Органы и должностные лица местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частности, Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Классификация органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рис. 1.9.1).
Рис. 1.9.1. Классификация органов местного самоуправления
По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются "отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
- собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
- делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
- добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин "проектная функция") и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации, можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный и отечественный опыт организации
муниципальной власти
Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.
Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. 1.9.2.
Рис. 1.9.2. Основные модели структур
органов местного самоуправления в США
1. Форма "совет-мэр", или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма "мэр-совет", или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).
3. Форма "совет-управляющий". Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющую и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).
5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.
В Германии сложились 4 основные организационные формы местного самоуправления.
1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины - магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.
4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).
В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.
В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 года сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.
1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего состава избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.
Модели организации местной власти
по Федеральному закону 2003 года
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.
В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:
- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
- в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
- в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
- не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:
- состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
- избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6 - 12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40 - 120 членов в ассамблеях префектур и 12 - 100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:
- 7 - при численности жителей менее 1000;
- 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;
- 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;
- 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;
- 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;
- 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов Закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района Закон допускает две схемы, упомянутые выше.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
- принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
- издает в пределах своей компетенции правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
Вопросы структуры и деятельности местной администрации, контрольных и иных органов местного самоуправления рассматриваются в главе 8.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основания для классификации органов местного самоуправления?
2. В чем особенности представительных и исполнительных органов местного самоуправления?
3. В чем различия моделей организационных структур органов местного самоуправления по Федеральным законам 1995 года и 2003 года? Какой из этих моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании?
4. Какие из существующих в соответствии с Федеральным законом 1995 года моделей организационных структур местного самоуправления исключает Федеральный закон 2003 года?
5. Что означает принцип разделения властей применительно к органам местного самоуправления?
Введение
Заключение
Введение
Главным направлением государственности в современной России является эффективная организация управления общественно-политическими процессами и территориями. Конституция Российской Федерации распределяет это управление между субъектами федерации и местным самоуправлением.
Органы государственной власти на каждом уровне управления решают вопросы в пределах компетенции, установленной законодательством. Итогом их работы является уровень социально-экономического развития и жизни населения.
Для граждан нашей страны местное самоуправление является обыденной и стабильной частью объективной реальности.
Конституцией Российской Федерации гарантированно местное самоуправление на всей территории нашей страны, население является основным субъектом местного самоуправления и не входит в систему органов государственной власти. Местное самоуправление является несколько обособленным от государственной власти в организационном и правовом отношениях.
Следовательно, в системе органов публичной власти существует как бы два вида деятельности: государственное управление, занимающееся делами и решением государственных задач и муниципальное управление, занимающееся решением вопросов местного значения и управлением делами муниципального образования.
Функции и структура органов местного самоуправления подробно расписаны в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года. Этот закон является основным в сфере определения структуры, функций и компетенции местного самоуправления.
Целью написания реферата является исследование организационных основ местного самоуправления.
1. Понятие организационных основ местного самоуправления
Впервые термин "основы местного самоуправления" был введен Законом "О Счетной палате Российской Федерации" с целью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Основы местного самоуправления - это сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует ту основу, на которой строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.
Главным условием эффективной работы органов местного самоуправления являются организационные основы, при помощи которых на муниципальном уровне осуществляется формирование и организация практической деятельности различных органов местного самоуправления, координация их работы, взаимодействие с органами государственной власти.
Организационные основы являются инструментом муниципального права и совокупностью муниципально-правовых норм и принципов, принятие которых, согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Организационные основы местного самоуправления являются совокупностью норм, которые закреплены в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.
Организационные основы местного самоуправления устанавливают:
систему органов местного самоуправления;
общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;
основы организации муниципальной службы;
особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.
Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не выносит в отдельную главу организационные основы местного самоуправления, так как нормы, которые в совокупности составляют организационные основы, присутствуют во всех главах Закона.
2. Система и структура органов местного самоуправления
В любом государстве способность органов местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность во многом зависит от их организации. Как известно, организация чего-либо включает в себя функциональную и структурную стороны. Для механизма местного самоуправления это означает, прежде всего, необходимость сформировать соответствующую систему органов местного самоуправления, разработать структуру органов местного самоуправления, подобрать и расставить кадры.
