В составе государственной и муниципальной собственности существуют, с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной или муниципальной), а с другой - имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений, не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.
В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права через соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления , а в некоторых случаях юридические лица и граждане совершают определенные действия от имени субъекта права собственности - Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования .
Во втором случае к осуществлению права государственной и муниципальной собственности подключается дополнительное и вполне самостоятельное звено - юридическое лицо, выступающее в гражданском обороте от своего имени и наделенное либо правом хозяйственного ведения , либо правом оперативного управления над закрепленным за ним государственным и муниципальным имуществом.
Таким образом, право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются способами осуществления права государственной и муниципальной собственности.
Гражданским кодексом РФ предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия , кроме федеральных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления, поэтому ст. 216 ГК РФ называет право хозяйственного ведения государственным и муниципальным имуществом вещным правом лиц, не являющихся собственниками. В статье 8 Федерального закона "О введении в действие части первой ГК РФ" говорится, что предприятия, не находящиеся в государственной или муниципальной собственности и основанные на праве полного хозяйственного ведения, должны быть преобразованы в хозяйственные товарищества , общества или кооперативы либо ликвидированы.
Право полного хозяйственного ведения ранее строилось по той же модели, что и право собственности. Сейчас права государственного или муниципального предприятия, которому имущество принадлежит на праве полного хозяйственного ведения, строго ограниченны. Данное обстоятельство объясняется тем, что размер уставного фонда такого предприятия не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципальных предприятиях и еще до их регистрации должен быть полностью оплачен собственником. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный на создание предприятия, обязан в установленном порядке произвести уменьшение уставного фонда. Если же стоимость чистых активов окажется меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда .
Права собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении у хозяйствующего субъекта, заключаются в следующем: решение вопросов создания предприятия; определение предмета и целей его деятельности; решение вопросов реорганизации и ликвидации предприятия; назначение руководителя предприятия; осуществление контроля за использованием и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; получение части прибыли от использования, находящегося в хозяйственном ведении предприятия имущества.
В то же время собственник имущества юридического лица, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам государственного или муниципального унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. В частности, на собственника может быть возложена дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана действиями собственника, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения требований кредиторов.
Большое правовое значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду , отдавать его в залог , вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника, а движимым имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношение переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК РФ. В частности, материнское предприятие несет дополнительную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана действиями учредившего его предприятия. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество дочернего предприятия.
Право оперативного управления
В отличие от предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенные предприятия, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Производимую продукцию казенное предприятие реализует самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Обязанности казенного завода заключаются в следующем:
- направлять прибыль от реализации продукции (работ, услуг) на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития завода и на другие производственные цели, а также на социальные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом, а оставшуюся прибыль направлять в доход федерального бюджета ;
- представлять уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях, предназначенных для обновления основных фондов; возвращать по истечении года в федеральный бюджет неиспользованные бюджетные ассигнования.
Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, однако не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества, а дополнительную ответственность по его обязательствам во всех случаях при недостаточности его имущества несет Российская Федерация как субъект гражданского права (п. 5 ст. 113 ГК РФ). Если казенное предприятие создано на базе собственности субъекта РФ и муниципальной собственности, дополнительную ответственность несут эти субъекты гражданского права.
Право оперативного управления учреждения, финансируемого собственником, является еще более ограниченным по сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении только денежными средствами . Имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств дополнительную ответственность по его обязательствам несет собственник этого юридического лица .
Учреждения являются некоммерческими организациями , однако в соответствии с учредительными документами они могут заниматься коммерческой деятельностью. Доходы, полученные от такой деятельности, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся, и законом не предусмотрен вопрос о возможности кредиторов обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах коммерческой деятельности.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления обеспечивают самостоятельное участие субъектов, не являющихся собственниками, в вещных отношениях. Возникновение этих категорий обусловлено планово-регулируемой экономикой.
Историческая справка
Государство, выступая в качестве собственника основного объема имущества, не может осуществлять непосредственное хозяйствование со всеми принадлежащими ему объектами. Не желая утрачивать своих возможностей, власть вынуждена была вводить самостоятельных субъектов в гражданский оборот. За последними закреплялось ограниченное вещное право. В СССР в 60-е годы его наименование было изменено, а затем разделено на две категории. Так возникло право хозяйственного ведения и право оперативного управления.
