таким законам. В этом случае Федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для дачи Бундестагу своего мнения». Более того, в течение четырех недель после принятия такого закона бундестагом правительство может потребовать от нижней палаты нового рассмотрения того же проекта (и. 2 ст. 113 Основного закона ФРГ).

Еще одно ограничение прав законодательной власти в процессе рассмотрения и принятия бюджетного акта: невозможность внесения в проект поправок определенного содержания, например, поправок, увеличивающих государственные расходы или уменьшающих доходы. Помимо уже упомянутых в связи с этим Соединенного Королевства и Французской Республики, подобное ограничение содержится в регламенте Конгресса депутатов Королевства Испания: поправки об увеличении расходов рассматриваются, только если будут уменьшены расходы по другой статье в том же разделе бюджета, а конституция Королевства гласит, что уменьшение доходов или увеличение кредитов может быть предложено только с согласия правительства.

Смысл такого ограничения, возможно, таков. Законодатели в пылу политических баталий способны принимать недостаточно взвешенные решения и совершать поступки, рассчитанные на завоевание популярности среди электората. Бюджетные вопросы как нельзя лучше подходят для этого, поскольку затрагивают интересы почти всех граждан. При этом исполнительная ветвь власти, как правило, более сведуща в практике бюджетного регулирования, поскольку ее обязанностью является составление проекта и непосредственная реализация бюджетного нормативного акта, принятого парламентом. Вероятно, с помощью данной нормы пытаются сократить возможности для политических спекуляций применительно к государственному бюджету.

Пример другого интересного ограничения дает Итальянская Республика. Ее конституция в ст. 72 описывает особую и более простую процедуру рассмотрения и утверждения законопроектов. В соответствии с регламентом в определенных случаях проекты могут передаваться в комиссии, образованные пропорционально составу парламентских фракций. В этом случае проект не рассматривается палатой: решение за нее принимает комиссия. Однако абз. 4 той же статьи содержит перечень вопросов, законопроекты по которым должны рассматривается с применением обычной процедуры, т.е. палатой в целом. В этот перечень включены как законы, утверждающие бюджет, так и законы об исполнении бюджета. Почти такая же норма содержится и в п. 3 ст. 75 Конституции Королевства Испания, где допускается принятие законов комиссиями от имени парламента.

Использование такой оговорки применительно к закону о государственном бюджете, пожалуй, даже не требует комментария. Документ настолько серьезный, что должен рассматриваться всеми депутатами и получить одобрение всей палаты. В один ряд с бюджетными проектами в данном случае поставлены проекты по конституционным, избирательным вопросам, делегирующие законодательную власть, разрешающие ратификацию международных договоров.

Итальянская конституция в абз. 2 ст. 75 указывает, что в отношении законов о налогах и бюджете не допускается использование отменительного референдума, предусмотренного абз. 1 той же статьи. Конституция Королевства Дания также запрещает выносить на референдум в числе прочих финансовые законопроекты, законопроекты о дополнительных ассигнованиях, законопроекты о временных ассигнованиях, законопроекты о налогообложении (прямом и косвенном).

Возможно, такой запрет устанавливается потому, что бюджетный закон - слишком специальный документ, он чрезвычайно сложен для восприятия большинством граждан, как правило, именно для той группы, которая наиболее подвержена вредному воздействию политических спекуляций. Данное ограничение, как и многие другие, касающиеся государственного бюджета, имеет целью стабильность бюджетной сферы, ограждает ее от политики, насколько это возможно, следуя основному принципу: в государстве должен быть утвержденный бюджет.

Правительство обязано представить Конгрессу депутатов (нижней палате Генеральных кортесов) общий бюджет государства не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета на предыдущий год (ч. 3 ст. 134 Конституции Испании).

Статья 60 Конституции Японии предусматривает специальный порядок прохождения бюджета через японский парламент, при том, что в целом законодательный процесс урегулирован японской конституцией достаточно сжато и неполно и фактически регулируется регламентами палат парламента. Бюджет сначала представляется на рассмотрение Палаты представителей, в то время как все иные законопроекты могут быть внесены в любую из палат. При этом мнение Палаты представителей в этом вопросе является определяющим.

Общий порядок законодательного процесса предусматривает принятие закона обеими палатами, при этом, если верхняя палата (Палата советников) отклоняет законопроект или в течение 60 дней не принимает но нему решения, то для принятия закона требуется процедура преодоления вето - одобрение законопроекта квалифицированным большинством в две трети голосов либо его рассмотрение на совместном заседании палат (ст. 59 Конституции). Однако в отношении бюджета полномочия Палаты советников нс столь велики. В соответствии со ст. 60 Конституции, если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением парламента. То есть в данном случае не требуется специальной процедуры преодоления вето.

Обсуждение проекта бюджета происходит, как это и предписано конституцией, сначала в палате представителей, где министр финансов выступает с бюджетной речью, в которой он дает общие оценки проекта бюджета и излагает основные направления бюджетной и денежной политики правительства. В тот же день ту же речь он произносит в палате советников. После этого начинается обсуждение проекта бюджета.

Проект бюджета вначале поступает в бюджетную комиссию нижней палаты парламента. Рассмотрев и одобрив проект, бюджетная комиссия передает его в Палату представителей, которая принимает решение по проекту. После одобрения Палатой представителей проект бюджета в начале марта передается в Палату советников, где проводится та же процедура обсуждения и одобрения сначала бюджетной комиссией, а затем палатой. Бюджет утверждается в виде закона о бюджете и вступает в силу после его одобрения Палатой советников.

Статья 166 Конституции Бразилии распространяет на процедуру парламентского обсуждения законов о публичных финансах общие правила законодательного процесса, но при этом содержит ряд специальных требований. Прежде всего, в § 1 ст. 166 Конституции Бразилии предусмотрено, что постоянная смешанная комиссия сенаторов и депутатов в обязательном порядке рассматривает представленные документы. Роль этой комиссии, как органа предварительного бюджетного контроля достаточно велика, о чем будет сказано в следующей

Темы для обсуждения

• 1. Правовое регулирование рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета Российской империи.
• 2. Правовое регулирование рассмотрения проекта общесоюзного бюджета и утверждения бюджета в СССР.
• 3. Зарубежная практика правового регулирования рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета государства.

Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

Принцип понятийной определенности.

Принцип модальной сбалансированности.

Принцип ретребутивной обеспеченности.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей .

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества».

Принцип понятийной определенности

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:

I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм».

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е.Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальной триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Участник «круглого стола» журнала «Советское государство и Право» по вопросам теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних». Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности».

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений».

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса. // Правоведение.I99I №6. C.71.

Как и почему представитель Архангельской области в Совете Федерации России, зампредседателя комитета СФ по конституционному законодательству и госстроительству, борец с законодательным спамом, автор закона о десталинизации ушел из парламента?

Можно ли депутату в России было публично выступать против "закона подлецов", запретившего усыновление детей в США, и отстаивать права меньшинств? Какие проблемы России может принести подготовленный "Единой Россией" проект закона о Конституционном собрании?

Следует ли бороться со сталинизмом с помощью законодательных ограничений? Можно ли отстаивать идеи правового государства, находясь внутри неправовой системы власти?

Говорим с бывшим членом Совета Федерации, заместителем президента Федеральной палаты адвокатов по взаимодействию с госорганами Константином Добрыниным .

Программу "Лицом к событию" вел Михаил Соколов .

Михаил Соколов: Сегодня в нашей московской студии Константин Добрынин, до недавнего времени представитель исполнительной власти Архангельской области в Совете Федерации России, а сейчас заместитель президента Федеральной палаты адвокатов или статс-секретарь, если я правильно формулирую. Мы поговорим с Константином Александровичем в значительной части о его истории пребывания в Совете Федерации.

Я предлагаю сразу же в каком-то смысле с ходу и поспорить. В ряде своих последних интервью вы говорили о том, что некоторые депутаты Государственной думы России, фамилии всем уже известны – Мизулина, Дегтярев, Нилов, Федоров и так далее, занимаются законодательным спамом. Я правильно формулирую вашу позицию?

Константин Добрынин: За исключением фамилии Мизулиной все остальное правда. Законодательным спамом либо законодательным троллиногом.

Михаил Соколов: А что это такое, по-вашему?

Константин Добрынин: Это заведомо популистские инициативы, которые под собой заведомо не имеют никаких правовых оснований. Единственной целью таких инициатив является искусственное привлечение внимания к себе, чтобы повысить индекс цитируемости и, соответственно, свой заметности или популярности.

Михаил Соколов: Мне кажется, что никакого такого инициативного законодательного идиотизма нет. Ряд этих людей, которых вы перечислили, они выполняют очень важную работу: создают на потоке такую "вермишель", как говорили в старых Государственных думах, в первых дореволюционных, и отвлекают публику от важных настоящих дел.

Константин Добрынин: Вы знаете, эта точка зрения может быть, но мне кажется, все значительно проще зачастую, когда мы смотрим на некоторых персонажей. Здесь проблема не в некоем хитром замысле, чтобы создать некую дымовую завесу либо еще что-то, просто у некоторых людей реально не хватает каких-то правовых знаний, в силу своего образования, своих проблем они выдумывают то, что они могут выдумать, либо то, что они где-то случайно услышали. Едет коллега, например, на работу, слышит новости, что-то произошло, сразу рождается гениальная мысль, что надо немедленно это запретить либо каким-то образом отрегулировать. То, что есть теория уголовного права или просто права, – это вообще никого не интересует. Человек приезжает, пишет некий законопроект, звонит журналистам, журналисты, как всем известно, любят выпуклое и впуклое, поэтому это нормально.

Михаил Соколов: Журналисты всегда во всем виноваты, это мы знаем.

Константин Добрынин: Нет, не виноваты, но это нормальный принцип. После чего новость полетела и два дня все обсуждают то, что обсуждать в принципе не следует.

Михаил Соколов: Один столичный депутат сказал, что надо один безалкогольный день в неделю.

Константин Добрынин: Из Санкт-Петербургского законодательного собрания.

Михаил Соколов: Ваш земляк – это покруче будет.

Константин Добрынин: Некий коллега известного питерского гееборца еще там появился. То есть это заразно.

Михаил Соколов: И тут же масса комментариев, люди влиятельные говорят: да неплохая действительно идея, чтобы народ не пил раз в неделю. Значит, в этом что-то есть, не совсем идиотизм?

Константин Добрынин: Гениальность таких троллей, если уместно так говорить, она заключается в том, что они понимают ту тему, которая, условно говоря, полетит. Вот, пожалуйста, алкоголь – хорошо полетела. Другое дело, надо понимать, что алкоголь – тема вообще опасная, потому что какие-то катаклизмы государственные начинались в России как раз после попыток запретов, антиалкогольных кампаний. Поэтому я бы не рекомендовал некоторым коллегам-троллям трогать антиалкогольную тематику – это опасно.

Михаил Соколов: То есть это подрыв устоев государства?

Константин Добрынин: Абсолютно антигосударственная позиция.

Михаил Соколов: Например, какой-нибудь Милонов, ну что такое Милонов: какой-то бородатый человек в ЗС в Петербурге несет всякую чушь. Что он вам дался, зачем надо было на него писать четыре жалобы в Генеральную прокуратуру?

Константин Добрынин: Милонов на самом деле, при всей своей кажущейся неадекватности, отчасти он, конечно, неадекватен, он такой талантливый тролль. Потому что вообще для того, чтобы понимать, что такое Милонов, необходимо посмотреть на его судьбу. Он начинал, если я не ошибаюсь, свою карьеру абсолютно либеральным политиком, он был помощником Галины Старовойтовой. И даже он был, это надо вспомнить, автором такого движения анти-анти-НАТО. Абсолютно такой питерский демократ той волны. Что-то с ним случилось, как-то он трансформировался.

Михаил Соколов: Конъюнктура?

Константин Добрынин: Я думаю, да. Но это его переломало во многом, потому что он в этой маске, к сожалению, которая приросла, вросла в него, он вынужден в этой парадигме находиться, он никогда из нее уже не выйдет. Поэтому ему можно только посочувствовать. Но опасность в том, что, находясь на трибуне питерского уважаемого законодательного собрания, он волей-неволей начинает олицетворять все законодательное собрание города. Петербург с точки зрения законодательства начинает восприниматься вот таким чудом рыжим, бородатым, забавным. Как заметили некоторые коллеги, они начинают брать с него пример. Мне хочется сказать: коллеги, не берите пример. Время троллей заканчивается, оно на исходе.

Михаил Соколов: Я сегодня посмотрел ленту новостей и вижу: в Госдуму внесен законопроект, предусматривающий введение для педофилов процедуры химической кастрации, которая должна осуществляться путем введения в организм гормональных препаратов. Автор инициативы – сенатор новый от Владимирской области, бывший член фракции "Справедливая Россия" в Государственной Думе Антон Беляков. Тоже хороший самопиарщик.

Константин Добрынин: Да, коллега Беляков, мы, конечно, не сильно с ним знакомы, но он тоже славен такими инициативами. Я понимаю то, что он пытается предложить, потому что тема с принудительной кастрацией периодически обсуждается и периодически вносится в Госдуму, он в очередной раз.

Михаил Соколов: У него навязчивая идея.

Константин Добрынин: Меньше надо реагировать на подобные законодательные вещи.

Михаил Соколов: А как не реагировать? Ведь она вносится депутатом, дальше она рассматривается, опять изучается, идет дискуссия. Скучно какие-нибудь детали финансового законодательства обсуждать, правда? Про это интересно.

Константин Добрынин: Самый простой метод борьбы с этим – это журналистский. Надо сделать рейтинг законодателей-троллей, публичный хороший общероссийский рейтинг, некоторых коллег там переставлять. Я уверен, что поначалу все будут отмахиваться, но со временем никто не захочет находиться в таком позорном рейтинге законодательного популизма.

Михаил Соколов: Я не вижу ничего позорного.

Вы обратились к Генпрокурору по поводу Милонова. Что вам ответил прокурор по поводу вменяемости депутата Милонова?

Константин Добрынин: Я получил формальный ответ, что в действиях депутата Милонова не усматривается признаков преступлений. Я еще раз написал, еще раз получил ответ. Я совершил некоторые юридически значимые действия и получил.

Михаил Соколов: Кучку бумаг?

Константин Добрынин: Ничего страшного, она лежит. У уголовного процесса, так же как у уголовного права, есть такая неприятная особенность – оно никуда не исчезает бесследно. Лежит и лежит отказной материал.

Михаил Соколов: В архиве похоронен?

Константин Добрынин: Сейчас похоронен, а через некоторое время можно вернуться к нему. Поэтому каждое движение, которое нарушает закон, неважно кем, если его правильно, корректно юридически зафиксировать, сделать такой фотоснимок юридический, как минимум это начнет этих людей, если они понимают, о чем речь, несколько останавливать. Потому что понятно, что ты сейчас политик, делаешь некоторые заявления, которые должны эпатировать кого-то, но если они нарушают закон, то будь готов рано или поздно за это нарушение отвечать.

Михаил Соколов: В чем вы видите нарушения закона в деятельности господина Милонова? В том, что он пытается теми или иными способами ущемить права сексуальных меньшинств?

Константин Добрынин: Сексуальные меньшинства – одна из больных тем Милонова. Одна из тем касалась оскорбления крымских татар, которых он называл, не буду его цитировать, не то что оскорбительно, но это образует состав "уголовно-правовое деяние". Если разбирать по-серьезному, конечно, там есть, к чему цепляться в юридическом смысле.

Михаил Соколов: Но есть политическая воля, которая защищает господина Милонова от ответственности?

Константин Добрынин: Я думаю, здесь дело не в политической воле, здесь дело в некоем моменте удачном для подобных людей. Сейчас момент такой, что им каким-то образом удается покуражиться. Другое дело, что вот эти обороты куража становятся чрезмерны и начинают вредить людям, начинают вредить государству. Начинают вредить государству не только внутри, но и вообще с точки зрения внешнего имиджа.

Все-таки Россия не должна восприниматься как некий медвежий угол Европы, мы абсолютно европейское государство. А когда Россию начинают воспринимать через призму подобных квазиполитиков, конечно, это печально.