Согласно Конституции РФ носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом, в ст.130 Конституции РФ предусмотрена реализация гражданами местного самоуправления "через выборные и другие органы местного самоуправления".
местное самоуправление организационный российский
Термин "структура" используют во многих областях знаний, но законодательно он не закреплен. Существует множество различных точек зрения и теоретических исследований, но однозначного вывода так и не сделано.
Исходя из этого, понятие "структура органов местного самоуправления" так же неоднозначно. Существует его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию, структура органов местного самоуправления является системой имеющей самостоятельный статус органов, которыми на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.
Согласно широкому толкованию данного понятия, в структуру органов местного самоуправления включены так же внутренние подразделения представительного и исполнительного органа. Предмет вопроса о структуре органов местного самоуправления - это, в основном, система органов, которые имеют самостоятельный статус, а так же соотношение их ответственности и полномочий. В соответствии с Конституцией РФ и согласно такому научному подходу, нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структуры органов местного самоуправления. Очевидно, что структура органов местного самоуправления в широком и узком смысле слова является предметом местного ведения.
Примерно той же точки зрения об этих понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Исходя из этого, можно сделать однозначный вывод: понятия "структура" и "система" органов местного самоуправления аналогичны, при этом понятие "система" является более узким и входит в понятие "структура", которое имеет и узкий и широкий смысл.
В соответствии с Конституцией РФ структуру органов местного самоуправления самостоятельно в уставе муниципального образования определяет население. Не обсуждаются только обязательные органы местного самоуправления: представительные, исполнительные органы и глава муниципального образования. Возможность образования всех других муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые подробно зафиксировал процесс определения структуры местных органов в случаях образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или при его преобразовании. Структуру определяет население на основании решения, вынесенного на местном референдуме, сходе граждан либо этот вопрос решает представительный орган местного самоуправления. Решение данного вопроса вносится в муниципальный устав.
Если граждане проявляют инициативу, структуру органов местного самоуправления определяет представительный орган.
Устав, решение, принятое на референдуме определяют:
структуру и наименование муниципальных органов;
полномочия главы муниципального образования.
Изменение структуры органов местного самоуправления происходит посредствам внесения изменения в устав муниципального образования. Решение об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не раньше истечения срока полномочий местного представительного органа.
3. Актуальные проблемы местного самоуправления РФ
В России неоднократное преобразование в XVII-XVIII вв., местного самоуправления повлекло за собой проведение в 1864 г. земской реформы, а в 1870 г. городской реформы. Итогом этих реформ стало создание децентрализованной системы местного самоуправления. Реформами предусматривалось избрание населением земских собраний или городской думы, которые имели обширные полномочия. Земские и городские органы хотя и действовали под контролем местной администрации, но ей не подчинялись. Таким образом, на местном уровне было государственное управление и самоуправление, между которыми часто возникали разногласия. Социалистическое государство установило жесткую централизованную систему управления, уничтожив местное самоуправление.
Возрождение местного самоуправления в России началось в 1990 - 1991 гг. после принятия сначала союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. Президентом РФ были изданы указы, которые утвердили Положение об основах организации местного самоуправления в Российской федерации и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Согласно этим указам, прежние местные Советы прекращали свою деятельность, а их функции временно стали выполнять исполнительные органы местного самоуправления. В 1995 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определилась роль местного самоуправления в реализации народовластия, правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его реализации, так же были установлены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Но со временем был выявлен ряд проблем, который препятствовал эффективному функционированию системы местного самоуправления. К этим проблемам относилась нечеткость компетенций муниципальных образований, ресурсы не соответствовали исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, органы местного самоуправления были удалены от населения и др.
Поэтому в 2003 г. была проведена реформа всей системы. Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменил принципы организации местного самоуправления. Закон установил обязательное создание муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в муниципальных районах и в поселениях. За каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а так же переданные государственные полномочия. На территории Российской Федерации было образовано более 25 тыс. муниципальных образований: сельских и городских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.
Много поселений, в которых никогда не было самоуправления, преобразовались в муниципалитеты.
На сегодняшний день сложившееся в обществе представление о современном российском местном самоуправлении показывает явные расхождения между фактическим его состоянием и нормативными положениями о формах, содержании и сути местного самоуправления.