Нормативная база
Основным документом, регулирующим оборот объектов, выступает Гражданский кодекс. Вещные права на материальные ценности, в соответствии с пунктом вторым ст. 216 ГК, могут принадлежать субъектам, которые не являются их собственниками. Соответственно, получать те или иные возможности такие лица могут от законных их хозяев. Это закрепляется в ст. 209 Кодекса. Права хозяйственного ведения устанавливаются в ст. 294, 299, 295 и 300. Рассмотрим их подробнее.
Сущность
Право хозяйственного ведения ГК раскрывает в ст. 294. В соответствии с нормой, субъект, не выступающий в качестве собственника, имеет возможность пользоваться, распоряжаться вверенными ему материальными ценностями. Он также может ими владеть на праве хозяйственного ведения. Таким образом, собственник закрепляет за субъектом возможности, аналогичные тем, которые сам имеет. Являясь производными от основной категории, они тем не менее отличаются ограничительным статусом. Это отражается в упомянутой выше ст. 294. В норме указано, что право хозяйственного ведения юридических лиц реализуется в пределах, установленных Кодексом. В ст. 295 приводится конкретный перечень ограничений, предусмотренный для субъектов, не являющихся собственниками, но имеющими в распоряжении материальные ценности законного хозяина. 
Характер ограничений
Субъект, которому вверяются материальные ценности собственника, не может их:
- Продать.
- Сдать в аренду.
- Отдать в залог.
- Внести в виде вклада в уставной капитал обществ или товариществ.
- Иным способом распорядиться материальными ценностями без разрешения собственника.
Таким образом, становится ясно, что законодатель не приравнивает субъектов права хозяйственного ведения и собственников, не отождествляет их. Ограниченность этой категории возможностей преимущественно касается лишения самостоятельности при распоряжении материальными ценностями.
Субъекты
Без них суть рассматриваемого института не будет полностью раскрыта. Право хозяйственного ведения принадлежит только конкретным субъектам. При этом они должны обладать специальной организационной формой. Такими субъектами выступают унитарные предприятия. В соответствии со ст. 113, они являются коммерческими структурами. Унитарное предприятие создается в установленном законодательством порядке. В нормах предусматриваются условия, при выполнении которых субъект приобретает именно этот статус. Они могут создаваться только на основе муниципальной либо госсобственности. В пункте первом ст. 114 Кодекса определены субъекты, которые могут являться их учредителями. Ими выступают местное самоуправление либо государство через уполномоченные органы.
Возможности субъектов
Муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения фактически выбывает из обладания собственника, являющегося учредителем. Оно зачисляется на баланс субъекта. При этом собственник не может реализовывать ряд возможностей. В частности, учредитель не пользуется и не распоряжается ценностями. Необходимо отметить и тот факт, что субъект права хозяйственного ведения отвечает по своим долгам переданными ему вещами, но не несет ответственности по обязательствам собственника. Данное положение зафиксировано пунктом пятым ст. 113 Кодекса. Это обуславливается тем, что имущество в рамках обязывающего порядка становится распределенным. 
Возможности учредителя
Собственник в отношении переданного имущества сохраняет правомочия, установленные пунктом первым ст. 295. То есть учредитель может создать субъекта-несобственника. Он также обладает возможностью назначить его директора, утвердить устав, цели работы. Учредитель может реорганизовать либо ликвидировать субъект, контролировать использование по назначению и сохранность вверенных ценностей. Кроме того, собственник может получать доход от их использования. Последнее было закреплено еще в законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. Тем не менее на практике эта возможность не получила широкого распространения. Это, впрочем, не означает, что учредитель либо уполномоченный им субъект не будут заключать договоры или вносить соответствующие условия в учредительную документацию о перечислении части доходов в их распоряжение.