У меня был смешной случай в Италии – это говорит, что слава идет впереди. Меня спросили: "Слушай, у вас там какой-то забавный есть депутат или политик, он сам вроде гей и против геев". Я сначала долго не мог понять, кто это такой, потом догадался, о ком идет речь. Я весело посмеялся. Даже там люди воспринимают Россию по каким-то странным вещам, которые доходят до них.

Михаил Соколов: Вот она, сила "желтой прессы".

Константин Добрынин: Вот она сила прессы любой, неважно, желтой или не желтой.

Михаил Соколов: Кроме "желтой прессы" есть еще государственная власть, раз мы уж сосредоточились на герое нашего рассказа: Владимир Путин наградил господина Милонова государственными наградами, медалью и орденом "За заслуги перед Отечеством" второй степени за активную законотворческую деятельность и многолетнюю добросовестную работу.

Константин Добрынин: Да, я в курсе, я, конечно, слышал эту новость. Насколько я понял, награждалась целая часть петербургского парламента, я думаю, что заслуженная. Повезло еще некоторым персонажам, когда списочный состав подается. Одна из проблем российских в том числе – это и обесценивание наград. Потому что награда – это высшая доблесть в моем понимании. Если государство кого-то отмечает, человек реально должен быть достоин этого, с одной стороны. А с другой стороны, когда тебе вручают награду, ты должен внутренне понимать: ты достоин этого, ты действительно по-честному перед собой готов будешь ответить, что ты заслужил перед страной своими действиями эту награду. Мне кажется, второе даже важнее – готов ли ты ее гордо носить.

Михаил Соколов: То есть вы считаете, что этот человек награду не заслужил на самом деле, случайно попал в список.

Константин Добрынин: Я бы здесь не давал свою оценку, будучи лицом заинтересованным, потом будут говорить, что Добрынин не любит Милонова. Есть и есть, называется – забыли.

Михаил Соколов: Вряд ли вы его любите.

Константин Добрынин: Я к нему отношусь индифферентно. Иногда он вызывает любопытство, иногда он вызывает раздражение. Знаете, как такое интересное существо в определенном смысле, его интересно изучать, но тем не менее, когда оно заигрывается, в определенном смысле, конечно, его надо одергивать.

Михаил Соколов: Скажите, а почему вы вывели из списка троллей, с которыми вы боролись, Елену Мизулину? Она ведь инициировала массу вредоносных законов. Или вы считаете, что она работает в связке, извините, с Администрацией президента, реализует эти законы?

Константин Добрынин: С коллегой Мизулиной абсолютно другая история. Мизулина, в отличие от всех перечисленных квазизаконодателей, высококлассный юрист, у нее блестящая правовая подготовка, она один из авторов Уголовного кодекса, она специалист по уголовному процессу. То с точки зрения теории – это один из, уважительно скажем, столпов.

Михаил Соколов: Профессиональный реакционер?

Константин Добрынин: Профессиональный консерватор. Да, она высказывает свои идеи, но практически каждую из этих идей она способна с правовой точки зрения теоретически обосновать.

Михаил Соколов: То есть вы любите юридическую технику, я понял.

Константин Добрынин: А это вопрос, потому что если у тебя достойный противник, ты с ним можешь быть не согласен, но под его, с моей точки зрения, некорректной теорией, у него другая теория, он адепт другого течения, но с ним будет интересно спорить, интересно биться в юридическом смысле и, может быть, даже переубеждать, потому что такого человека можно переубедить.

Михаил Соколов: Вы уверены?

Константин Добрынин: Я считаю, что можно переубедить, если человек способен тебя слышать, способен слышать твои аргументы. Но самое главное, надо разговаривать тихим тоном, вежливым.

Михаил Соколов: У вас вызвал, например, возражения так называемый антигейский законопроект. Вы повозражали, но он пошел в дело. Значит, плохо профессионально возражали?

Константин Добрынин: А куда пошло в дело? Принят этот законопроект, и что?

Михаил Соколов: Неприятно, наверное. Вы говорите – европейская страна.

Константин Добрынин: Не работает и не будет работать просто потому, что невозможно. Приняли на этой популистской волне. Я думаю, что со временем будет отменен. Абсолютно нерабочий механизм, с точки зрения права не работает, не надо было принимать.

Михаил Соколов: Есть другие вредоносные законы. К примеру, был этот "закон подлецов", он же "закон Димы Яковлева" в официальной версии, запретивший усыновление детей в США. Механизм работает, детей не усыновляют, некоторые дети умерли. Госпожа Мизулина довольная переехала из Государственной Думы в Совет Федерации, которая за этот закон выступала, кажется, ваше место займет.

Константин Добрынин: Заняла. Но это не мое место – это государственное место.

Михаил Соколов: То место, которое вы занимали в комитете по конституционному законодательству.

Константин Добрынин: Я по поводу закона, так называемого "закона Димы Яковлева" высказывал свою позицию, мы с Тюльпановым ее высказывали вдвоем до принятия. Не хочу доказывать обратное, раз уж спросили, я уже не раз рассказывал эту историю. Мы действительно выступили вдвоем против этого закона публично, мы усомнились в необходимости его принятия. Мы собирались, я за себя могу сказать точно, голосовать. В итоге Тюльпанов сломал колено, а я получил воспаление легких буквально перед голосованием. Бог уберег, можно так сказать, но я бы не голосовал за него.

Здесь моя совесть чиста, потому что позицию я свою выразил. Я считаю, что такой закон может иметь под собой основания только тогда, когда сто процентов детей, то есть ты уже отладил такой механизм, который позволяет всех усыновлять, когда у тебя нет этой проблемы, тогда можно запрещать. Когда ты только пытаешься, государство пытается это сделать, наверное, успешно, потому что все-таки тенденция, если мы говорим про усыновление, плюсовая, а не минусовая, но это не быстрый процесс. Конечно, этот закон не следовало принимать.

Михаил Соколов: Слово "запрещать" постоянно звучит. Сколько ни посмотришь сообщений из Государственной Думы, в Совете Федерации просто активность поменьше, пенсионеров там побольше, каждый день хотят что-нибудь запретить. У вас как юриста какое ощущение от этого, почему все хотят запретить?

Константин Добрынин: Потому что зачастую это самое простое с точки зрения понимания законодательного процесса людьми без юридического образования. Надо понимать и отдавать себе отчет, что не все законодатели обладают правовыми знаниями, но все хотят, тем не менее, какие-то вещи делать. Самое простое, по их мнению, во что больше всего вносятся поправки, что чаще всего правят? Поверьте, два кодекса – это Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс, который пытаются править. Количество поправок, придумать что-нибудь новенькое, интересное, оно гигантское. Потому что каждый у нас разбирается в футболе и в уголовном праве. Это наиболее консервативный инструмент – уголовное право. Поэтому куча поправок и куча объявлений об анонсировании поправок касается КОАПа и УК, иногда УПК, потому что посложнее, уголовный процесс я имею в виду. А все остальное остается тем законодателям, их очень много, есть трудяги, которые свою нишу пашут, пашут ее тихо, не все публично – это их выбор, но тем не менее, очень многие делают много полезных вещей – это тоже нельзя сбрасывать со счетов. Не всех видно.

Михаил Соколов: То есть вы хотите сказать, что в нынешней путинской России существует реальное правовое поле, здесь есть независимый суд, следствие, способное объективно разобраться во многих делах, и так далее? Прямо европейская страна. И законодатели тоже такие хорошие.

Константин Добрынин: Я могу сказать, что правовое поле существует, безусловно, другое дело, что период сейчас я бы назвал периодом охранительного законодательства. Сейчас так, через некоторое время будет по-другому. Сейчас такой период, когда действительно идет понимание, что надо каким-то образом ужесточить уголовный процесс, еще что-то.

Михаил Соколов: А это у кого понимание?

Константин Добрынин: У законодателей в том числе. Я, например, придерживаюсь других взглядов, но у каждого человека есть право на свой взгляд. Я себя не ломал, я считал, что если надо уголовный процесс все-таки сделать более гуманным, то мы этим и занимались три с половиной года вместе с Федеральной палатой адвокатов, кое-что нам удалось. 14 поправок наших находятся в Госдуме, одна стала законом, одна позавчера начала становиться законом, другие на подходе.

Михаил Соколов: В том числе и право на звонок?

Константин Добрынин: Право на звонок наконец-то. После двух лет блужданий по коридорам Госдумы, в первом чтении этот законопроект был принят – это уже хорошо.

Михаил Соколов: То есть будет расписано, какие права имеет задержанный человек?

Константин Добрынин: На самом деле все любят вспоминать "правило Миранды" американское, вот здесь есть такая журналистская аналогия о том, что задержанный не позднее двух часов будет иметь право на один телефонный звонок в течение пяти минут для того, чтобы рассказать родственникам, где он находится.

Михаил Соколов: А следователь не может ему отказать или полиция?

Константин Добрынин: Здесь мы пошли таким путем: следователь имеет право отказать, когда это в интересах следствия.

Михаил Соколов: В России всегда будет "в интересах следствия".

Константин Добрынин: Ничего подобного. Он должен составить мотивированное постановление. Слово "мотивированное" говорит о том, что ты не можешь составлять бумажку куриной ножкой.

Михаил Соколов: Вы слишком юрист.

Константин Добрынин: Я, может быть, слишком юрист и слишком оптимист, но я считаю, что если правильная норма принимается, то потихоньку практика начнет складываться правильная, но над этим надо работать в том числе снизу и адвокатам.

Михаил Соколов: К нам присоединяется Ян Рачинский, один из активистов общества "Мемориал". Во-первых, по поводу закона Яровой, который, если упрощенно сказать, запретил критиковать антигитлеровскую коалицию. Вы выступили против, покритиковали этот закон, в результате получилось, что тот закон принят, ваш альтернативный пошел опять в архив.

Константин Добрынин: Он формально находится на рассмотрении. Я думаю, что рано или поздно его стоит принять ровно потому, что если мы говорим действительно о борьбе с возрождением нацизма или попытками реабилитации нацизма, то закон Яровой, конечно, работать не будет, он к этому имеет слабое отношение.

Михаил Соколов: Но историков пугает.

Константин Добрынин: Наш закон сенаторский в этом смысле более точный и правильный, рано или поздно его время придет. Тем не менее, он находится пока в Госдуме.

Михаил Соколов: А в чем суть вашего закона, отличие от "закона Яровой"?

Константин Добрынин: Мы действительно дали определение того, что же является реабилитацией нацизма – это оправдание теории и практики уничтожения людей, если коротко. Плюс мы сделали отсылочную норму к закону об экстремизме для того, чтобы можно было понимать, что список экстремистских материалов дополняется в том числе и вот этими вещами. Это если совсем коротко.

Коллега Яровая предлагала, и ее предложение, к сожалению, стало законом, запретить подвергать критике решения Нюрнбергского трибунала. При этом она забыла о том, что в самом решении этого трибунала уже заложено особое мнение Советского Союза, который не согласился с приговорами этого трибунала в отношении промышленника Шахта и еще двух персонажей. Получается, что, если пытаться буквально применять этот закон, мы можем сами себя наказать.

Михаил Соколов: То есть вы за то, чтобы это экстремистское законодательство применять. А оно ведь применяется расширительно, теперь людей то за антифашистские карикатуры привлекают, где есть свастика, то штрафуют, есть факт, за публикацию исторических фото времен оккупации, где флаг висит нацистский, с солдатиками была история. По-моему, это все не к добру. Вводите ограничения, нынешняя система их расширительно толкует, получается, что невиноватые люди отправляются или в тюрьму, или под штраф и так далее.

Константин Добрынин: Согласен, это реальная проблема. При всем при этом давайте не забывать, что механизмы восстановления прав есть. Да, они срабатывают в зависимости от умения тех людей, которые их применяют. Поэтому практически любые вещи, если ты квалифицированный защитник, я говорю уже здесь с точки зрения адвокатуры, то свои права можно восстановить, главное, что есть механизм этого восстановления. Хуже, когда механизма восстановления прав нет. Поэтому не все так плохо.

Михаил Соколов: Судиться и кормить адвокатов. Я понимаю, что вы за то, чтобы адвокаты не теряли работу.

У нас в эфире член правления общества "Мемориал" .

Добрый вечер. Каково ваше мнение о "законе Яровой" и позиции, которую высказывает наш гость Константин Добрынин?

В одном я готов согласиться, что хороший закон лучше, чем плохой, он, по крайней мере, дает надежду, что можно будет отстоять свои права. Но беда законодательства последнего времени в том, что оно сознательно плохое. Эти расширительные формулировки безразмерные совершенно вносятся туда вполне осознанно. В чем я не могу согласиться, что тут проблема в квалификации адвоката. Как показывает практика, наше правоприменение таково, что усилия самых лучших адвокатов оказываются совершенно обречены на провал именно потому, что формулировки закона позволяют подогнать их под желаемое или считаемое желаемым решение. Мне кажется, что подгонять даже путем ссылки новые законы под антиэкстремистское законодательство, не самый лучший путь. Мне кажется, что лучше все-таки не смешивать законы качественные с законами заведомо неудобоваримыми.

Михаил Соколов: Вы решили перед тем, как покинуть Совет Федерации, оставить в наследство закон, который приравнивает реабилитацию сталинизма к экстремизму, то есть будут каких-то заблудших людей, которые любят Сталина, вдруг если бы этот закон приняли, во что я абсолютно не верю, тоже привлекать, штрафовать и так далее. Мне кажется, что это выглядит достаточно странно. Или, может быть, вы как-то защитите свою инициативу?

Константин Добрынин: Во-первых, что касается этой части, о которой вы сказали, экстремистская отсылка, которая есть в законе о десталинизации. Дело в том, что и сейчас материалы, которые содержат в себе призывы, призывающие к репрессиям, к уничтожению людей по социальным признакам, расовым признакам, религиозным признакам, они и так признаются судами в соответствии с законом экстремистским материалом. Я считаю, что, по крайней мере, если мы говорим о нашем законопроекте, то мы пытаемся чуть сузить возможность, мы даем конкретную формулировку, что является экстремистским материалом, а что не является.

Здесь мы как раз сужаем усмотрение правоприменителя, если мы говорим об этом законе. Если же вообще говорить об этом законе о десталинизации, что это такое – это некий наш с Дмитрием Гудковым, который присоединился к законопроекту несколько позже, взгляд на то, что все-таки процесс десталинизации в России необходимо завершить. Потому что произошло: в 1991 году он начался, если мы формальной точкой отсчета берем закон о реабилитации жертв политических репрессий, потом у нас произошел достаточно длительный, практически 25-летний перерыв.

Михаил Соколов: Еще и архивы закрывали все время.

Константин Добрынин: Здесь тоже есть некое лукавство, потому что я разговаривал с Сергеем Мироненко, руководителем Госархива, он мне сказал: "Ты знаешь, проблема не в том, что архивы закрываются, проблема в том, что никто не приходит и не хочет эти архивы читать".

Михаил Соколов: Господин Мироненко, извините, слегка передергивает. Он уважаемый историк, но он еще и чиновник. Я как человек, который работал в архивах, в том числе и в архиве ФСБ, могу сказать, что количество отказов в последнее время на получение конкретных дел резко увеличивается. Даже если я подам запрос, я уверен, что по многим позициям я теперь получу ответ: принесите запрос от родственников, еще что-то, на 75-летний срок давности не будут смотреть, еще будут потом всякие сказки рассказывать, что это нельзя дать – это "наши ведомственные документы". Я с этим сам сталкивался, поэтому вы меня не убедите никак.

Константин Добрынин: Я не буду сильно вас переубеждать, однако я считаю, что тенденция, скорее всего, есть и такая, что небольшое количество в том числе ученых желают изучать историю в архивах. Очень многим комфортнее изучать по каким-то другим источникам, что, мне кажется, не есть правильно.

Вернемся к десталинизации. Потом был перерыв, наконец принята концепция госполитики по увековечиванию памяти жертв репрессий – это очень хорошо, но этого маловато. Поэтому я предлагаю концепцию этого законопроекта. Я понимаю, что она вызывает дискуссию.

Михаил Соколов: Вы хотите наказывать тех, кто рекламирует Сталина?