Российское законодательство характеризует местное самоуправление как самостоятельную, не включенную в вертикаль государственной власти систему муниципальной власти и организации управления делами местного сообщества самим населением муниципального образования за счет собственных ресурсов и под свою ответственность. Население же воспринимает местное самоуправление как низшие звено системы исполнения государственных обязательств, которые принимаются и реализуются на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Гражданские права, свободы, льготы, услуги, гарантируемые государством, реализуются населением на местном уровне, то есть по месту жительства. Вся деятельность местной власти воспринимается населением как выполнение государственной власти своих конкретных обязанностей на муниципальном уровне.
В процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления происходит столкновение с глубокими различиями в административных и финансовых основах и ресурсах разных муниципальных образований, что выражается в большой социальной дифференциации общества.
Понятия "местная власть", "власть администрации", "глава муниципальной администрации", "мэр" практически для всего населения более ощутимы, чем понятие "местное самоуправление". При решении каких-либо вопросов жители обращаются не к своим правам, не к депутатам, а в органы местной власти - районные, городские и сельские администрации, муниципальные структуры и исполнительные и распорядительные органы.
В большинстве случаев для современной России характерно не "местно самоуправление" как единство права народовластия местного населения и организационных форм его реализации в рамках муниципальных образований, а именно "местная власть" как структура органов муниципальной административной власти. Присутствие депутатского корпуса часто зависит от воли и ресурсов администрации и не дает гарантии реализации населением своих прав на реальное самоуправление.
При чем, местная власть мало связана с ее источником - населением, и иногда почти не контролируется и не отчитывается избирателям.
Сформировать местную власть в России оказалось эффективнее и быстрее, чем реальное местное самоуправление, которое является специфическим видом социального управления, основывающимся на самоорганизации и высокой активности широких слоев населения. Но активное участие населения в большинстве случаев зависит от политики органов местного самоуправления, от их желания вступать во взаимодействие с гражданами.
На сегодняшний день можно сделать вывод, что большинство граждан городов и сел нашей страны критически относится к местной власти и больше ориентируются на ресурсы и возможности верхних эшелонов государственной власти.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что в противоречие вступают:
декларированная Конституцией Российской Федерации самостоятельность органов местного самоуправления, касающаяся системы государственной власти и фактическое исполнение этими органами исключительно государственных, социальных и иных обязательств перед гражданами;
формально равное наделение всех уровней местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их низкая и зачастую неодинаковая в разных муниципальных образованиях реализуемость;
объем функций и полномочий, которые возложены на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактические ресурсные возможности (финансовые, материальные, организационные, кадровые) выполнения этих функций;
Заключение
Направления развития местного самоуправления основываются на тех целях и задачах, которые ставить перед собой Россия как демократическое, федеративное и правовое государство, а так же тех задачах, которые ставят перед муниципальными образованиями Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, законодательство о местном самоуправлении.
В системе управления обществом и государством местное самоуправление посредствам самостоятельных решений вопросов местного значения выполняет основные задачи, к которым относятся:
укрепление основ народовластия;
способствование реализации принципов федерализма;
содействие интеграции и развитию гражданского общества и его институтов;
стабилизация политических отношений в государстве;
содействие обеспечению главных жизненных потребностей и интересов граждан.
Государство призвано создать нужные правовые условия для реализации конституционных принципов образования и деятельности местного самоуправления, для самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, становления форм и институтов прямой демократии.
Государственная политика в сфере становления местного самоуправления базируется на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных договорах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.
Местное самоуправление является важнейшей частью механизма управления, который позволяет оптимально сочетать интересы государства и права и интересы конкретного человека. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые обязаны определять содержание и смысл, как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Список используемой литературы и источников
1. Конституция Российской Федерации
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011.
Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), № 2, 2010
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2009.
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Проспект, 2009.
Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М.: Гардарики, 2006.
Глава 13 организационные основы местного самоуправления
§ 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.
Понятие “организационные основы местного самоуправления” характеризует: а) структуру органов местного самоуправления;
б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.
Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.
В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.
Первый период - с 1990-1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления - связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления.
В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация 107 , осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной власти.