Важный момент
Из приведенных выше положения следует, что местное или региональное (республиканское) государственное предприятие на праве хозяйственного ведения не может полностью самостоятельно распоряжаться вверенными материальными ценностями. В ранее действующем законе допускалось применение правил о собственности. Это отражалось в ст. 5 п. 2 указанного выше нормативного акта РСФСР. В настоящее же время из возможностей, по п. 2 ст. 295 действующего Кодекса, изъята возможность самостоятельно, без получения предварительного согласия учредителя (через соответствующий комитет управления, если вопрос касается госсобственности) распоряжаться недвижимостью. Субъекту могут передаваться и движимые объекты. Право хозяйственного ведения предполагает возможность самостоятельного распоряжения такими ценностями, если законодательным либо другим нормативным актом не установлены какие-либо ограничения. Это положение присутствует в ст. 295, п. 2 абзаце 2. Из этого следует, что и под законным документом федеральной власти унитарное предприятие может быть ограничено в возможности распоряжаться материальными ценностями, движимыми в том числе. 
Дополнительно
В Кодексе не предусматривается возможность для собственника-учредителя произвольным образом ограничивать возможности организации на праве хозяйственного ведения. Это, в частности, проявляется в недопущении изъятия переданных ценностей без согласия пользователя. Исключением являются случаи реорганизации и ликвидации субъекта. Произвольные ограничения не могут устанавливаться другими нормативными (подзаконными) актами. Это предписание закреплено в пункте пятом ст. 3 Кодекса. Для реализации этого положения законодательство уравнивает субъектов права хозяйственного ведения и собственников в возможности обеспечить защиту своих интересов. Она предусматривается в ст. 305 Кодекса.
Одним из важнейших элементов правомочия субъекта-несобственника выступает и то, что возможность пользоваться, владеть и распоряжаться имуществом на праве хоз. ведения он может и при смене учредителя. Это установлено в ст. 300 п. 1 ГК. Субъект, имеющий право на ведение хозяйственной деятельности с вверенными ему материальными ценностями собственника, может самостоятельно создавать дочерние структуры. Они должны обладать той же организационной формой. Создание дочернего субъекта осуществляется путем передачи части имущества, находящегося в хозяйственном ведении, утверждения устава, назначения директора. Эти возможности закрепляются в ст. 114, п. 7 Кодекса.
Момент возникновения права
Возможности субъекта появляются при фактической передаче материальных ценностей от собственника, если другое не предусматривается в законе, ином нормативном акте либо в решении самого учредителя. Это положение зафиксировано в пункте первом ст. 299 Кодекса. В качестве момента фактической передачи объектов можно считать дату, в которую утвержден баланс субъекта права. Важность данной процедуры обуславливается тем, что после ее окончания к учреждению переходят обязательства по обеспечению сохранности соответствующих материальных ценностей, закрепленных за ним собственником. И оно может и должно отвечать этим имуществам перед собственными кредиторам. Исключение составляют случаи, установленные в ст. 56, п. 3, абз. 2. В свою очередь, учредитель, в соответствии с общими правилами, не рассчитывается по своим обязательствам этими материальными ценностями перед своими кредиторами. 
Прекращение прав
Оно имеет место не только в соответствии с установленными общими правилами. К примеру, в качестве одного из оснований, предусмотренного в законодательстве, выступает банкротство субъекта. Прекращение права хоз. ведения имеет место и в случаях правомерного изъятия собственником материальных ценностей. Основания для его осуществления установлены тем не менее в законе. В ст. 299 пунктом 3 предусматривается, в частности, что изъятие имущества у субъекта допускается по тем же основаниям, что изъятие его у собственника. Законодательство при этом устанавливает одно важное условие. Субъект не может прекратить правомочия посредством отказа от права на имущество по тому же порядку, который предусмотрен для собственника по ст. 236 Кодекса. Этот запрет обуславливается тем, что в противном случае будут нарушены интересы учредителя.
Специфика института
Анализируя содержание и юридическую суть права хоз. ведения, возникает вопрос - с какой целью законодатель, ставя этот институт в один ряд с правом собственности, существенно сужает его действие в сравнении с принятой первоначально в 60-е годы прошлого столетия категорией? Такая позиция обуславливается в первую очередь необходимостью обеспечить более строгий контроль регионального и госсобственника над целенаправленным характером работы созданных им субъектов. В рамках рыночных условий и возникновения частного экономического сектора конструкции вещных прав ограниченного типа, равно как и самих несобственников, выявили явные слабости, которые ранее были скрыты.