Константин Добрынин: Я готов согласиться с тем, что это мой проект, в процессе дискуссии, коллеги, я готов выслушать ваши аргументы и согласиться с ними, если вы меня убедите. Я не стою на позиции того, что я придумал гениальный закон и именно в таком виде он должен быть, но законодательную точку государство должно поставить, потому что зло надо называть в том числе иногда с помощью законодательных ограничений. Иногда зло надо называть злом не только публично, но и законодательно.

Михаил Соколов: Ленин лучше Сталина? Сталина нельзя прославлять, а Ленина можно, "красный террор" лучше Большого террора? Это довольно забавно.

Константин Добрынин: По крайней мере, если эта дискуссия будет в стенах парламента, причем дискуссия рабочая, когда приходят эксперты, которые не кричат, а которые спокойно друг друга убеждают, точно так же ведут себя юристы, тогда получается качественный продукт законодательный либо не получается. Но по крайней мере, люди пытаются что-то делать. Я попытался, такой законопроект предложил.

Михаил Соколов: Депутаты петербургского Заксобрания Кобринский и Вишневский тоже предлагают законопроект "Об административной ответственности за пропаганду сталинизма". Мне кажется, все это странно. Вы же юрист, вы должны знать американский опыт, все экстремистские вещи оказываются в суде исключительно, когда слова связаны с действием или с опасностью для людей, когда это просто болтовня, книжка или какой-то текст – это пусть будет, свобода слова выше.

Константин Добрынин: Вы знаете, если уж мы рассуждаем о нацизме, то я вам могу сказать, что если посмотреть развитие неонацизма в России после распада СССР, к той точке, к которой оно пришло сейчас, – это как раз тот момент, когда за словами через некоторое время всегда начинаются действия. То есть сначала было слово, а потом они идут убивать.

Михаил Соколов: Вот они в Донбассе и убивают.

Константин Добрынин: Мы сейчас говорим вообще-то не о Донбассе, мы говорим о неонацизме.

Михаил Соколов: Там неонацисты воюют и сталинисты воюют. Разве нет?

Константин Добрынин: Не знаю. Вполне возможно, что каждой твари по паре, такое тоже может быть.

Михаил Соколов: Давайте мы Яна Рачинского спросим об административной ответственности за пропаганду сталинизма, за законодательные запреты на пропаганду сталинизма. Как смотрит общество "Мемориал" на проект Константина Добрынина и другие подобные предложения?

Мы не вырабатывали специальной позиции по этому поводу, поэтому это не общества "Мемориал" - это мнение мое, как члена правления. Во-первых, я признателен господину Добрынину, что он внес этот законопроект, тем самым инициировал какую-то дискуссию. Потому что одна из главных проблем – это осмысление проблемы так и не состоялось, осмысление нашего прошлого. Второе, что хотелось бы сказать, действительно есть целый ряд претензий к тексту, начиная с названия, потому что действительно сталинизм не есть что-то такое особенное, ленинизм есть первоисточник, говорить нужно о проблеме в целом. Третье, что осталось за рамками законопроекта, к сожалению, если мы можем как-то говорить о запрете пропаганды нацизма, то для этого есть некоторые юридические основания, хотя бы тот же самый приговор Нюрнбергского трибунала.

Михаил Соколов: Есть решение Конституционного суда 1992 года.

Оно есть, но оно носит совершенно другой характер, к сожалению, оно абсолютно не рассматривало в деталях совершенные преступления. Чтобы закон действовал, должна быть точная основа фактурная и точная юридическая квалификация совершенных преступлений. Это не составляет непреодолимой трудности, но без этого будет много затруднений.

Дальше возникают и разнообразные вопросы, связанные в том числе со свободой слова. Конечно, нехорошо ограничивать свободу слова, но на этот счет существуют разные практики, не только американская, которая свободу слова ставит очень высоко, наверное, в значительной мере справедливо, но существует и европейская практика достаточно разнообразная, не всегда совпадающая с американской. Мы знаем примеры введения ответственности за отрицание Холокоста, за отрицание геноцида армян, много разных есть примеров. Поэтому тут не так все однозначно.

С другой стороны действительно невозможно ограничивать свободу научной дискуссии. И не совсем понятно, как отличить научную дискуссию от пропаганды, непонятно, как отличить экстремистский материал сегодняшний, нет критериев. Понятно, что в нормальной судебной практике, в нормальной стране это возможно, но у нас, боюсь, что это приведет к весьма произвольным толкованиям. Можно ли, например, сохранять в библиотеках сочинения Ленина и Сталина, прочей камарилье.

Михаил Соколов: В деревне Хорошино Тверской области, где провел одну ночь в 1942 году Сталин, открыли музей и установили бюст Сталину. Жители села, между прочим, рассказывают, что почти половину их предков раскулачили, выселили и загнали в ГУЛАГ. В музее, кстати, об этом ничего нет, люди вздыхают: ну сейчас такое время, сейчас Сталина надо хвалить. Видите, какая практика.

Константин Добрынин: Спасибо большое, уважаемый коллега, за замечания. Я на самом деле тоже понимаю слабые места своего законопроекта как раз в той части, что не было условного Нюрнбергского процесса. Но опять же здесь вопрос в том, что важна дискуссия с двух сторон.

Михаил Соколов: А вы на суд над КПСС не можете опереться?

Константин Добрынин: Мне кажется, это несколько иное.

Михаил Соколов: Там есть формулировка о захвате власти партией.

Константин Добрынин: Здесь как раз поднята в абсолютно правильном ракурсе дискуссия о том, что надо начинать этот разговор с двух сторон. Невозможно, когда с одной стороны потихоньку формируется тренд лакированного Сталина, условно говоря, создается некий миф о Сталине, который не имеет ничего общего с действительностью.

Михаил Соколов: Так это же из Кремля идет.

Константин Добрынин: Не все идет из Кремля. Зачастую многие вещи идут от того, как чувствуют люди.

Михаил Соколов: А вы помните, как праздновали юбилей Победы? Именно так – со Сталиным к 70-летию. Фронтовиков, видимо, уже не осталось, кто на фронте был.

Константин Добрынин: Я могу привести свой пример по поводу фронтовиков, он любопытным вам покажется. У меня дед был фронтовик, полковой разведчик. Однажды я был на даче, это был 1982 год или 1983, он попросил моего старшего брата повесить на стену вырезанный из журнала портрет Сталина в парадном мундире. И брат полез и начал кнопками этот портрет крепить. Я могу сказать, что дед его чуть не убил с криками: "Как ты (нецензурное слово) батю прибиваешь к стене?". И портрет был повешен изолентой. Вот это в детстве я увидел реакцию. Так что это вопрос, наверное, индивидуальный, кто и как его воспринимает даже из фронтовиков.

Михаил Соколов: Ян, вы готовы к разговору с господином Добрыниным, может быть с представителями партии "Яблоко" об этих законопроектах не на сегодняшний день, а на какое-то будущее далекое?

Конечно, думать об этих законопроектах необходимо, потому что речь идет о здоровье общества и о защите памяти тех людей, которые сами себя защитить не могут. Это главный довод в пользу того, чтобы как-то ограничивать возможности отрицания этих репрессий. Главное, конечно, то, что по счастью, в законе есть, пусть не совсем в четком виде – это ответственность должностных лиц. Потому что действительно, если должностные лица, государственные служащие отрицают репрессии или одобряют их, то они просто профнепригодны, они представляют опасность для страны, могут привести к тому же самому. Есть вещи, с которыми можно согласиться в принципе, а конкретику лучше обсуждать. Хорошо бы, чтобы это обсуждалось максимально гласно, чтобы было понятно обществу, о чем идет речь.

Константин Добрынин: Спасибо большое, приглашайте.

Михаил Соколов: Все-таки о Совете Федерации. Вы как-то говорили, что это должен быть фильтр думской работы. Я что-то не очень могу вспомнить, где этот фильтр сработал, у вас есть примеры?

Константин Добрынин: Да, есть. Я могу сказать, что все почему-то думают, что фильтры бывают разные, крупные, мелкие, за те без малого четыре года, которые я там был, я видел порядка, может быть, десяти отклоненных законопроекта. Один из этих законов был отклонен по моему предложению, он касался абсолютно бездумной поправки в арбитражно-процессуальный кодекс, которая прошла через Госдуму и которую я увидел. Ряд других вещей, может быть они скучные, может быть они не медийные, об этом сложно писать, но они не должны были стать законами и они не стали в итоге.

Михаил Соколов: Это все в мелочах, а таких серьезных вещей, как были в 1990-е годы, отказы в утверждении каких-то чиновников президенту или заворачивание каких-то законов, этого на вашей памяти не было?

Константин Добрынин: Все начинается с малого.

Михаил Соколов: Или заканчивается так, как вы видите: вас в Совете Федерации нет, и фильтра не будет работающего.

Константин Добрынин: Да.

Михаил Соколов: А почему? Сильный аргумент был?

Константин Добрынин: Я считаю, что на тот момент, когда президент запрашивал у Совета Федерации разрешение на использование этого права, ситуация была для парламентариев не очень ясная. Более того, те аргументы, которые нам были приведены, они говорили о том, что такой механизм в рабочем положении у президента может быть.

Другое дело, что все, выражу солидарное мнение, никто не хотел, чтобы президент этим правом воспользовался. И он им не воспользовался.

Михаил Соколов: То есть право было отозвано, и вы так же дружно проголосовали назад?

Константин Добрынин: Да, право было отозвано.

Михаил Соколов: А потом российские войска активно участвовали в боевых операциях около Иловайска и Дебальцево.

Константин Добрынин: Это вопрос оценочный. Потому что если мы говорим о том, что российские войска участвовали, этот факт должен быть установлен, он не установлен.

Михаил Соколов: Военная техника тоже из магазинов туда поступает свеженькая, на фронт, в эти донецкие "республики"?

Константин Добрынин: У меня нет юридического ответа на этот вопрос. Потому что то, что происходит на Украине, то, что, я надеюсь, заканчивается – это самый дурной сон, который можно было бы придумать.

Константин Добрынин: Вы имеете в виду, голосовал ли я по тем законопроектам, которые касаются присоединения?

Михаил Соколов: Совершенно верно.

Михаил Соколов: И у вас есть аргументы в пользу этого решения?

Константин Добрынин: Крымская история длинная, ее можно долго обсуждать. Если коротко, то я отношусь к истории с Крымом следующим образом: я считаю, что то, что происходит сейчас, условно назовем, Крым, Сирия, Украина – это незавершенный процесс распада Советского Союза. Вот то, что происходит сейчас и то, что мы для себя считаем неким большим временным периодом, на самом деле через сто лет в учебнике истории будет три строчки об этом, что это и есть распад Советского Союза. Крым, который сначала достался Украине, после референдума перешел к России, то есть некий длящийся процесс и еще неизвестно, что будет происходить дальше.

Михаил Соколов: И референдум был, вы считаете? В юридическом смысле это можно референдумом назвать?

Константин Добрынин: Если мы начинаем говорить о двух международных принципах, один принцип – это право наций на самоопределение, второй принцип – территориальная целостность, то они будут равны, потому что не может быть один принцип выше другого. А дальше мы уже говорим о практике реализации одного принципа, либо второго принципа.

Михаил Соколов: Как быть с договорами с Украиной, например, договор 1997 года, который даже не отменен, Россия его нарушила, он признавал территориальную целостность Украины. Вы же юрист, вы считаете нарушение Россией международных договоров нормальным?

Константин Добрынин: Я вообще считаю, что нарушение международных договоров Россией и всеми – это не нормальное явление. Нельзя рассматривать ситуацию абстрактно, ее надо рассматривать всегда конкретно.

Михаил Соколов: То есть не надо выполнять подписанные договоры?

Константин Добрынин: Я считаю, что всегда есть аргументы, если мы говорим о ситуации украинской, с одной и с другой стороны. Оба этих принципа здесь применимы и один, и второй.

Михаил Соколов: Получается так, что Россия прихватила Крым, а теперь она будет за это платить, санкции, неприятности различные экономические, углубление кризиса. Вам как юристу и политику все понятно, это достойная цена за это территориальное приобретение?

Константин Добрынин: Я думаю, что ситуация, которая касается вообще санкций, международной изоляции частично – это вопрос, который рано или поздно подойдет к тому, чтобы все стороны начали договариваться. Кто-то называет это Ялта-2, я бы назвал Рейкьявик-2, если говорить о неких новых принципах жизни на нашей планете.

Михаил Соколов: А я бы предложил Нюрнберг-2.

Константин Добрынин: Каждый имеет право на свою точку зрения, вы считаете так, я считаю по-другому, а истина будет где-то посередине.

Михаил Соколов: Посередине не бывает. Между Нюрнбергом и Ялтой середины нет. С Гитлером никто мира не заключал.

По поводу применения войск в Сирии, как бы вы проголосовали, вы не успели проголосовать, вас уже выгнали из Совета Федерации.

Константин Добрынин: Меня не выгнали из Совета Федерации.

Михаил Соколов: Выдавили.

Константин Добрынин: Никто меня не выдавливал.

Михаил Соколов: Вы сами ушли?

Константин Добрынин: Из Совета Федерации я ушел сам.

Михаил Соколов: Хорошо, я вам поверю. По Сирии вы бы как проголосовали?

Константин Добрынин: По Сирии, мне кажется, было более простое голосование. Потому что с точки зрения тех договоров между Сирией и между СССР в 1980 году, и между той ситуацией, которая сложилась в Сирии к моменту голосования, аргументов за предоставление этого права было достаточно.

Михаил Соколов: А если Россия там вляпается в неприятную историю типа Афганистана?

Константин Добрынин: Любое право на ввод войск – это всегда плохо, потому что потенциально, естественно, правильно говорите, риск того, что начнутся человеческие потери.

Михаил Соколов: Солженицын говорил: "надо воевать в неотвратимой войне". Тут, наверное, можно с ним согласиться. Сирия не была неотвратимой.

Константин Добрынин: Мы не знаем, была ли она неотвратимой или могла бы она стать неотвратимой. Но то, что это абсолютно реальная угроза – это никто отрицать не будет. Главное, чтобы то, что происходит в Сирии, не переросло в сухопутную операцию, чтобы не было второго Афганистана.

Михаил Соколов: Я вас слушаю и думаю: ваша оппозиция касается всяких деталей небольших, подрихтовать, улучшить закон, троллей успокоить. Я не понимаю все-таки, за что вас репрессировали, попросили уйти из Совета Федерации?

Константин Добрынин: Почему вы решили, что это оппозиция? Это позиция, она просто немножко другая, она отличается от, может быть, мейнстрима. Проблема как раз в том, что абсолютно спокойная центральная позиция кажется некоей выдающейся и суперлиберальной, но по факту это не так.

Михаил Соколов: Фон такой.

Константин Добрынин: Так получается, но это получается потому, что время сейчас такое.

Михаил Соколов: Что значит время такое? Время, когда, извините, экстремисты консервативного толка захватывают все политическое пространство?

Константин Добрынин: Я бы не сказал экстремисты консервативного толка. Давайте говорить о том, что Россия консервативна – это надо признать, консерватизм сейчас в моде. Это такой период, он пройдет.

Михаил Соколов: Хорошо бы он прошел побыстрее.

Мне кажется, что надо этому помочь. Вы в адвокатской палате, чем собираетесь заниматься теперь?

Константин Добрынин: Там несколько направлений, которые я считаю необходимым довести до ума. Если очень коротко, то я бы это обозначил три направления. Первое – это законопроектная, законоэкспертная работа, то, чего сейчас очень мало. То есть это есть, но это есть в индивидуальном плане, когда некоторые активные адвокаты начинают взаимодействовать с законодателями, предлагают свои конкретные идеи, причем эти идеи, как правило, очень точные, потому что они с земли. Адвокат все-таки занимается правом. Второе – это сделать ее экспертной площадкой серьезной, потому что 75 тысяч человек – это достаточно много. И третье – это сделать так, чтобы адвокатов не воспринимали как соперников, а воспринимали как равных за этим правовым столом.

Михаил Соколов: Хотел вас спросить еще об одной инициативе. "Единая Россия" собирается вносит закон о Конституционном собрании, что может привести и к изменению Конституции, в частности, неизменяемых глав о правах и свободах. Есть такой риск?