Местные Советы народных депутатов - представительные органы местного самоуправления - избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:
В районный Совет - до 75 депутатов;
В городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов;
В районный в городе Совет - до 100 депутатов;
В районные в городах Москве и Ленинграде - до 200 депутатов;
В поселковый, сельский Совет - до 50 депутатов.
В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом 108 .
Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.
Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.
Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.
В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.
Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.
Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства. Верховный Совет РСФСР в постановлении “О порядке введения в действие Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме - одна десятая от числа депутатов данного Совета.
Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.
Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.
Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.
Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.
Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.
Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суд. Вместе с тем глава местной администрации имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные местной администрации. Согласно Закону РСФСР о местном самоуправлении данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами (ст. 34).
Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном случае Совет одновременно назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.
Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении, свидетельствует, что законодателем была предпринята попытка установить своеобразную “систему сдержек и противовесов” в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., нашел отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь в виду, что разделение властей на местном уровне не является традиционным для демократического государства. Мировой опыт свидетельствует о том, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.
Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.
Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные до вступления в силу новой Конституции РФ в рамках тех полномочий, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”.
Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции РФ. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.
Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1994 г. “О реформе местного самоуправления” стал именоваться главой местного самоуправления.
Глава администрации в соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены были на ноябрь 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. они не проводились. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” и принятом на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. “О порядке назначения глав администрации” главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации 10 декабря 1992 г. принял постановление “О главах администрации”, в котором признал нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва (т.е. до 1995 г.). Верховный Совет Российской Федерации 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций” 109 , который, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации”. В целом же сохранялся прежний порядок назначения глав администраций.
В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали именоваться главами местного самоуправления. В Указе от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации” 110 .
Принятые субъектами РФ правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав администраций (глав местного самоуправления):
главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской области;
главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администрации соответствующего района или города областного подчинения. После выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администрации. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным органом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от должности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоящей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа местного самоуправления 111 .
Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К таким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в Положениях о самоуправлении, принимаемых в субъектах РФ.
Закон РСФСР о местном самоуправлении, как уже отмечалось, закреплял определенную “систему сдержек и противовесов” во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представительных органов местного самоуправления и местной администрации.
Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в конце 1993 г., устанавливали, по существу, приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:
Главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления;
Выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации);
Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);
Глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;
Глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации.
Правовые акты об организации местного самоуправления, принимаемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положения Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г., определяющие статус главы администрации, а также дополняли его нормами, усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава администрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.
Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов местного самоуправления в рассматриваемый период:
Резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;
Представительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разному: собрание представителей, дума, местный Совет (например, в Омской области) и др.;
Представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определялось представительным органом самостоятельно;
Кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоуправления (например, в Хабаровском крае) 112 ;
Созывал заседания представительного органа и представительствовал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, в Омской области). Порядок ведения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;
Полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом
проекта устава глава местного самоуправления имел право внести проект устава на местный референдум;
Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного самоуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъектами Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением прямым тайным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного самоуправления являлось собрание старост.
Упомянутое Положение об основах организации местного самоуправления предусматривало также возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.
С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления начался третий период развития организационных основ местного самоуправления. Его суть выражена в конституционном принципе: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Обеспечению организационной самостоятельности местного самоуправления служит законодательный запрет: образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой и представительной демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначенности при замещении муниципальных должностей; осуществление контроля представительных органов местного самоуправления за деятельностью иных органов местного самоуправления; установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Современный период развития организационной основы местного самоуправления характеризуется становлением и формированием в Российской Федерации нового вида службы: муниципальной службы. Принятие Закона об основах муниципальной службы послужило базой для развития законодательства субъектов Федерации о муниципальной службе.
| " |
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ », в статье 7 которого введено понятие «законодательных основ местного самоуправления»; кроме того, в названном законе используются понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово - экономические основы местного самоуправления». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе не используется.
Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:
Во-первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяется только законами.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».
В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
Это в частности выразилось в повышение интереса к самостоятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения владение пользование и распоряжение муниципальной собственностью ст. Под самостоятельностью местного самоуправления понимается невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления.
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Правовые и организационные основы местного самоуправления
Многочисленные изменения, происходящие в последние годы в России, существенно коснулись и системы органов государственной власти. Это, в частности выразилось в повышение интереса к самостоятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).