В качестве одного из недостатков выступает возможность значительного злоупотребления созданными предприятиями, а точнее, их административными органами, экономической свободой, которую они получают от учредителей. Она реализовывалась во многих случаях не в интересах собственника, а подчас даже не во благо самого созданного субъекта, а для последующей передачи имущества в частный сектор на условиях, убыточных для законных хозяев. В этой связи власть еще до вступления в силу Гражданского кодекса, вынуждена была поставить определенные ограничения рядом нормативных актов. К ним, в частности, можно отнести Указ президента от 14 октября 1992 г., регламентировавшего арендные отношения и порядок приватизации арендованных материальных ценностей, Постановление от 10 февраля 1994 г., регулировавшего правила передачи полномочий Правительства по распоряжению и управлению федеральной собственностью. Установленные в этих нормативных актах ограничения впоследствии были закреплены Гражданским кодексом. 
Распоряжение результатами использования
В Кодексе этот вопрос оговаривается отдельно. В нем предусмотрено, что результаты, полученные при использовании имущества, которое находится в хозяйственном ведении, в виде доходов, плодов и продукции поступают в хоз. ведение несобственника. Это же правило распространяется на материальные ценности, приобретенные субъектом по договору либо иным основаниям. Из этого положения вытекает, что результаты, полученные от использования вверенного имущества, переходят в собственность учредителя.
Это обуславливается тем, что в качестве основания их появления выступают материальные ценности собственника. Это не противоречит положениям статьи 136 Кодекса, в которой регламентируется статус поступлений, которые получены по результатам использования материальных ценностей. Таким образом, унитарное предприятие не может ни при каких условиях стать субъектом прав собственности. Это, в свою очередь, исключает и другие моменты. Что касается права хоз. ведения, оно не может возникать коллективной собственности либо собственности сотрудников на какую-либо часть материальных ценностей. Оно не возникает и в отношении фондов участия в прибыли и экономического стимулирования. Все имущество, переданное и впоследствии полученное от использования вверенных ценностей, остается в собственности учредителя. 
Предпринимательство
Необходимо обратить внимание на существенное условие возникновения права хоз. ведения. О нем в законодательстве прямо не сказано. В Кодексе закрепляется право исключительно за конкретными субъектами с определенной организационной формой. При этом от рассматриваемых возможностей отделяются учреждения. Следует предположить, что это обуславливается тем, что такие субъекты имеют статус некоммерческих и получают финансирование от собственника-учредителя. Между тем законодательство разрешает учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность и получать от нее доход.
Она должна вестись в соответствии с учредительными положениями по закрепленному в них разрешению собственника. Доходы, поступившие от предпринимательства, а также имущество, купленное на них, переходят в самостоятельное распоряжение субъекта и учитываются на отдельном балансе. Таким образом, возникает два вида материальных ценностей. Они закрепляются по разным правовым режимам и оформляются по различным правилам. Так, одна часть имущества, которая поступает от собственника по смете, находится у субъекта в оперативном управлении, а другая, полученная в ходе предпринимательства, находится на другом вещном праве. Последнее не называется прямо в законодательстве. Однако понятно, что это не может быть собственностью. По всем признакам это право хоз. ведения.
К вещным правам наш закон и доктрина традиционно относят право хозяйственного ведения и право оперативного управления, которые выражают специфику российского гражданского права и не имеют аналогов в развитых правопорядках. Они характеризуют имущественную обособленность унитарных предприятий и учреждений - пока еще достаточно часто встречающихся видов юридических лиц. Субъекты обычных ограниченных вещных прав - граждане и юридические лица - одновременно являются собственниками своего имущества, ибо невозможно участвовать в гражданских правоотношениях только на основе использования чужого имущества. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть не любые субъекты гражданского права, а только юридические лица в форме унитарных предприятий и учреждений, которые ни при каких условиях не становятся собственниками своего имущества. Следовательно, эти права призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц - несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.