Константин Добрынин: Я думаю, этого риска нет. Насколько я понимаю, это внес коллега Федоров, который славен своими инициативами. Может быть, я ошибаюсь, но я уверен, что этот законопроект не будет принят ровно по одной простой причине: потому что если принимать такой законопроект, то надо подавать некий знак о том, что давайте менять Конституцию, в том числе неизменяемую главу вторую, которая говорит о правах и свободах, и первую главу, которая говорит о конституционном строе, и девятую главу. То есть это сейчас не нужно делать вообще, потому что мы можем открыть огромное поле для попыток переписать конституцию. Я считаю, что переписывать конституцию сейчас не надо.

Михаил Соколов: Вы считаете так, а Владимир Путин может посчитать иначе.

Константин Добрынин: У Владимира Путина одно мнение, у меня другое мнение.

Я не думаю, что Владимир Путин будет за то, чтобы сейчас переписывать конституцию.

Михаил Соколов: Вы все-таки не считаете себя проигравшим в битве с думскими троллями?

Константин Добрынин: Нет, не считаю, конечно.

Михаил Соколов: А почему?

Константин Добрынин: Потому что издавать могучий рев на холостом ходу, конечно, очень здорово, если мы говорим о законодательстве троллей, но это всего-навсего рев, который не порождает ничего, а те последствия правовые, которые появляются, они в итоге все равно правом быть перестанут.

А если ты говоришь, отстаиваешь некие свои позиции, делаешь так, как ты думаешь, по крайней мере, в итоге ты окажешься правым, но может быть через некоторое время.

Татьяна Алексеева

10 месяцев назад

Депутатов обяжут советоваться с избирателями

Мнение избирателей должно быть услышано и учтено

Законодательные инициативы не должны быть оторваны от народа. Именно поэтому депутатов и сенаторов хотят заставить советоваться с избирателями. Для этого планируют создать специальный портал, на котором в течение двух недель, до вынесения проекта в Госдуму, люди будут высказывать мнения и замечания, которые авторы инициатив должны будут учесть.

Особо актуально это будет при обсуждении социально-значимых инициатив, имеющих широкий общественный резонанс. Сейчас эту роль фактически выполняют СМИ, доводя до людей законодательные инициативы, но только в случае особого резонанса мнение комментаторов учитывается. В принципе же избранники не обязаны реагировать на публикации. Государственное регламентирование заставит их прислушаться к общественности.

Кроме того, это позволит соблюсти рекомендации GRECO (Группа государств против коррупции). Международная организация, в которою входят около 50 государств, в том числе и Россия, в своем отчете рекомендовала повысить прозрачность законодательного процесса. Для этого, по их мнению, нужно проводить публичные консультации и обеспечить полный доступ СМИ к работе парламента, сообщают «Известия».

Как ожидается, вводить нормы будут поэтапно, сначала в качестве рекомендации, а после того, как система будет отлажена, ввести такое обсуждение с народом в обязательном порядке. Многие из парламентариев согласны с инициативой, считая, что привлечение широких масс сделает законопроект более проработанным уже на стадии подготовки.

Однако у некоторых это вызывает пессимизм, ведь нередко бывает по острым законопроектам общественность выступает против, но закон все равно принимают.

В то же время глава фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский заявил, что не нужно ни в коем случае сбрасывать со счетов уже действующие механизмы, в том числе экспертно-консультативные советы. Чем больше будет площадок для обсуждения, тем более здравые законы будет приниматься, сводя к минимуму так называемый «законотворческий хайп» и лоббирование интересов.

Законотворческий процесс

Введение

Глава 1. Понятие законотворчества

1.1. Понятие и принципы законотворчества

1.2. Принципы законотворчества

1.3. Стадии законотворческого процесса

1.4. Проблемы законодательной техники

Глава 2. Политический фактор и законотворчество

Глава 3. Динамика и качество законотворческого процесса в РФ

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность темы данной дипломной работы с каждым днем растет, так как именно посредством норм регулируются отношения в нашем обществе. Нормы закреплены в законах и иных нормативных правовых актах. А они в свою очередь являются производной законотворческого процесса.

Законотворческий процесс - это основная составляющая стадии правотворчества

Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.

Именно от самого процесса законотворчества определяется качество закона и иных нормативных правовых актов.

Качество нормативного правового акта является одним из факторов, определяющих уровень качества правового регулирования и правовой системы в целом.

Исследование проблем качества в этой сфере возможно, как мы считаем, только на основании системного подхода. Хотя строго научное понимание системного подхода сложилось преимущественно в философской литературе, его методологическая ценность бесспорна в развитии правовой теории. Специфика названного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность. Нормативно-правовой акт, помимо соответствия утилитарным целям его разработки и принятия, должен обладать свойствами, обеспечивающими его встроенность в целостную систему правовых актов.

В современных условиях наиболее совершенными юридическими формами выражения права, позволяющими достигнуть наиболее широких нормативных обобщений, являются нормативно-правовые акты. Среди них важнейшее место занимают законы (конституционные, кодифицированные, текущие).

Основными требованиями, предъявляемыми к законодательным актам, являются:

правильный выбор формы закона (кодекс и др.) и возмож

ный круг регулируемых им отношений;

отражение в нем конституционных идей и принципов;

единство и согласованность всей системы законодательства.

Законы государства должны строго отвечать правовым принципам, предъявляемым к ним конституцией. Поэтому и принято говорить о правовом характере закона, под которым понимается закон, соответствующий основным свойствам права, признанным цивилизованными народами. С этой точки зрения рассматривается и принцип верховенства правового закона как один из важнейших признаков правовой государственности.

Нормативные юридические акты необходимо отличать от актов применения и толкования права, так как это, прежде всего, акты законотворчества, вводящие в систему права новые нормы, изменяющие действующие и отменяющие устаревшие нормы.

Высшее место в иерархической структуре нормативных правовых актов государства занимают законы. Законы государства характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они создаются в процессе законотворчества представительным (законодательным) органом государственной власти — парламентом, который формируется из представителей народа (депутатов). Этим объясняется легитимность законов.

Во-вторых, законы имеют высшую юридическую силу по отношению к другим нормативно-правовым актам. Закон занимает высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Положения других нормативных актов должны соответствовать закону и не противоречить ему.

В-третьих, законы принимаются при строгом соблюдении процессуального порядка. Особый процессуальный порядок принятия законов предусмотрен Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов, а также регламентами органов, в компетенцию которых входит принятие законов.

В-четвертых, законы регулируют наиболее значимые сферы общественной и государственной жизни.

В данной работе я и намерен рассмотреть непосредственно само понятие законотворчества и его стадии.

Глава 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ

1.1 Понятие и принципы законотворчества

Важнейшим условием осуществления правовой реформы и совершенствования всей системы законодательства являются высокое качество принимаемых нормативных правовых актов и их эффективность в механизме правового регулирования общественных отношений. Качество и эффективность законодательных актов в первую очередь достигаются в ходе нормотворческой деятельности государства.

Законотворчество — это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах — нормативно-правовых актах.

Важнейшей задачей государства в области законодательной деятельности является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовым стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности. Содержательный аспект законотворческой деятельности государства состоит в установлении и возведении в ранг законодательных актов принципов и норм права.

Законодательная деятельность занимает важнейшее место в механизме правового регулирования и управления обществом. Культура и уровень законотворческого процесса, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов — это показатель цивилизованности общества и демократичности государства.

В юридической литературе законотворческую деятельность государства обычно называют правотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права. Государство не творит право. Право рождается в рамках гражданского общества. Оно изначально формируется естественно, исторически независимо от деятельности законодателя. Задача государства — признать реально существующие правовые отношения и закрепить их в правовых нормах.

Сложная структура социальной жизни объективно обусловливает потребность в юридическом регулировании общественных отношений. Различные экономические, социально-политические и иные общественные интересы, которые вызывают потребность в общеобязательных правилах поведения, в конечном счете, находят свое выражение в законодательных актах органов государственной власти.

Широко распространенный термин «правотворчество» связан с господствовавшим в отечественной юриспруденции позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлением понятий «право» и «закон». От такой практики следует отказаться, так как это не дает возможности правильно трактовать социальную природу этих категорий и показать их место в механизме правового регулирования общественных отношений.

Итак, законотворчество — один из важнейших признаков практически любого государства независимо от его типа и формы. Еще Н.М. Коркунов отмечал, что «законодательная власть государства есть не что иное, как общая воля государства, в силу которой издаются законы».

Как отмечает Т.Н. Рахманина, в юридической литературе сложилось два взгляда на понятие законотворческого процесса. С одной стороны, законотворческий процесс ограничивается рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Более широкое понимание этого явления включает в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона.

Подходы к определению законотворчества позволяют сделать вывод о том, что в науке сложилось представление о законотворчестве лишь как о процедуре принятия компетентным органом закона. Многими авторами предпринимались попытки более широкого исследования данного явления, однако все научные выводы сводятся к пониманию данного явления как процессуальной деятельности.

В данной связи предлагается рассмотреть альтернативную концепцию законотворчества, которая позволит обогатить традиционную точку зрения о законотворчестве и сделать возможным более широкое восприятие данного явления, направленного на упорядочение наиболее существенных социальных отношений на различных уровнях и в разных сферах общественной жизни.

Любой творческий процесс начинается с замысла. Последний есть результат восприятия жизненных явлений и их понимания различными субъектами на основе их глубинных индивидуальных особенностей (степень одаренности, опыт и др.).

Под влиянием окружающей действительности у законодателя возникает некоторая идея, которая воплощается в соответствующий текст закона. Образ идеи трансформируется в форму, которая должна отвечать замыслу. Творческий процесс — это достижение единства формы и содержания.

Согласно общепринятому определению, творчество — деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее.

Немало определений творчества дается в философской литературе. Так, в философском словаре под редакцией И.Т. Фролова определение творчества характеризуется как процесс человеческой деятельности, создающий качественно новые материальные и духовные ценности. Творчество представляет собой возникшую в труде способность человека из доставляемого действительностью материала созидать (на основе познания закономерностей объективного мира) новую реальность, удовлетворяющую многообразным общественным потребностям. Виды творчества определяются характером созидательной деятельности (творчество изобретателя, организатора, научное и художественное творчество и т.п.).

Применительно к законотворчеству, как указывает М.Ю. Спирин, именно написание юридических норм как научно-творческая деятельность... способствует пониманию права в качестве «ars boni et aequi» и пониманию юридических текстов как вершин культуры, человеческой цивилизации, являясь законотворческой деятельностью в материальном смысле слова (законотворчеством как таковым).

Кроме того, законотворчество необходимо рассматривать как особый вид творчества. Применительно к законотворчеству возможно использовать данный термин с некими оговорками, так как этот вид творчества рассматривается как санкционированная, регламентированная властная процедура. Та свобода творчества, которая существует, к примеру, для художника как творца, неприемлема для законотворчества, так как существуют некие рамки, требования, установления, регламенты, обязательные для исполнения субъектами законотворчества.

Результат, которого хочет достигнуть творец закона, может быть ошибочным, однако этот результат в виде закона и дальнейшего его применения (или неприменения) достигается.

Учитывая изложенные обстоятельства, а также то, что законотворчество является важнейшей разновидностью права и нормотворческой деятельности, оно является сложным, системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способы выражения, обладающим особой формой, закрепленной действующим правом в виде законотворческого процесса, и нуждающимся в тщательном научном исследовании с целью достижения более эффективной работы законодательных органов государства над проектами законов.

Законотворческая деятельность представляет собой не столько политико-правовое, сколько, прежде всего, социально-правовое явление. Если законотворчество в самом общем виде может быть определено как деятельность (совокупность мероприятий и действий), направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество как специально-юридическая категория означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе (его процессуальная сторона) как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. В этой связи вызывает возражение отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество как материальная категория неосуществимо. Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определенных условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами. С другой стороны, спорно и определение законотворческого процесса как фактического содержания законотворчества. Фактическое содержание законотворчества как научной категории составляет сама деятельность, направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизм законотворчества. В этом случае законотворческий процесс действует в качестве формы ее (деятельности) осуществления, характеристики функционирования механизма законотворчества (системы законодательных органов, законотворческих норм и т.д.) во времени.

Процедура взаимодействия соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц по поводу внесения законопроекта, его обсуждения, а также рассмотрения и принятия (непринятия) в качестве закона, как нормативного правового акта высшей юридической силы выступает в виде законотворческой деятельности в процессуальном смысле слова.

В данной связи необходимо учитывать, что указанные процедуры и мероприятия реализуются при непосредственном участии главного субъекта законотворчества — парламента либо непосредственно народа при принятии законопроекта на референдуме.

Кроме того, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванные обеспечить единый порядок процесса, определяются регламентом законодательного органа (Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации и др.).

Ученые, определяя законотворчество как разновидность юридического процесса, высказывают различные позиции относительно его стадий. Однако при разнообразии мнений в основном выделяются следующие стадии: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование.

В современной политологии настойчиво подчеркивается институциональный аспект государства. С точки зрения этого подхода государство — это совокупность взаимосвязанных учреждений и организаций, составляющих особую систему управления основными сферами общественной жизни.

Понятие законотворчества неразрывно связано, по меньшей мере, с таким явлением, как государство. Для того чтобы сложилось правильное и полное представление о законотворчестве, его понимании, сущности, значении, необходимо рассматривать его в тесной взаимосвязи с государством на основе структурно-функционального анализа этих понятий.

Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.

Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном законе государства.

Отступая от принципа законности либо создавая законы, не способные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Государство есть сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества, это отношения между людьми в обществе. Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни.

Так же как и государство, законотворчество — это итог, результат социально-духовного, политического, культурного, психоэмоционального творчества людей, общества. Законотворчество — это сумма правоотношений. Законотворчество — это продолжение природы государства, это система отношений.

В той мере, в какой понимаемые в вышеуказанном ракурсе законотворческие отношения урегулированы правом, они являются правоотношениями и составляют их особый вид. Будучи тесно связанными с иными правовыми отношениями людей в реальной общественной жизни, они не только не утрачивают своей специфики, а, напротив, именно благодаря этой специфике приобретают большое общественное значение, играя в высшей степени важную роль и занимая вполне определенное, достаточно значимое место в кругу иных правовых отношений. Поэтому, характеризуя законотворческие правоотношения как особый вид правоотношений, необходимо подвергнуть их параллельному анализу как с точки зрения связи, в которой они находятся с иными правоотношениями, так и с точки зрения специфики, благодаря которой они выступают в качестве правового общественного отношения особого рода.

В данной связи одним из важных вопросов является выявление объекта законотворческого правоотношения. В этом же аспекте Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают: «Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение».

Правовые отношения осуществляются в формах взаимодействия субъектов по поводу правовых интересов в социальной, экономической, политической и иных сферах.

При этом важны причина и основание возникновения правовых отношений в сфере законотворчества. Обычно такой причиной правоотношения всегда будут потребности и правовые интересы субъектов в сферах социальных, экономических, духовно-культурных, политических отношений. Для возникновения законотворческих правоотношений требуется наличие определенного юридического факта.

Таким образом, для наличия законотворческих правоотношений требуется определенная деятельность людей и наличие правового предписания, связывающего с этой деятельностью известные юридические последствия.

Для законотворческих правоотношений характерно наличие связи между конкретными лицами, то есть ее участниками.

Стороной законотворческого правоотношения может стать только лицо, обладающее определенными признаками (за исключением референдума).

Другим важным моментом законотворческого правоотношения является то, что субъекты вступают в такие отношения с целью добиться каких-то результатов, в том числе и социально значимых последствий.

Субъекты законотворческих правоотношений способны заметно влиять на возникновение данного правового отношения и на процесс его развития.

Если говорить о законотворческих правоотношениях в качестве самостоятельной разновидности общественных отношений, то необходимо дать определение понятию «законотворческие правоотношения», которые, на наш взгляд, являются особым видом правоотношений, осуществляемых в формах взаимодействия специальных субъектов по поводу создания законов.

Законотворчество в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.

Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще — вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное.

Следовательно, понятие законотворчества призвано, во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов; во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования; в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

1.2 К вопросу о принципах законотворчества

Законотворчество, как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам, правилам, требованиям.

Исходя из понимания законотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ее главных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуют сущность и определяют общие направления данной деятельности. Поскольку законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в Российской Федерации, то основные принципы законотворческой деятельности можно считать вместе с тем и основными принципами законотворческого процесса в целом, в том числе и законотворчества субъектов РФ.

Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в РФ, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие факторы и обстоятельства.

Несмотря на некоторое несовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее, солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, а следовательно, и законотворческого процесса.

Так, например, выделяют следующие принципы законотворчества:

законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм.

Другие ученые дополняют перечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости, т.е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов права независимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии.

В законотворческой (нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенных общих принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает качество и эффективность всей системы права.

Основными принципами законотворческого процесса выступают следующие исходные положения.

Во-первых, это научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти при разработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развития социальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правового регулирования существующих общественных отношений. Только в этом случае юридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования. Научная обоснованность законотворческой деятельности — необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов. Научная экспертиза принимаемых законопроектов дает возможность выявить, насколько они отвечают предъявляемым требованиям.

Научная обоснованность принятия юридических норм особенно возрастает в наши дни, когда общественная жизнь выдвигает на передний план новые проблемы правового регулирования социальных отношений. Это также вопросы, связанные и с межнациональными конфликтами, и с религиозным экстремизмом, и с международным терроризмом, и пр. При разработке новых нормативно-правовых актов законодатель должен определить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. А для этого нужна четкая научно обоснованная политика в области законодательного процесса, которая могла бы своевременно выявить недостатки существующей нормативно-правовой базы, избежать просчетов в процессе дальнейшей законодательной деятельности. Необходима научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. «Научное обеспечение законотворчества, — отмечает С.В. Поленина, — требует активного влияния науки на процесс создания как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники».

Законодательная деятельность государства должна быть тесно связана с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа законодательных органов.

Во-вторых, это принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.

Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции Российской Федерации. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности. Разве не должно, например, Правительство РФ при осуществлении своих конституционных полномочий путем принятия постановления руководствоваться тем же принципом законности?

В-третьих, принцип демократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов представительными органами государственной власти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности. Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования — референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.

В-четвертых, в процессе законотворчества должен соблюдаться принцип системности, который предусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системы юридических норм, в том числе отраслей и институтов права. Принцип системности также предполагает соответствие региональных законов федеральным законам, их согласованность и непротиворечивость, т.е. единство всей системы законодательства страны.

Принцип системности также относят к числу основных принципов законотворчества, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли права и т.д., а также принципами законотворчества предлагают считать:

принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений;

принцип понятийно-терминологической определенности;

принцип достаточной мотивированности норм права;

принцип логической сбалансированности норм права;

принцип обеспечения действенности норм права.

При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д..

Однако, говоря о демократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципа демократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении на той или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческого процесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участник законотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению в законотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма. Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологический характер. Такое его понимание в законотворчестве возникло в теории правотворчества советского периода, в бытность умозрительного отношения к праву, когда оно жило своей самостоятельной жизнью, не вмешиваясь в дела общества и государства. Ведь при осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, в законотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства, законодательного органа, закона.

Аналогичным образом можно охарактеризовать и другие указанные выше принципы. Ведь они пронизывают и пропитывают собой всю правовую жизнь общества, всю правовую материю. Они служат ориентиром всей правотворческой (законотворческой), правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. Принципы демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью, законности, гласности, профессионализма, научной обоснованности, являясь руководящими началами всей государственно-правовой системы, всех ее элементов и процессов, носят политико-правовой характер. Они выступают как свод юридических норм, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство.

Как представляется, эти принципы не следует рассматривать как особенные свойства только законотворчества, которые должны влиять на процесс подготовки закона, его издание, установление гарантий соблюдения правовых требований, установленных этим законом, отражать его особенности, специфические черты и быть присущими только ему, хотя, безусловно, все они в полной мере характеризуют и этот вид государственной деятельности.

Кроме перечисленных в основной классификации принципов выделяют следующие основные законотворческие принципы:

принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы;

принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения.

Указанные принципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строго обязательно для всех участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.

В данной связи предлагается провести грань между категориями «принципы законотворчества» и «требования к законотворчеству».

Являясь идеологической категорией, принципы законотворчества представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы законотворчества — результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой — представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов. Принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

Исследуем понятие «требование». В философской литературе не дается определение понятию «требование». Бытовое понимание данной категории дается в Толковом словаре русского языка Ушакова, который определяет требование «как правило, требующее строго выполнения, то, чему следует неукоснительно подчиниться; норма, совокупность условий, которым кто-нибудь должен или что-нибудь должно соответствовать». Для определения категории «требования к законотворчеству» требуется адаптация приведенного понятия к данной сфере.

Законотворчество как деятельность управомоченных государственных органов предполагает наличие определенных требований, которым должен подчиняться весь процесс создания закона. Изучение требований к законотворчеству позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что, в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Требования к законотворчеству обладают некоторыми особыми свойствами, позволяющими использовать их только в отношении законотворческих мероприятий. Но объективная обусловленность требований к законотворчеству не означает, что они действуют автоматически, стихийно. Их роль состоит в том, что, познав содержание таких требований, все участники данного процесса, а также государственные органы руководствуются ими в своей деятельности. Смысл каждого из таких требований заключается именно в том, что идея, составляющая его содержание, проявляется в действиях по подготовке и изданию законов, направляет эти действия на осуществление целей права. Необходимо подчеркнуть, что требования к законотворчеству находятся в органической взаимосвязи друг с другом, они взаимодействуют, обусловливают друг друга.

В соответствии с этим требования к законотворчеству можно определить как совокупность правил, условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующих строгого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволит повысить его эффективность, уровень, обогатить его практическим опытом.

Проведенный анализ научных работ по вопросу определения принципов законотворчества позволяет сделать вывод о том, что многие авторы, рассматривая принципы законотворчества, говорят о них как о требованиях. Так, М.Ф. Казанцев отмечает, что «законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к законодательной деятельности можно сформулировать как принципы законодательной деятельности». Таким образом, он определяет принципы законодательной деятельности как общие требования, отождествляя эти два понятия.

При этом, характеризуя принципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитывать следующие обстоятельства:

требования к законотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Требования к законотворчеству — это правила, условия, которыми ограничена законодательная деятельность соответствующих государственных органов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можно использовать только в отношении законотворческих мероприятий;

любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулах законов;

строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;

принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;

принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.

Если, например, речь вести о государстве с федеративным устройством, в отличие от унитарного государства, для которого характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой системы и конституции, такая форма государственного устройства порождает объективную необходимость в предъявлении к законотворчеству особых требований, так как оно состоит из ряда других государств или государственных образований — членов федерации, на территории каждого из которых, наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также и свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления.

Следовательно, форма государственного устройства определяет содержание принципов законотворчества, а также требует предъявления к этому процессу определенных требований.

В связи с этим наиболее общей и вместе с тем емкой представляется классификация требований к созданию закона по уровню законотворчества в зависимости от особенностей, специфики порядка принятия соответствующих законов. В условиях Российского государства с федеративным устройством, где законотворчество имеет два уровня, такое разделение приобретает следующую форму: требования к федеральному законотворчеству, требования к законотворчеству субъектов РФ.

Юридическое опосредование классификации видов требований к законотворчеству придает ее элементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет на практику создания разных видов законов и определение их признаков, на установление между ними необходимого соотношения и связей.

Обращаясь к вопросу о классификации требований к законотворчеству в федеративном государстве, следует, прежде всего, отметить то обстоятельство, что виды требований к законотворчеству субъектов РФ не отличаются каким-либо своеобразием, на уровне субъектов РФ используются схожие требования, что и на федеральном уровне.

В связи с этим представляется необходимым уяснить требования к федеральному законотворчеству, дабы адаптировать предложенную классификацию к региональному уровню.

Несмотря на некоторые различия в выделении авторами такого рода требований законотворчества, можно выделить ряд характерных именно для федеративного государства:

сочетание в законотворчестве общих и национальных интересов различных субъектов РФ;

единство федерального и регионального законодательства;

сотрудничество и взаимодействие между законодательными органами государственной власти Федерации и субъектов, координация и согласование в процессе законотворчества;

учет мнений региональных парламентариев, поддержка со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, взаимная информированность региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.;

обязательность согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с субъектами РФ;

обеспечение разумного баланса между законотворческими полномочиями федеральных органов государственной власти и субъектов;

согласованность правовых актов, соразмерность объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами;

гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

1.3 Оптимизация правового регулирования законопроектной деятельности. Стадии законотворческого процесса

Законотворчество — понятие многогранное. Рассмотрим вначале с точки зрения социально-юридической трактовки. Это совокупность действий, охватывающих процесс познания правовых потребностей общества, подготовка законопроекта, внесение его в законодательный орган, рассмотрение в установленном порядке, а также принятие закона и промульгация его главой государства. Получается, что процесс правового созидания как бы распадается на два этапа.

Первый этап предшествует началу официальной работы над законопроектом,

а второй — включает период официальной работы над проектом в законодательном органе.

В советской юридической литературе первый этап именовался по-разному: в одном случае — этапом формирования права; в другом — этапом выявления потребностей в правовом регулировании; в третьем — стадией предзаконодательной деятельности. По нашему мнению, вполне логичным представляется его наименовать законопроектной деятельностью. Важное значение при осуществлении законопроектной деятельности имеет системный подход, а значит, целесообразно в структуре этого этапа выделить ряд стадий:

Познание правовых потребностей общества и выработка идеи закона.

Формирование концепции законопроекта.

Разработка текста законопроекта.

Экспертиза, апробация и обсуждение законопроекта.

По справедливому замечанию В.Б. Исакова, этап подготовки законопроекта является наиболее творческим и наименее регламентированным этапом законотворческого процесса. В научной литературе высказывались обоснованные предложения о правовом регулировании законопроектной деятельности. Так, С.В. Поленина и Н.П. Колдаева отмечают, что выявление необходимости правового регулирования должно носить постоянный и обоснованный характер, опираться на отлаженный механизм, обеспечивающий установление социальных законодательных потребностей.

Однако необходимо признать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация процесса выявления правовых потребностей общества, обоснования законодательного предложения и разработки законопроекта. Из-за отсутствия регламентации процесса рождения закона степень социальной адекватности принимаемых законодательных решений невысока. В связи с этим данная статья в некоторой мере носит постановочный характер, в ней предпринята попытка обозначить самые важные аспекты по каждой стадии законопроектной деятельности, нуждающиеся в правовом закреплении.

принципов законотворческой деятельности;

механизмов познания правовых потребностей общества;

критериев и оснований законодательного регулирования.

Выделение ключевых, концептуально обоснованных принципов законотворческой деятельности должно способствовать определению и отработке такого юридического механизма, который гарантировал бы эффективное, квалифицированное и компетентное законодательное творчество.

Мы считаем, что в целях повышения качества принимаемых законодательных решений необходимо использовать при нормативном закреплении принципов законотворческой деятельности дифференцированный подход, а именно: классифицировать принципы в две группы — универсальные и специальные. К универсальным следует относить: научность, законность, демократизм, гласность, профессионализм, оперативность, исполнимость — эти идейные начала пронизывают все стадии законопроектной деятельности, на каждой из них получая определенное содержательное наполнение. А специальные принципы являются стержневыми моментами, функционирующими только в рамках конкретной стадии. Таковыми, на наш взгляд, при определении правового формата первой стадии должны являться:

принцип объективности познания правовых потребностей общества;

принцип социальной адекватности идеи закона;

принцип справедливости идейных начал будущего закона.

Сущность принципа объективности познания правовых потребностей общества сводится к тому, что необходимо определить реальное, фактическое состояние конкретной сферы жизнедеятельности социума, обеспечить глубину и истинность изучения общественных отношений, и выявление объективной потребности в правовом регулировании. В этом плане можно согласиться с О.Н. Цыбулевской, которая считает, что создание правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, оно не может быть произвольным, субъективным.

Возникшая в результате познания правовых потребностей общества идея закона, по нашему мнению, должна быть социально адекватна, то есть отражать объективные реалии времени. Как справедливо отмечает В.Н. Синюков, «законы не должны слишком забегать вперед. Прогрессивность законов работает против них, так как этим законам не корреспондируют наличные социально-экономические отношения».

В рамках законопроектной деятельности происходит предварительное формирование государственной воли, а истоки этой воли содержатся именно в идее закона, следовательно, в качестве основы формирования общей воли можно предложить принцип справедливости. И если идейные начала законов будут соответствовать этому принципу, то такие законы могут способствовать достижению целей, общих для максимального большинства заинтересованных субъектов.

Вторым элементом правового формата первой стадии законопроектной деятельности, по нашему мнению, должно быть закрепление механизмов познания правовых потребностей общества. Представляется, что для всеобъемлющего и обстоятельного изучения факторов, формирующих идею будущего закона, целесообразно нормативно определить совокупность способов и приемов изучения социальной материи, нуждающейся в правовом регулировании. Совершенствование законопроектной деятельности должно осуществляться в направлении усиления социологического компонента. Для того чтобы в законе присутствовала адекватная социальная мотивация, необходимо проведение социологических исследований. Целесообразно законодательно закрепить предварительные опросы граждан в общегосударственном масштабе, особенно при формировании идей законов, которые касаются основных прав и свобод человека. «Выявлению общественного мнения, учету и правильному его отражению при принятии законодательных актов способствует обобщение материалов всевозможных социологических исследований».

Немаловажное значение на первой стадии имеет решение вопроса об адекватном уровне правового регулирования. Далеко не все отношения должны быть урегулированы законодательными средствами. Для обеспечения верховенства закона необходимо законодательное закрепление перечня вопросов, которые могут быть урегулированы только законом. Это предложение неоднократно высказывалось в научной литературе как учеными-теоретиками, так и специалистами-практиками. В этом плане совершенно логично замечает Рахманина Т.Н.: «Все участники законотворческого процесса должны быть вооружены критериями, способствующими правильному выбору предмета законодательного регулирования». Представляется целесообразным нормативное закрепление также оснований подготовки законов. В современных условиях динамика общественных отношений носит весьма напряженный характер, что и обусловило всплеск законотворческой деятельности. Но в то же время не всякая проблема предполагает издание нового закона, порой для урегулирования определенного вопроса общественной жизни вполне можно ограничиться внесением изменений действующих законов. Поэтому необходимо урегулировать правом вопрос об обязательном наличии мотивированного и обоснованного решения о целесообразности разработки новой законодательной идеи.

Вторая стадия законопроектной деятельности — это формирование концепции законопроекта. Мы считаем, что рамки правового регулирования данной стадии должны включать в себя правовое закрепление следующих компонентов:

понятия «концепция законопроекта» и обязательность ее разработки для всех законов;

структуры концепции законопроекта как обязательной совокупности определенных элементов;

обязательности проведения комплексной экспертизы концепции законопроекта;

обязательности обсуждения концепций наиболее важных законопроектов;

разработки базовой концепции для взаимосвязанных законопроектов.

На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует определение концепции законопроекта, что, по нашему мнению, существенно затрудняет законопроектную деятельность, поскольку именно концепция законопроекта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего закона, в связи с чем совершенно справедливо отмечает В.М. Баранов: «Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия «концепция законопроекта». На наш взгляд, нормативно закреплены должны быть также требования к структуре концепции законопроекта, чтобы она представляла собой совокупность элементов, расположенных в определенной последовательности, то есть, по мнению В.М. Баранова, была «стандартизована». В юридической литературе активно дискутируется вопрос, должна ли готовиться концепция законопроекта при разработке каждого закона. На наш взгляд, ответ на этот вопрос должен быть положительным, при условии, что закон имеет собственный предмет правового регулирования. Кроме того, следует нормативно закрепить обязательность разработки концепций таких законопроектов. Если же в результате познания правовых потребностей общества возникает необходимость регулирования достаточно широкого спектра взаимосвязанных общественных отношений и оформились идеи создания нескольких законов, то для таких законопроектов представляется конструктивным разработка единой базовой концепции. Такая возможность, на наш взгляд, должна получить правовое оформление хотя бы в качестве рекомендательного характера.