Под самостоятельностью местного самоуправления понимается невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления. Иначе говоря, властные структуры не вправе давать сверху указания и предписания по решению вопросов, входящих в компетенцию местного самоуправления, а последние беспрепятственно реализуют свое функциональное назначение в границах своей территории. При этом самостоятельность местного самоуправления должна прослеживаться во всех сферах его деятельности политической, социально-культурной и экономической.
Понятно, что местное самоуправление направлено на решение задач местного значения. Причем одним из главных принципов реального функционирования местного самоуправления будет являться его самостоятельность. Для своего полноценного существования местное самоуправление должно обладать рядом признаков самостоятельности - территориального, организационно-правового и экономического характера.
Основы местного самоуправления. Понятие “основы местного самоуправления” впервые было закреплено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации и федеральным законам основы местного самоуправления призваны: во-первых, гарантировать со стороны государства самостоятельность его осуществления населением муниципального образования; во-вторых, создать условия для эффективного решения задач местного значения.
Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований правовые, организационные, территориальные и экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения.
Правовые основы местного самоуправления. Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами их объединениями в Российской Федерации 1 .
Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:
Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации;
Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В развитии правовой основы местного самоуправления в России в конце ХХ в. можно выделить четыре основных периода 2 : Первый период с 1990-1993 г. Второй период с 1993-1995 г. Третий период с сентября 1995 г. по 2003 г. Четвертый период с 6 октября 2003 г. по настоящее время.
Первый период (1990-1993 гг.). Именно в эти годы происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении. Закон СССР от 9.04.1990 г. ”Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”; Закон РСФСР от 6.07.1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Данные законы определяли местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа; устанавливали систему местного самоуправления, в которую входили местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: «О выборах главы администрации» от 24.10.1991 г. и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г. Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.
Второй период. Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Правовой основой послужили указы Президента России.
Указами Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9.10.1993 г. и «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26.10.1993 г. функции местных Советов были переданы соответствующим местным администрациям.
9.10.1993 г. был издан Указ президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
22.12.1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях местного самоуправления». Данный указ предусматривал, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.
Однако необходимо отметить, что все эти указы были приняты до вступления в силу Конституции РФ от 25.12.1993 г., поэтому ситуация сложилась такими образом, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием нового законодательства о местном самоуправлении.
Третий период. Он начался с 1 сентября 1995 г. со дня вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. Закон сейчас отменен и не действует. Однако современная система местного самоуправления создавалась именно на основе этого Закона. Он определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления. Создание эффективной системы местного самоуправления процесс длительный, поэтому во многом положения данного закона были обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления.
Федеральный закон 1995 года установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствии с ним, он содержал также требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:
Федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства РФ, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
Законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
Законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.
В это период был принят ряд федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» (1996 г.); «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.), а также Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений Государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (1999 г.).
В развитие федерального законодательства в субъектах федерации также принимались соответствующие законы: о местном самоуправлении; о муниципальных выборах; о местном референдуме; о государственной регистрации уставов муниципальных образований; о муниципальной службе и многие др.
Определенный вклад в формирование правовой основы местного самоуправления вносили также муниципальные образования, принимая нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществления местного самоуправления и население (на местном референдуме, сходе граждан).
Четвертый период развития правовой основы местного самоуправления наступил с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»№ 131-ФЗ. В его переходных положениях (ст.84, 85) отражено осуществление местного самоуправления в переходный период (до полного вступления в силу Закона). Первоначально предполагалось, что Закон вступает в силу с 1 января 2006 г.; потом переходный период продлили до 1 января 2009 г. В настоящее время вступление в силу некоторых норм (например, в части перепрофилирования муниципального имущества) отодвинули до 2012 г 3 .
Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий 4 , направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унификации всех ее основных элементов, а также централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.
Таким образом, основополагающим федеральным законом для организации местного самоуправления в Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»№ 131-ФЗ.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.
На 1 ноября 2007 года в 30 субъектах Российской Федерации действуют законы о местном самоуправлении, как правило, аналогичные по структуре и содержанию Федеральному закону № 131-ФЗ. На момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ подобные законы действовали практически во всех субъектах Российской Федерации и в ряде субъектов Российской Федерации, например в Ульяновской области, были признаны утратившими силу.