На данном этапе развития законотворческой практики, когда принципиально меняется подход к содержательной стороне процесса создания законов, все более важное значение приобретает институт экспертизы в законотворческом процессе. По нашему мнению, необходимо нормативно закрепить обязательность проведения экспертных оценок законопроекта еще на стадии создания его концепции. Причем экспертиза в данном случае должна носить комплексный и независимый характер. Именно многосторонняя (правовая, экономическая, экологическая, гендерная и т.д.) экспертная оценка концепции законопроекта позволит на ранней стадии определить «узкие места» в планируемом законодательном регулировании тех или иных общественных отношений.

Не менее важно предварительное обсуждение концепции законопроекта. Очевидно, что широкомасштабное исследование общественного мнения стоит проводить тогда, когда речь идет о концепциях законопроектов, способных существенно затронуть интересы граждан. По мнению Рахманиной Т.Н., такие формы обсуждения, не связывая его участников готовыми формулировками, позволят лучше учесть общественное мнение, дадут возможность оценить полный спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения. Если же разрабатывается законопроект со специальным предметом, то необходимо выяснить мнение специалистов — теоретиков и практиков в той сфере общественной жизни, отношения в которой призван регулировать будущий закон. По нашему мнению, необходимо нормативно закрепить такой дифференцированный подход к вопросу обсуждения концепций законопроектов.

На следующей стадии законопроектной деятельности осуществляются действия и операции по разработке текста законопроекта. Безусловно, палитра отношений, возникающих в процессе перевода концептуальных положений в конкретные нормативные предписания значительно богаче, следовательно, и формат правового регулирования многограннее. И все же представляется, что основополагающими моментами правовой регламентации данной стадии должно быть правовое закрепление:

принципов разработки законопроекта;

обязательности подготовки аналитических материалов о состоянии правового регулирования отношений, которые предполагается урегулировать разрабатываемым законопроектом;

механизмов согласования интересов;

возможности подготовки нескольких законопроектов на основе одной концепции;

возможности конструктивного участия научных учреждений, общественных организаций в процессе разработки законопроекта.

Можно согласиться с Л.Д. Воеводиным, который считает, что принципы подготовки законопроектов в предельно концентрированном виде несут информацию о том, в каком направлении должна совершаться юридическая деятельность. Безусловно, такие универсальные принципы, как законность, демократизм, научность, гласность, объективность, лежат в основе процесса разработки законопроекта, но предметную сторону этой стадии должны оформлять специальные принципы.

В отечественной научной литературе высказывалось мнение, что в основе всякой системной деятельности по созданию нового лежат следующие принципы: принцип концентрированности действий; принцип комплексности; принцип поэтапности.

При той динамике, которая присуща сфере правового регулирования, и глубокой взаимосвязи отношений, находящихся в этой сфере, разработка законопроектов немыслима без увязки с действующими нормативными правовыми актами. В связи с чем, перед началом разработки законопроекта необходимо подготавливать аналитические материалы о состоянии правового регулирования данных отношений или, как отмечает Т.Н. Рахманина, справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Важным представляется нормативное закрепление требования, чтобы тексты действующих нормативных правовых актов анализировались по контрольным экземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке.

Объективная действительность создает почву для возникновения многообразных, очень часто разнонаправленных и противоречивых интересов отдельной личности, различных социальных групп, государства. По этой причине обязательной составляющей современной законопроектной деятельности должно стать согласование интересов и выработка общей законодательной воли. На наш взгляд, для того, чтобы в разрабатываемом законопроекте были закреплены наиболее совпадающие общественные интересы, механизмы согласования интересов должны быть достаточно обстоятельно разработаны и нормативно закреплены. В специально-юридическом (формально-юридическом) аспекте согласование интересов может быть представлено как набор разнообразных тактических приемов применения, технико-юридических средств выражения согласованных интересов в конструированном законе.

Современная законопроектная деятельность осуществляется в условиях гласности, которая обеспечивает плюрализм мнений и позиций по содержанию законодательного регулирования. В связи с чем, концепция законопроекта на стадии воплощения ее в полновесный текст может оформиться в несколько вариантов законопроектов. Подготовка альтернативных проектов на одну и ту же тему — примечательная новелла современной законотворческой практики. Представляется конструктивным нормативное закрепление возможности, а по некоторым, наиболее общественно значимым вопросам, и обязательности разработки нескольких альтернативных законопроектов.

Процесс разработки законопроектов представляет собой творческую деятельность по созданию норм права как различных моделей, вариантов правового регулирования общественных отношений, что сопряжено с переработкой большого количества информации. Такая информация должна обладать достаточной полнотой и быть своевременно предоставленной. Желательно, чтобы разработчикам законопроекта была обеспечена возможность обращаться в государственные органы, общественные организации, научные учреждения с целью выделения специалистов для консультирования и участия в разработке проекта. На наш взгляд, это достаточно важное положение законопроектной работы следовало бы закрепить нормативно.

Заключительная стадия законопроектной деятельности носит комплексный характер, поскольку предполагает экспертизу, апробацию и обсуждение разработанного законопроекта. Многогранность данной стадии обуславливает ее весьма емкий правовой формат, основными элементами которого, на наш взгляд, должно быть правовое закрепление:

обязательности проведения комплексной экспертизы законопроекта;

использования компьютерных технологий при экспертной оценке качества законопроектов;

сфер жизнедеятельности общества, по которым обязательно проведение апробации законопроекта;

механизмов апробации;

сфер жизнедеятельности общества, по которым обязательно всенародное обсуждение законопроекта;

механизмов анализа, обобщения и учета замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения;

сроков обсуждения.

На страницах юридической научной литературы встречаются предложения о проведении различного вида экспертиз: политической, организационной, правоприменительной, экономико-финансовой, правоохранительной, исторической, демографической, тендерной. Выводы экспертиз должны иметь форму комплексного заключения. Учитывая необходимость проведения экспертизы законопроектов, присоединяемся к высказанному в научных кругах мнению о принятии Федерального закона «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации».

По мнению В.М. Сырых, для научно обоснованного и полного анализа качества проектов законов целесообразно применять автоматизированную систему оценки качества проектов, основанную на применении современной компьютерной техники и технологии. На наш взгляд, необходимо нормативно закрепить обязательность использования компьютерных технологий, так как это позволит проводить более тщательный и всесторонний экспертный анализ.

При познании правовых потребностей общества, когда происходит оценка тенденций социального развития, прогнозы относительно вектора изменения правовой действительности в определенной степени носят вероятностный характер. Поэтому верно замечает Овчинников А.И.: «Чем больше инноваций и нововведений в законе, тем больше необходимости в его экспериментальной проверке». В связи с этим представляется весьма актуальным нормативно закрепить не только спектр вопросов, по которым обязательно проводится апробация законопроектов, но и сами механизмы апробации.

Именно такой подход позволит при законодательном регулировании наиболее сложных общественных отношений создать конструктивные и эффективные законы.

Значительный эффект в повышении качества законов дает обсуждение законопроектов. Причем наиболее результативно, на наш взгляд, сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта. Хорошо организованное обсуждение законопроектов, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение дали бы возможность избавиться от многих дефектов законотворчества, способствовали бы выработке оптимальных текстов законов, позволили бы реализовать на практике основополагающую конституционную норму о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является народ. С учетом наработок современной законотворческой практики и опыта обсуждения законопроектов в советский период развития нашего общества необходимо закрепить правовым способом учет общественного мнения в законопроектной деятельности.

Таким образом, разработка законопроектов представляет собой сложный, многосторонний процесс, охватывающий изучение законодательства, практики его применения, общественных условий и потребностей, согласование проекта, редактирование его окончательного текста.

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

Но рассмотрим данную стадию с универсальной практической стороны.

В ходе нормотворческой деятельности необходимо соблюдать конституционно установленную процедуру подготовки и согласования законодательных актов, их принятия и вступления в силу. Процедура законодательной деятельности представляет собой процесс, состоящий из следующих стадий:

законодательная инициатива;

обсуждение законопроекта;

принятие закона;

подписание и обнародование закона.

Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании нормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами этого права, законодательный орган обязан рассматривать независимо от того, будут они приняты или нет. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в Конституции РФ. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Эти органы пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 — 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты (так отличаются соответственно специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», обеспечивая проведение всенародного голосования в России.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: 1) предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации «).

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, — это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

действуют с целью создания закона.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.

Таким образом, мы видим, что Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. Первую группу составляют субъекты, которые имеют право законодательной инициативы в полном объеме, а вторую — субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта и разрабатывается общая концепция будущего закона. Необходимо четко определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к его оформлению. После регистрации этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

Обсуждение законопроекта — это весь процесс его рассмотрения законодательным органом, определяемый Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступления депутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение Государственной Думы.

Процедура официального рассмотрения и принятия федеральных законов осуществляется в трех чтениях, после каждого из которых Государственная Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как будет принят Государственной Думой в третьем чтении.

Термин «чтение» означает определенную стадию законодательной процедуры, т.е. этап обсуждения законопроекта. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права, рассматриваются его актуальность и практическая значимость, соответствие содержания законопроекта предмету регулирования соответствующих общественных отношений. При втором чтении проводится обсуждение законопроекта с внесенными поправками и решается вопрос о принятии проекта за основу. В третьем чтении проводится только голосование законопроекта для принятия его в качестве федерального закона.

Принятие законопроекта происходит путем голосования его в законодательном органе. Закон считается принятым, когда он получает установленное Конституцией большинство голосов от общего числа депутатов. Законы Российской Федерации принимаются раздельным голосованием по палатам законодательного органа. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Эта стадия определяет порядок опубликования и вступления закона в силу. В соответствии с Конституцией принятый федеральный закон подписывает Президент РФ и обнародует его. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» считается первая публикация полного текста федерального закона в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

На территории Российской Федерации применяются только те законы, которые официально опубликованы, то есть пока закон не будет официально опубликован, он не может вступать в силу, а следовательно, не может и применяться.

В ходе законотворческой деятельности принимаются нормативные акты как единичного характера, так и систематизированные (кодифицированные) нормативные правовые акты. Наиболее развитым видом является кодифицированное нормотворчество, с помощью которого закладываются основы законодательной системы страны (например, Гражданский, Уголовный, Семейный кодексы Российской Федерации и др.). Путем издания единичных нормативных актов вносятся дополнения и изменения в кодифицированное законодательство. В ходе текущего нормотворчества устраняются противоречия и пробелы в действующем законодательстве.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

1.4 Проблемы законодательной техники

«Сократ: Как ты скажешь, Гиппий,

вред или польза для государства закон?

Гиппий: Устанавливается закон, я думаю,

ради пользы: иногда же он приносит и вред,

когда его плохо установили».

Действенность изданного закона во многом зависит от уровня законодательной техники, от конкретности содержащихся в данном законодательном акте нормативных предписаний. Эффективность юридических норм как раз и зависит от качества принимаемых законодательных актов, что достигается с помощью соответствующих правил и приемов законодательной техники. Для того чтобы обеспечить внутреннюю гармонию и согласованность всей системы законодательной деятельности, нужен хорошо разработанный юридический механизм, регламентирующий все стадии принятия законодательных решений. Без совершенного механизма законодательной техники трудно обеспечить объективность и устойчивость существующих законов, их социальную ценность.

Методологические основы законодательной техники были заложены еще в трудах Платона, Аристотеля, Цицерона и других знаменитых античных юристов, а в более позднее время — в работах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринга и других видных представителей философской и правовой науки Европы. Так, Монтескье и Иеринг сформулировали важнейшие принципы составления законов и правил законодательной техники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности.

История развития государства и права в России также свидетельствует о том, что законодательная техника имела глубокие корни, свои особенности развития, к которым можно отнести нормативное построение предложений, наличие заголовков статей, специальных правовых терминов в Русской Правде; преамбулы, разделение текстов на статьи в первых кодифицированных актах России — Судебниках 1497 и 1550 гг. В Соборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляются хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины. Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства была проведена при Петре I, Екатерине II и Александре II. В это время были созданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники. Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов. Для примера приведем требование Петра Великого: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам». В Наказе Комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерина II наставляет: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех», «Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать — следовательно, надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли».

Хорошо известна выдающаяся деятельность М.М. Сперанского по приведению в стройную систему российского законодательства. В 1830 г. было издано Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, а через непродолжительное время был подготовлен первый Свод законов Российской империи. Снабжение его алфавитными хронологическими и сравнительными указателями стало заметной новинкой юридической техники для своего времени. Со второй половины XIX в. начал регулярно издаваться источник текущего законодательства — Собрание узаконений и распоряжений Правительства. Все эти масштабные работы по созданию современной правовой системы России, ее упорядочению и технико-юридическому совершенствованию возникли не на пустом месте. Теоретическим фундаментом этой деятельности послужили труды М.М. Сперанского, К.А. Неволина, Н. Рождественского, Е.В. Васьковского, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского, М.А. Унковского, Н.И. Коркунова и многих других выдающихся русских юристов и государственных деятелей.

В советское время продолжились традиции исследования проблем юридической техники, развитие и использование ее творческого потенциала. Заметным этапом в развитии технико-юридических правил оформления законодательства явилась разработка советских конституций, создание в 60-е годы основ законодательства, новых кодексов, подготовка и издание систематического Собрания законодательства СССР и соответствующих собраний законодательства союзных республик. Значительным достижением в развитии юридической техники стали разработка и издание с применением съемных листов Свода законов СССР (11 томов) и Свода законов РСФСР (8 томов). Это были крупные государственные мероприятия, которые базировались на научных разработках проблем юридической и, прежде всего, законодательной техники Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, юристов-ученых и практических работников. К сожалению, многое из того, что предлагалось в трудах ученых, не нашло своего воплощения в жизни.

Новый этап в развитии юридической техники в стране начался в конце 80-х — начале 90-х годов. И тем не менее, несмотря на определенные положительные результаты, изучение проблем юридической техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценная теория юридической техники в нашей стране еще не создана. Эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и, более того, они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм. Часто подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

По нашему мнению, язык российского законодательства — это особый функциональный стиль русского языка, отличающийся чрезвычайной чистотой, самыми высокими лингвистическими стандартами. Это язык, специально предназначенный для изложения и последующего применения правовых норм. Своеобразие нормативно-правового стиля языка состоит в том, что он выражает волю законодателя, формирует официальные документы. Его характерными чертами являются безличность, нейтральность, точность, конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документов строг, стандартен, официален. Например, образцом блестящей лаконичности и афористичности, но одновременно непревзойденной точности и глубины мысли до сих пор является язык законов Древнего Рима. Сегодня во многих странах установлены нормативные предписания по формулированию текстов законов, использованию определенного словарного арсенала в юридических конструкциях. Характерным примером в этом отношении могут служить «Справочник по нормотворческой технике» Германии, «Принципы законодательной техники» Польши, «Законотворческие конвенции единообразного права» Канады.

Законодательная техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально признанных свойств. Значение ее постоянно возрастает в условиях стремительного правотворчества, масштабного обновления и развития отечественного законодательства. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет четыре основных направления комплексного применения законодательной техники: систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки; законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц; законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов; законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения.

Различают объективные и субъективные причины законотворческих ошибок. К объективным относят: коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы. Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов.

Так, Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь власти принимает нормативные акты по вопросам своего ведения. Поскольку в ст. 3 не содержится каких-либо правовых предписаний, следовательно, Закон, разработчики которого нарушили правила законодательной техники, позволяет любому субъекту нормотворческой деятельности издавать собственные акты по всем вопросам, регулируемым данным Законом.

В качестве примера уместно привести и правовое предписание ст. 3 Федерального закона «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», которое не имеет нормативного содержания и поэтому не должно было быть предметом закона. Так, в ней указано: «Законодательство Российской Федерации в области генно-инженерной деятельности состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Таким образом, во-первых, к законодательству Российской Федерации приравнены иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и, во-вторых, генно-инженерная деятельность регулируется не только этим Законом, но и другими федеральными законами (однако не ясно, какими и как они соотносятся с нормами данного Закона).

Приведем еще один пример юридической ошибки. Так, абзацем 3 п. 1 ст. 6 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» установлено, что «академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Анализ приведенной нормы приводит к выводу о ее несогласованности и внутренней противоречивости, ибо под представлением законопроекта следует понимать — законодательное предложение или письмо в Государственную Думу, а может или должно это представление вноситься Президентом либо Правительством. Кроме того, необходимо заметить, что данное положение создает почву для конкуренции между Президентом и Правительством при реализации этого права.

На наш взгляд, ситуация по проблеме качества законодательной техники близка к критической, и если не предпринимать усилий, может зайти в тупик. По образному выражению доктора юридических наук Ю.А. Тихомирова, последние 15 лет страна обуяна жаждой законотворчества. Пишут все, и фраза «писать закон» стала классической формулой. По оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. В итоге у нас тысячи законов. Ни одна страна столько не принимает. Таким образом, проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условиях растущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения.

Таким образом, совокупность правил, методов и средств, используемых при издании и систематизации нормативных правовых актов в законотворческом процессе, называется юридической техникой. Уровень юридической техники свидетельствует о юридической культуре и совершенстве нормотворческого процесса.

В современных условиях знание законодательных процедур и приемов юридической техники имеет очень большое значение в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Это во многом связано с признанием прав и свобод человека и гражданина высшей социальной ценностью, с их реализацией и обеспечением, признанием приоритета международного права над национальным законодательством, с новым подходом в правопонимании, связанным с различением права и закона.

К основным приемам и средствам юридической техники можно отнести: юридические конструкции и фикции, законодательные оговорки, отсылки и примечания, правовые дефиниции и понятия.

При издании юридических норм большое значение имеют их правильная формулировка и изложение в тексте закона. Юридические понятия и термины должны быть точными и ясными, чтобы не было двусмысленности, истинный смысл не расходился с текстуальными формулировками. Юридическая терминология представляет собой словесное обозначение определенных понятий, используемых законодателем при нормотворческой деятельности.

К средствам юридической техники также относятся юридические конструкции — построение норм права по особому типу связей составляющих его элементов (например, состав преступления). При издании кодифицированных нормативно-правовых актов выделяют Общую и Особенную части. Первичным элементом структуры текста закона является статья с подразделениями на пункты и части. Статьи объединяются в главы и разделы.

Законодательная техника используется на всех стадиях жизнедеятельности закона: в процессе разработки первоначального варианта законопроекта, в ходе его обсуждения и рассмотрения, при оформлении и принятии закона, в процессе его толкования и реализации.

Вся совокупность правовых норм, образующих систему права, требует единства, согласованности и логической последовательности их изложения. А это возможно только при наличии эффективно разработанного юридического механизма законотворческой техники, регламентирующей все стадии принятия нормативно-правовых актов. Поэтому представляется целесообразным принятие специального закона о нормативных правовых актах, который определил бы единый порядок и необходимое единообразие в работе органов, готовящих и утверждающих законопроекты. Такой закон обеспечил бы самые высокие требования к содержанию и обоснованности нормативно-правовых актов. Нормативное закрепление в федеральном законе важнейших аспектов нормотворческой процедуры, связанных с порядком подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативных правовых актов, позволит совершенствовать всю систему законодательной деятельности государства.

В юридической науке и практике, помимо понятия «юридическая техника», применяется также другое понятие — «юридическая технология». Юридическая технология понимается в двух смыслах. Во-первых, это основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования разнообразных правовых решений (актов), в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы юридической деятельности. Во-вторых, под юридической технологией понимается наука, система знаний о средствах, способах и методах наиболее эффективной и планомерной юридической практики. Главная задача юридической технологии как науки — выявление экономических, политических, социальных, юридических и других закономерностей с целью определения и использования наиболее качественных и эффективных юридических действий и операций, требующих минимальных средств и методов, временных, людских и иных ресурсов в целом.

Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФАКТОР И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

Для того чтобы закон был качественным и эффективным, законодательный орган должен совершить в ходе его подготовки последовательно целый ряд работ.

Прежде всего, должны быть выявлены социальные факторы, в которых проявляются потребности общества в законодательной регламентации конкретной области общественных отношений. Такие факторы могут влиять на достижение нужной цели как положительно, так и отрицательно.

Фактор — это причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты. Социальный фактор законодательной деятельности — это явление общественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и, в конечном счете, на его содержание. В словаре русского языка фактор определяется как «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении».

В социальных системах действует общая закономерность, состоящая в том, что одни и те же факторы в одних отношениях, с точки зрения формы, содержания и основания возникновения, выступают как вторичные, определяемые, а в других — играют главную, управляющую, руководящую, движущую роль. Это положение представляется существенным и для социальной обусловленности законодательства, и, прежде всего, для формирования отдельных отраслей и институтов. Дело в том, что взаимосвязь социальных факторов и механизм их действия носят сложный характер, поскольку они охватывают как общее для правовой системы в целом, так и особенное и отдельное, присущее конкретным отраслям и институтам.

Отсюда следует, что важно изучение и учет в ходе законотворчества не только системообразующих, то есть генетических и структурных, но и системоприобретенных связей и связей управления, складывающихся между социальными факторами, лежащими в основе той или иной отрасли (института) законодательства.

Важнейшее место среди факторов законотворчества занимает политический фактор. Политический фактор — понятие собирательное. Он охватывает все политические процессы, явления, факты различного уровня, которые оказывают воздействие на изменения правовой системы. Политический фактор может выступать в форме политической практики, принципов и установок юридической политики относительно главных сторон развития законодательства Российской Федерации, его отдельных сфер, отраслей и институтов. Свое проявление политико-правовой фактор находит в политических директивах и ориентациях, содержащихся в документах партий, общественных объединений и движений, в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставах областей, краев, в основополагающих законах типа Основ и кодексов, в общественном мнении.

Политический фактор осуществляет роль активного центра применительно к иным социальным факторам. Именно он в наиболее концентрированном виде отражает в процессе законотворчества цель будущего закона и его отдельных положений, что придает этому фактору максимальную эффективность среди других факторов.

Законотворческий процесс — это особая процедура юридического оформления воли народа и политики государства в конкретных исторических условиях. В каждой из стадий данного процесса, как и в законотворчестве в целом, отражаются все особенности политического колорита нынешнего — крайне сложного и противоречивого — состояния общества. Проводимые реформы требуют интенсивного законотворчества; формирования новых правовых институтов, соответствующих критериям правового государства; принятия нормативных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Однако эффективность законодательства зависит от того, насколько продуманны, активны и своевременны проводимые политические реформы. А оно остается весьма несовершенным, страдает многими недостатками и пробелами в силу скачкообразности, скоропалительности принимаемых политических решений, их нестабильности.

По-прежнему нарушается субординация нормативно-правовых актов, в результате чего подзаконные акты часто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Отсутствуют и правовые меры реагирования на такие «подправки» закона посредством подзаконного акта. Особого внимания заслуживает соотношение законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, которые в последнее время принимаются по всем отраслям действующего законодательства и становятся юридической основой практического решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, которые расходятся с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют, как правило, временный характер — «впредь до принятия федерального закона», а также об указах, затрагивающих сферу деятельности законодательного органа страны — парламента. «Указное право» разрушает действующие каноны юриспруденции, обезличивает приоритетную значимость законов, расширяет границы правового беспредела. Нередко скоропалительное принятие нормативных указов объясняется политическими, популистскими целями и не учитывает объективные процедуры юридической технологии. В результате из-за расплывчатости содержания, противоречивости и неэффективности Президент сам вынужден отменять такие указы.

Отсюда очевиден вывод: правилам правотворческой техники должны быть подвластны все без исключения нормативно-правовые акты, а законодательство должно иметь строго целевой характер и адекватно охватывать своим воздействием важнейшие сферы общественной жизни, учитывать их нюансы и особенности, поддерживать структурную субординацию внутри нормативного массива. Весьма важно в данной связи четко определить правотворческую компетенцию Президента Российской Федерации, разграничить полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации, ибо политическая конъюнктура здесь пагубна.

Произошли заметные изменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многие законы принимаются не в интересах классов или общества в целом, а в угоду амбициям различных политических группировок и сил; они удовлетворяют потребности небольшой группы власть имущих. Эти законы превращаются в средство политических компромиссов между лоббистскими структурами, становятся «карманными» правовыми средствами защиты их «клановых» интересов. Мало того, что они противоречивы в своей основе, они еще и не объективны по своей сути.

Имеются просчеты в сфере применения и исполнения законодательства. При этом трудности в реализации российских законов порождены не только дефектами юридического свойства, но и негативными явлениями в социально-экономических, политических и национальных отношениях. Нередко политические факторы гораздо убедительнее влияют на сознание и профессиональную переориентацию правоприменителей, нежели действующее законодательство. В таких случаях предпочтение отдается определенным житейским установкам, которые сложились на практике и не имеют ничего общего с законностью и объективностью принимаемых решений (обвинительный уклон, оправдательная практика и т.д.). Это — чистейшей воды юридическая конъюнктура, своеобразная «подгонка» права под те или иные обстоятельства без всестороннего учета квалифицирующих признаков и истинной оценки содеянного. Результатом такого правоприменения становятся произвол и беззаконие.

Право является средством достижения политического компромисса, баланса интересов различных общественно-политических сил, их устремлений. В этом смысле его можно рассматривать как возведенную в закон государственную (политическую) волю общества. Словом, речь идет о политической составляющей права, политическом содержании правовых институтов.

В литературе, официальных документах и речах много говорится о господстве права, правлении права, правовом государстве, но реальная жизнь свидетельствует, что право очень часто отступает в тень, а вперед выходит политика. И одной из причин такой ситуации является то, что идеи права нередко откровенно эксплуатируются в политических, идеологических, прагматических и даже эгоистических целях. Правом манипулируют, особенно в кризисные моменты. Гипертрофированная же политизация права неизбежно ведет к бесправию. Если представить себе историю последних лет в виде упрощенной схемы, то можно сказать, что вплоть до последнего времени право в Российском государстве находилось на втором плане, в очень большой степени было подчинено политическим интересам и практически следовало в фарватере политики. Затем на авансцену вышла экономика в том понимании, которое предопределялось идеями ранней либерализации и приватизации. Право использовалось преимущественно для механического оформления уже принятых экономических и политических решений. Праву всякий раз отводилась достаточно пассивная роль. Более того, во многих случаях право вообще не играло никакой роли, оно молчало. Как недавно заметил известный российский экономист Н. Шмелев, «то, что мы пережили в ельцинскую эпоху, никому из экономистов-рыночников не могло и в дурном сне присниться». Право, законы не смогли ни предотвратить, ни упорядочить подобную ситуацию. На всю мощь «работала» и политика. Право либо игнорировалось, либо эксплуатировалось (когда было надо) для проведения той же разрушительной политики. Следовательно, сама идея права была посрамлена, несмотря на то, что торжественно провозглашалась везде и всюду.

Доминирование политических норм над правовыми порождает насилие и создает почву для тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где право не является ограничителем политической власти, где права человека не выступают в качестве средства контроля над ее осуществлением.

В советском обществе приоритет политики выступал как непреложный закон. Партийные директивы предшествовали принятию законов, оказывали активное воздействие на нравственность, эстетику, предельно ограничивали свободу совести, а стало быть, и действие религиозных норм. Широкое распространение получила беспрецедентная форма регулирования — совместные акты партийных и государственных органов.

Политика Коммунистической партии Советского Союза, выдвигавшая заведомо нереальные программы, обрекала закон на бессилие, лишала его эффективности, поскольку игнорировались объективные правовые нормы и создавались чисто идеологические юридические конструкции, лишенные реального смысла.

Доминирование права над политикой, политической властью — непреложный принцип современной культуры. «Существование нормы права, возвышающейся над правителями и управляемыми и обязательной для них, — писал Л. Дюги, — есть необходимый постулат. Подобно тому, как вся геометрия покоится на евклидовом постулате, точно так же и вся жизнь современных народов покоится на этом постулате нормы права. Право не есть политика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы, и государство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву».

Правовые нормы выступают в качестве равного масштаба, формы, измерителя свободы всех участников общественных отношений. Политические нормы обеспечивают формальное равенство далеко не всегда. В общественной жизни сталкиваются различные политические позиции и нормы, выражающие противостояние тех или иных социальных групп и движений, остро конкурирующих между собой. Существенный отпечаток на политические нормы накладывают личные амбиции лидеров, включенных в политическое противоборство. П. Новгородцев, отмечая такие тенденции, цитирует видного политического деятеля XIX в. Коузна, который говорил о своих противниках: «Я ставлю на первое место либеральные принципы, они — либеральную партию; для меня имеют значение меры, для них — лица». Предпочтение партийной организации и отдельных лиц политическим принципам П. Новгородцев связывал с «общим понижением уровня политической жизни».

Тем не менее, конкуренция политических норм и политических принципов — нормальное, естественное состояние политического процесса в демократическом обществе. Только тоталитаризм делает политическую жизнь одномерной, выдвигая систему незыблемых, не подлежащих критике принципов и норм. В условиях демократии разнообразие политических норм может ограничиваться только правом.

В политических нормах в отличие от правовых неизменно присутствует конкуренция идей и программ. Среди политических норм нет нормы, обладающей силой высшего авторитета, способной сдерживать противоборство интересов и целей различных социальных групп. Такая сила находится вне политических норм. Это право.

Изменчивость фундаментальных характеристик политики, являющейся атрибутом государства, подрывает положение о монополии государства как источнике правовых установлений. Очевидно, что деятельность государства не всегда руководствуется идеалами политической справедливости.

Особенность современной российской жизни заключается в одновременном возрастании как роли права, так и значения политики, которые заметно активизировались в ходе проводимых исправлений и преобразований. В то же время оба эти института, как и все общество, находятся в кризисном состоянии.

Кризис права выражается, в частности, в тотальном правовом нигилизме, неуважении к законам, в их низкой эффективности, пробельности, отставании; слабом правопорядке, дисциплине; незрелом, нередко деформированном правосознании большинства людей, отсутствии должной юридической культуры; многочисленных внутриправовых коллизиях и противоречиях.

Кризис политики состоит в ее безнравственности, цинизме, войне компроматов, «черном пиаре», двойных стандартах, сращивании с криминальными элементами, которые проникают во власть. Политика все чаще освобождает себя от всяких моральных норм. В данной сфере нередко идет «игра без правил».

Политика давно взяла на свое вооружение макиавеллизм и использует его везде, где только можно.

Возникает сложнейшая проблема совмещения права, политики и морали, налаживания их конструктивного взаимодействия. Конечно, не все так плохо в современной политике, есть в ней и позитивные начала, объективные критерии и характеристики. Равно как и в праве, постепенно усиливаются положительные тенденции.

При всех различиях в интерпретации права никто не исключает из его содержания нормы, ибо, как полагал еще И.А. Ильин, всякое понятие права упирается в понятие нормы. Он писал, что «если есть какой-нибудь тезис, который мог бы рассчитывать на широкое признание среди юристов, то это тезис, утверждающий, что право есть норма или совокупность норм. Юрист, который не согласился бы признать это положение, наверное, поверг бы всех в изумление».

Эта мысль последовательно проводится и в современной литературе. «Попытки некоторых авторов, — пишет Г.В. Мальцев, — осудить нормативизм в праве не могли быть успешными, потому что право, как бы мы его сегодня ни понимали, в каких бы терминах ни определяли, всегда и неизменно нормативно. Любая концепция, игнорирующая данное обстоятельство, ущербна. Точно так же нельзя избежать и «широкого» понимания права, ибо право развертывается на разных уровнях бытия, оно намного сложнее и масштабнее, чем можно себе представить исходя из его определения как совокупности норм».

Невозможно отрицать также связь юридических норм с государством, властью, официальной политикой. Другое дело — характер этой связи, формы, степень ее выражения, соотношение с другими не менее важными свойствами данного явления. Об этом свидетельствуют работы, вышедшие в последнее время и посвященные различным воззрениям на право. Это и неудивительно. Ведь государство есть «публично-правовой союз», «правовая организация» (Е.Н. Трубецкой), «положительно-правовая форма Родины» (И.А. Ильин). Да и само выражение «правовое государство» показывает, что право имеет «некоторое» отношение к государству, а государство — к праву. А там, где государство, власть — там политика, ее центр, нервный узел.

«Свой путь к праву Россия искала вместе с другими странами, в первую очередь европейскими, на общем поле, в едином пространстве. В целом этот путь — позитивистский, на нем лежат все свершения отечественной юридической науки, ее трудности и заблуждения». Верно. Можно лишь добавить, что были не только трудности и заблуждения, но и злоупотребления, прямое отрицание права «как факультета ненужных вещей».