Рисунок 1. Наличие закона субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (аналогично Федеральному закону № 131), ед.
Всего по данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в части регулирования местного самоуправления действует 6041 закон субъекта Российской Федерации, из них 5518 были приняты после принятия Федерального закона № 131-ФЗ и их содержание направлено на его реализацию.
Рисунок 2. Количество законов субъектов Российской Федерации, действующих на дату 1 ноября 2007 года в части регулирования местного самоуправления, ед.
Рисунок 3. Количество законов субъектов Российской Федерации, принятых после принятия Федерального закона № 131 и направленных на его реализацию, ед.
После принятия Федерального закона № 131-ФЗ часть законов субъектов Российской Федерации были признаны утратившими силу, часть была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Однако по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 17 субъектах Российской Федерации на 1 ноября 2007 года 81 закон не приведен в соответствие с федеральным законодательством.
Рисунок 4. Количество законов субъектов Российской Федерации, требующих приведения в соответствие с Федеральным законом № 131, ед.
Стоит отметить, что по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 329 решений (законов и иных нормативных правовых актов) субъектов Российской Федерации, связанных с вопросами организации местного самоуправления были оспорены в судах различной юрисдикции, из них 58 в Верховном Суде Российской Федерации, а 4 в Конституционном Суде Российской Федерации. Наибольшее количество подобных решений было оспорено в Республике Саха (Якутия) 151, и Республике Коми 68. На основании решений суда были признаны утратившими силу 29 нормативных правовых акта субъектов Российской Федерации, при этом 14 из них в Калининградской области. Так, Уставной Суд Калининградской области признал не соответствующими Уставу области 10 законов о наделении 10 районов области статусом городских округов.
Организационные основы местного самоуправления. Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.
Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы 5 .
Организационные основы местного самоуправления также постоянно изменялись. Их поступательное развитие было обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском наиболее оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.
Первый период (1990-1993 г.). На этом этапе осуществлялся переход от советской организации власти на местах к ее организации на началах самоуправления, получивших закрепление в Законе СССР от 9.04.1990 г. ”Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и в Законе РСФСР от 6.07.1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Он носил эволюционный характер т.к. сохранялись многие прежние организационные формы осуществления власти на местах.
Второй период (1993-1995 гг.). Так называемый «президентский этап реформирования местного самоуправления», когда организационные основы местного самоуправления определялись в основном указами Президента РФ, порой противоречащими конституционным нормам о местном самоуправлении.
Третий период (1995-2003 гг.). В этот период происходит постепенное утверждение конституционных принципов формирования и организации деятельности органов местного самоуправления. Этому способствовал ряд факторов: вступление России в 1996 г. в Совет Европы; ратификация в 1998 г. Европейской Хартии местного самоуправления; принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1995 г.) и др.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» впервые было закреплено определение муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Позднее, в 1998 г., Закон об основах муниципальной службы уточнил, что эта деятельность осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными. Закон в настоящее время отменен и не действует. 2 марта 2007 г. был принят новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Одним из важнейших вопросов развития организационных основ местного самоуправления явилось обеспечение реализации конституционного принципа: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Ч е твертый период (с 2003 г. по настоящее время). Его началу положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 12 которого «Переходные положения» вступила в силу со дня официального опубликования Закона, т. е. с 8 октября 2003 г.
Особенностью этого периода развития организационных основ местного самоуправления является унификация организационной структуры местного самоуправления в субъектах Федерации. Этому способствует новый Закон, который более подробно и детально регулирует многие организационные вопросы местного самоуправления по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 г. В соответствии с ним в субъектах Федерации складывается во многом однотипная структура органов местного самоуправления, устанавливаются единые требования к организации работы представительных органов местного самоуправления, порядку замещения должности главы местной администрации, к наименованию, видам и порядку принятия муниципальных правовых актов и т. д.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие общие организационные принципы, определяющие развитие организационных основ местного самоуправления на современном этапе:
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
- органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;
- структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;
- структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;
- органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом;
- порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования;
- изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений;
- осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;
- подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;
- представительный орган избирается на муниципальных выборах; представительный орган муниципального района может формироваться иным способом, установленным Законом;
- соблюдение требования о минимальной численности депутатов представительного органа;
- глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом;
- руководство местной администрацией осуществляется ее главой на принципах единоначалия;
- конкурсный порядок замещения должности главы местной администрации, назначаемого на эту должность по контракту;
- депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий;
- выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования;
- органы местного самоуправления, которые в соответствии с Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;
- финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований 6 .
Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления. Ключевым вопросом формирования организационной основы местного самоуправления является определение структуры органов местного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя организационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конституция РФ не определяет, какие конкретно органы местного самоуправления могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного самоуправления, во-первых, органы муниципального образования, избираемые непосредственно населением, и, во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования. Общим признаком органов местного самоуправления является наделение их уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Каждое муниципальное образование имеет свою структуру органов местного самоуправления, под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия 7 .
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционном принципе самостоятельности населения в решении вопроса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.
Во-первых, он требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления:
- представительного органа муниципального образования;
- главы муниципального образования;
- местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
При этом в случаях, предусмотренных Законом, допускаются исключения из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образованиях, в которых его функции осуществляет сход граждан).
Во-вторых, Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:
а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;
б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
Решение по данным вопросам с учетом требований Федерального закона принимается муниципальным образованием самостоятельно.
Что же касается избирательной комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24). Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам местного самоуправления. Однако новая редакция указанного Закона 2005 г. содержит иную трактовку статуса комиссии: избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким образом, избирательная комиссия муниципального образования не может рассматриваться в качестве органа местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Она является муниципальным органом, призванным обеспечить подготовку и организацию голосования населения муниципального образования, решающего путем прямого волеизъявления вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования. Собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 2003 г., она не обладает.
Представляется, что устав муниципального образования может предусматривать образование и других муниципальных органов, необходимых для организационного обеспечения принятия населением, органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения.
В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соответствующее решение принимается: а) населением на местном референдуме (в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек на сходе граждан) или б) представительным органом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.
Закон устанавливает, что назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Таким образом, при отсутствии такой инициативы указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В соответствии с переходными положениями, установленными Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъекты Федерации должны были:
а) до 31 марта 2005 г. установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, дату выборов и обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г;
б) до 30 апреля 2005 г. определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан).
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
- структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Данное решение находит закрепление в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:
Порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
Регламентация муниципальной службы;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М.: ТК Велби, 2009. С. 250.
2 В юридической литературе можно встретить и иную периодизацию.
3 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / 3-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2010.
4 Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Утв. постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 г.
5 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М.: ТК Велби, 2009. С. 320.
6 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М.: ТК Велби, 2009. С. 330.
7 Там же С. 335.
PAGE 20
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 335. | Понятие и правовые основы формирования и деятельности местного самоуправления | 10.91 KB | |
| Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности по отношению к государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции а также акты издаваемые центральными законодательными органами или в федеративных государствах представительными органами субъектов федерации. Важным источником... | |||
| 600. | Правовые, нормативно – технические и организационные основы обеспечения БЖД | 9.34 KB | |
| Закон содержит свод правил охраны окружающей природной среды в новых условиях хозяйственного развития и регулирует природоохранительные отношения в сфере всей природной среды не выделяя ее отдельные объекты охране которых посвящено специальное законодательство. Задачами природоохранительного законодательства являются: охрана природной среды а через нее и здоровья человека; предупреждение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности; оздоровление окружающей природной среды улучшение ее качества. Эти задачи реализуются... | |||
| 17104. | Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации | 32.04 KB | |
| Общая характеристика работы Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное... | |||
| 327. | Территориальные основы местного самоуправления | 27.64 KB | |
| Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное... | |||
| 326. | Экономические основы местного самоуправления | 22.51 KB | |
| Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных... | |||
| 6883. | Конституционные основы местного самоуправления в РФ | 7.45 KB | |
| Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами... | |||
| 20140. | Конституционные основы организации местного самоуправления | 44.77 KB | |
| Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. | |||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 306. | Компетенция местного самоуправления | 14.82 KB | |
| Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3. | |||
| 8408. | 18.1 KB | ||
| Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика. | |||