Сам Г.В. Мальцев приводит характерные слова М.А. Рейснера, которые он высказал в 1924 г.: «Если право не «опиум народа», то, во всяком случае, довольно опасное снадобье». Это была политика махрового сознательного нигилизма по отношению к праву, «измерение», а точнее шельмование его политикой. В сталинский период право использовалось как орудие политической борьбы с «врагами народа», орудие репрессий. Впрочем, тогда господствовало классовое «измерение» всего и вся.

Выше говорилось о тесной связи права с государством. Это действительно так. Еще Рудольф Иеринг писал, что «идея права и интерес государства всегда шли рука об руку». Но это не значит, что изначальный генезис права коренится в государстве. Истоки права — в реальной жизни, назревших потребностях общественного развития, в естественных правах человека. Государство только «протоколирует» требования складывающихся отношений.

Давно подмечено: право есть лишь констатация факта. Задача политиков, законодателей — вовремя уловить, осмыслить и выразить эти потребности, перевести на язык законов. Власти не дано произвольно, по своему желанию и хотению, устанавливать какие угодно правовые нормы, а только такие, которые имеют под собой более или менее прочную материальную основу, исходя из наличных социальных и иных условий.

В противном случае решение многих проблем жизни общества было бы сравнительно легким делом. Общеизвестно положение о том, что право не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества. Право детерминировано также многими другими факторами — социальными, политическими, моральными, национальными, религиозными и т.д. Еще С.А. Котляревский писал о «правообразующей силе факта, когда необходимость сама рождает право». По мнению же Ю. Гамбарова, «право как инструмент власти, а тем более как нечто, исходящее от правителей, равно произволу».

Из сказанного следует, что нормативный характер права тоже можно понимать по-разному. Недостаток этой концепции состоит в том, что право слишком жестко и однозначно привязывается к государству, его воле. Между тем государство не является единственным творцом права. Огромная масса юридических норм создается негосударственными структурами (делегированное правотворчество), многие правила поведения возникают и существуют в недрах самой жизни (обычаи, традиции), а государство лишь санкционирует их, придавая им юридическую силу. Есть судебные и иные прецеденты, нормативные договоры, акты местного самоуправления.

Наконец, основополагающие нормы Конституции, имеющие учредительную природу, принимаются на референдуме непосредственно населением, то есть исходят не от государства, а от народа — единственного и абсолютного источника власти. Это значит, что право формируется не только «сверху», но и «снизу». Мы уже не говорим здесь о том, что согласно воззрениям многих ученых право вообще возникает до государства. Последнее устанавливает лишь юридические нормы, а не правовые. Но в любом случае право нормативно как явление, независимо от форм его выражения. Р.З. Лившиц, будучи сторонником широкой трактовки права, тем не менее, считал, что «отказ от нормативного понимания права был бы неверным. Но оно должно отвечать идее права. Право есть нормативно закрепленная справедливость, состоящая в реализации общественного компромисса».

Широкое понимание права тоже имеет свои аргументы, которые могут претендовать на признание. Вообще, различные трактовки права должны по возможности не «бороться» друг с другом, а сосуществовать и взаимодополняться. Другое дело, что из них могут быть сделаны и делаются разные выводы, в том числе политически деструктивные. Нельзя фетишизировать ту или иную точку зрения. «Так же, как государство не может быть единоличным «автором» права, так и растворение последнего в фактических общественных отношениях не в состоянии объяснить процесс становления правопорядка». Как нам представляется, в настоящее время идет объективный процесс сближения различных аспектов правопонимания.

В идеале право должно иметь приоритет над политикой, властью, государством. На деле же в России этого пока не происходит и в ближайшей перспективе вряд ли произойдет. В литературе (Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, В.Н. Кудрявцев, Л.С. Мамут и др.) отмечаются три возможные модели «субординации» между названными феноменами — тоталитарно-этатистская, либерально-демократическая и прагматическая.

Согласно первой из них государство выше права и им не связано. Эта модель для новой России не подходит, ибо она есть модель вчерашнего дня. Она уже испытана, результаты известны. Вторая — исходит из того, что право выше государства, господствует над ним. Эта модель выражает, как уже сказано, лишь идеал, который в настоящее время недостижим. К нему общество должно стремиться как к конечной цели. Третья концепция более реалистична: государство создает право, но считает себя связанным им, подчиняется ему, то есть самоограничивается во имя общего блага. Вот этой модели российскому обществу, по-видимому, и следует придерживаться как более предпочтительной по сравнению с другими и практически осуществимой в настоящее время.

Задача заключается в том, чтобы заставить, принудить власть уважать и соблюдать собственные законы, которые, в свою очередь, должны быть социально и научно обоснованными, адекватно отражающими насущные потребности жизни. Кроме того, право должно держать известную дистанцию по отношению к власти и политике. Именно в этом направлении необходимо постепенно продвигаться все дальше и дальше по пути к подлинно правовой государственности, когда наступит правление права. Но нас в данном случае интересует более узкий аспект проблемы, а именно политический срез права, его политическое видение, а также правовое опосредование самой политики. Ведь политика, чтобы быть прозрачной и предсказуемой, должна быть правовой, находиться в пределах юридического поля. Только в этом случае она может быть эффективной и легитимной, оправдывать свое назначение. Авторы концепции правовой политики в Российской Федерации справедливо отмечают: «Правовая политика государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на благоприятную «внешнюю среду»: на легитимную и эффективную государственную власть, развитую, социально ориентированную рыночную экономику, стабильную демократическую политическую систему, активно функционирующие институты гражданского общества, высокий уровень общей и правовой культуры и правосознания граждан и должностных лиц. В Российской Федерации подобная благоприятная среда пока не сформировалась.

Крайне негативно сказывается на качестве правовой политики низкая конструктивная активность в правовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлять контроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решение актуальных общественных проблем».

Современное законотворчество не имеет четкой политико-правовой ориентации на права человека. «Нерешение» узловых внутрифедеральных проблем усугубляет положение в стране, способствует росту преступности, порождает региональные споры, политические и вооруженные конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционных прав российских граждан, создает реальную угрозу их личной безопасности. Принятые в последнее время новые Законы о собственности, о приватизации, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о банках и банковской деятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не все нуждающиеся в правовом регулировании сферы рыночного механизма, отношений гражданского общества и частной жизни людей, создают тем самым определенные трудности в реализации законных интересов россиян. Следовательно, все без исключения нормативные акты должны быть политически надежными, юридически выверенными и соответствовать Конституции Российской Федерации как Основному Закону, закрепляющему общефедеральную социально-политическую платформу государства, ибо закон, законодательство — мера политическая.

Глава 3. ДИНАМИКА И КАЧЕСТВО ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отмечавшийся три года назад столетний юбилей российского парламентаризма вызвал во властных структурах и обществе оживленную дискуссию о месте и роли Федерального Собрания РФ в жизни страны, в предпринимаемых реформах, а также о его конституционном предназначении как законодательного и представительного властного органа, о количестве и качестве принимаемых законов, их последующей реализации и в целом реализации законодательной функции парламента. Эта дискуссия не ослабевает до сих пор, особенно в том, что касается качества законодательной деятельности. По сравнению с дореволюционным периодом современный законодательный процесс в условиях федеративного устройства государства значительно усложнился; в законотворчество помимо центрального парламента (Федерального Собрания) включены законодательные органы субъектов Российской Федерации, что на практике не всегда приводило к качественным результатам.

Выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более что за этим стоит эффективность последующей правоприменительной практики: за большим количеством принимаемых законодательных актов практическим работникам трудно уследить.

Весьма впечатляют количественные показатели работы Государственной Думы IV созыва. За этот период (январь 2004 г. — октябрь 2007 г.) общее количество законов, подписанных Президентом РФ, составило внушительную цифру — 1020. Из них по инициативе Президента страны принято 116 федеральных законов (11%), по инициативе депутатов Государственной Думы — 336 (36%). Был инициирован Правительством РФ и принят 321 законопроект (31%), субъекты РФ провели 135 (13%) федеральных законодательных актов и 44 законопроекта (9%), ставших законами, инициировали члены Совета Федерации. При этом, как и в прежние годы, весьма низким остается количество законопроектов, инициированных по предметам своего ведения Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ (по 6 законопроектов в 2007 г.). Конституционный Суд РФ за более чем десять лет своей работы законопроекты в Государственную Думу не вносил (таблица № 1 представлена в конце документа).

Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д. Например, в 2006 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 — о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы, что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество.

Не стал исключением и 2007 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов — 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) — о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, — 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — 13 (4,69%).

Советом Федерации в 2007 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ.

Следует, на наш взгляд, обратить особое внимание на устойчивую тенденцию менять кодексы, что в определенной мере дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику. Статистические данные о числе изменений, внесенных в кодексы РФ, например в 2005 г., говорят о следующем. Общее число изменений составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ (часть вторая) — 23 раза (24,21%), КоАП РФ — 20 раз (21,05%), БК РФ — 9 раз (9,47%); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в ЗК РФ — 4 раза (4,21%).

Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. — 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ было инициировано 27 изменений 20 законами, в том числе было внесено 9 изменений в НК РФ, 7 — в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз (23,88% к общему числу изменений, внесенных в Кодексы), часть первая НК РФ менялась 4 раза (5,97%); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88%), БК и ЗК РФ — по 5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ — по 2 раза (по 2,99%) и т.д.

Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.

В последние годы набирает силу и другая тенденция — принять федеральный закон сразу в трех (!) чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. 3 законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца.

Возвращаясь к оценке различной эффективности и динамики реализации различными субъектами законодательной инициативы своего права, нельзя не отметить возрастающую положительную роль в этом процессе республик, краев и областей РФ. Если ранее по их инициативе принималось небольшое число законов (2001 г. — 11, 2002 г. — 11, 2003 г. — 12), то теперь счет идет на десятки (2006 г. — 32, 2007 г. — 70). Лидерами по числу внесенных законопроектов, ставших законами, устойчиво являются Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская областная Дума, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ). Вместе с тем в период работы Государственной Думы IV созыва своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа.

По состоянию на 1 января 2008 г. за период с 1996 по 2007 г. Народным Собранием Республики Дагестан было внесено 17 законопроектов, из них 2 закона были приняты. У «соседей» дела обстоят следующим образом: Государственным Советом Республики Коми было внесено 86 законопроектов, принят 1 закон; Государственное Собрание Республики Марий Эл внесло 13 законопроектов, принят 1 закон; Государственный Совет Удмуртской Республики внес 35 законопроектов, принято 3 закона; Законодательное Собрание Вологодской области внесло 74 законопроекта, принято 3 закона; Архангельское областное Собрание депутатов — из 29 законопроектов ни один не был принят; Костромская областная Дума внесла 58 законопроектов, из них 3 стали федеральными законами.

Притом, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ было внесено значительное число законопроектов, качество принятых по их инициативе законов остается не очень высоким (таблица № 2 - представлена в конце документа).

Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. Это: низкая степень профессионализма авторов законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок (устаревание) нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять их по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался на различных уровнях государственной власти, в том числе и в Государственной Думе) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. В период работы Государственной Думы текущего созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них 64 стали федеральными законами.

Так, например, в 2006 г. Государственной Думой было отклонено 172 законопроекта, внесенных органами законодательной власти субъектов РФ, в первом и втором чтении; 39 были сняты с рассмотрения в связи с их отзывом субъектом права законодательной инициативы; 133 были возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ (отсутствие заключения Правительства РФ); 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращен авторам по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов РФ, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

В связи с этим администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о порядке принятия федеральных законов; о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов РФ; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; действенных законов, последствий их применения и т.д.

Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ).

Подводя итог, можно констатировать следующее:

объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;

для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России — Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН;

два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии.

Без учета и глубокого осмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследовав такой правовой институт как законотворчество, хотелось бы подвести итоги.

Законотворчество в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Учитывая различия в содержании терминов «законотворческий» и «законодательный» процесс, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.

Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, на референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;

привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп;

эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс, на наш взгляд, является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона.

Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов, в конечном счете, определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве.

Библиография

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 N 249-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П).

УКАЗ Президента РФ от 02.05.1996 N 638 «О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТОВ УКАЗОВ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ ПРИНЯТИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЙ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

УКАЗ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 07.10.2008) «О СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от 28.01.2009) «О РЕГЛАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Алексеев С.С. Общая теория права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 2005.

Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Сборник статей в 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2006. С. 83.

В.Я. Любашиц Теория государства и права (учебный курс), М., изд. «Март», 2002г.

Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. N 3. С. 20.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006.

Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 2005. С. 77.

Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 2001.

Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 86 — 96.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. С. 218 — 220.

Закатнова А. Налогоплательщик тоже человек (Глава Конституционного суда призывает к честным правилам игры) // Российская газета. 2007. 17 января.

Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. С. 202.

Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Авт. кол.: А.И. Абрамова, Т.В. Голубева, А.В. Мицкевич и др. / Под ред. А.С. Пиголкина. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Формула права, 2008. С. 60.

Иванников И.А. Теория государства и права: Учеб. пособ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2007. С. 178 — 179.

Императрица Екатерина II. О величии России. М., 2005. С. 133 — 134.

Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника: Научно-практ. пособие / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 2008. С. 59.

Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 2008

Карташов В.А. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2007. С. 22.

Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2007. С. 320.

Кузьмин А.В. Юридическая деятельность. СПб., 2008.

Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. 2007. N 7. С. 78 — 81.

Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 2004. С. 33 — 34.

Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 342.

Матузов Н.И. Правовые отношения // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 528 — 529.

Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 1 (14). С. 11.

Н.В.Хропанюк Теория государства и права, М. 2002г.

Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2008. N 5. С. 20 — 22.

Нравственные основания современного российского права / Под ред. Н.И. Матузова., 2007. С. 126.

Овчинников А.И. Правовое мышление: Теоретико-методологический анализ. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 2008. С. 180.

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. проф. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1992. С. 754.

Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. С. 242.

Пиголкин А.С. и др. Современные тенденции законодательного творчества // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.Н. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2008. С. 55.

Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 15 февраля 2001 г. / Под общ. ред. Д.И. Луковской. СПб., 2001.

Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред. доктор юридических наук, проф. А.С. Пиголкин. М., 2008. С. 67.

Проблемы юридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2008.

Прянишников Е.А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2006. С. 213 — 231.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004.

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 2005. С. 369.

Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1999. С. 257.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 г. М., 2007. С. 247.

Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период. Барнаул, 2008. С. 258.

Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2005. С. 39 — 40.

Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации 2007.

Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. 2-е изд., перераб. М., 2006. С. 296.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК (А.В. Мелехин) (Маркет ДС, 2008)

Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2007. - 640 с.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ (М.И. Абдулаев) (Магистр-Пресс, 2006)

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ (под ред. А.С. Пиголкина) (ОАО «Издательский Дом «Городец», 2007)

Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2007. С. 8 — 9.

Тихомиров Ю.А. Стабильность интересов и конфликтов в праве // Концепции стабильности закона. М., 2007. С. 65 — 66.

Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. с. 119.

Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 2008. с. -105.

Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника: Научно-практ. пособие / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 2008. с. 59.

Современные тенденции законодательного творчества // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.Н. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2008. с. 55.

Нравственные основания современного российского права / Под ред. Н.И. Матузова., 2007. с. 126.

Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период. Барнаул, 2008. с. 258.

Тихомиров Ю.А. Стабильность интересов и конфликтов в праве // Концепции стабильности закона. М., 2007. с. 66.

Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. с. 186.

Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Сборник статей в 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2006. с. 83.

Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред. доктор юридических наук, проф. А.С. Пиголкин. М., 2008. с. 67.

Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. N3. с. 20.

Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. с. 180.

Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. 2007. N8. с. 35.

Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. с. 202.

Сазонов Б.И. Социальные, организационные и правовые основы механизма действия закона // Государство и право. 2003. N1. с. 31.

Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. с. 159.

Овчинников А.И. Правовое мышление: Теоретико-методологический анализ. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 2008. с. 180.

Васильев Р.Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 2006. С. 105.

Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2008. N5. с. 22.

Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2007. с. 320.

Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1999. с. 257.

Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N1 (14). с. 11.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 г. М., 2007. с. 247.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. с. 220.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006. с. - 12.

← Вернуться