При этом собственники (главным образом публично-правовые образования) по сути лишаются возможностей непосредственно использовать свое имущество, распределенное ими между такими юридическими лицами. Они не вправе ни владеть, ни пользоваться таким имуществом и могут лишь давать или не давать согласие на совершение созданными ими юридическими лицами сделок по его отчуждению, т.е. по сути контролировать осуществление правомочия распоряжения. Иначе говоря, наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и оперативного управления есть способ осуществления права собственности, прежде всего для публично-правовых образований, но никак не юридическая форма экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого (что выступает главной предпосылкой существования самой категории ограниченных вещных прав).
Наконец, их объектом являются не только недвижимые, но и движимые вещи, которые по общему правилу не могут быть объектами ограниченных вещных прав. Интересно, что земельные участки из государственной и муниципальной собственности таким юридическим лицам предоставлялись, а некоторым из них и сейчас предоставляются не в хозяйственное ведение или в оперативное управление (ибо такие титулы на землю ЗК неизвестны), а на еще одном искусственно созданном для этого вещном праве - праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 268 ГК; п. 1 ст. 20 ЗК).
Перечисленные особенности заставляют усомниться в обоснованности включения прав хозяйственного ведения и оперативного управления в группу ограниченных вещных прав. Появление этих прав в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики, в которой была упразднена за ненадобностью сама категория вещных прав. Названные права появились в кодификации гражданского законодательства 60-х гг. прошлого века (до этого момента законодательство вообще прямо не признавало за тогдашними государственными предприятиями и тем более учреждениями каких-либо прав на государственное имущество). В Основах гражданского законодательства 1961 г. и в ГК РСФСР 1964 г. это право стало именоваться правом оперативного управления, а впоследствии (в союзном и российском законах о собственности 1990 г.) было разделено на более широкое по содержанию право полного хозяйственного ведения, предназначенное для производственных предприятий, и более узкое право оперативного управления, предназначенное для госбюджетных и аналогичных им учреждений.
В настоящее время правовой режим хозяйственного ведения вновь стал настолько "узким" и сблизился с режимом оперативного управления, что в проекте Концепции развития законодательства о вещном праве не без оснований предлагается считать его разновидностью последнего и упразднить в качестве самостоятельного вещного права. Сохранение этих вещных прав в действующем законодательстве свидетельствует о переходном характере нашего правопорядка, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, которая неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняет определенные элементы прежней хозяйственной системы (к которым относятся и права хозяйственного ведения и оперативного управления).
Хозяйственное ведение и оперативное управление как особые вещные права.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав публичного собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах, соответствующих специфике рассматриваемых имущественных прав, - унитарные предприятия и учреждения.
Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и объеме правомочий, которые их обладатели получают от публичного собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям, в ограниченной мере участвующим в имущественном обороте.
Объектами этих прав являются движимые и недвижимые вещи, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая вещи, приобретенные унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что такие вещи также становятся объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Предприятие или учреждение ни при каких условиях не может стать субъектом права собственности, что лишает всякой почвы рассуждения о возможности появления права собственности трудовых коллективов, права собственности работников или их коллективной собственности на какую бы то ни было часть имущества предприятия или учреждения (включая вещи, подаренные учреждению частным собственником).
Право хозяйственного ведения или оперативного управления на движимые вещи собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи им этих вещей, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса соответствующего юридического лица. Названное вещное право на недвижимые вещи собственника возникает у них с момента его государственной регистрации. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.
Прекращение названных прав происходит по основаниям и в порядке, предусмотренным законом для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия у них имущества его собственником-учредителем (п. 3 ст. 299 ГК). Распространение на эти отношения общих правил о прекращении права собственности означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (ст. 235 ГК). Исключения из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов. Например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от своих ограниченных вещных прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК, ибо это нарушает право собственности на данные вещи их учредителя.
Право хозяйственного ведения.
Право хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом и иными правовыми актами (ст. 294 ГК).
При этом имущество данного предприятия по прямому указанию Закона целиком принадлежит его собственнику-учредителю (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК) и не делится ни в какой-либо части, ни тем более полностью на "паи" или "доли" его работников или "трудового коллектива" (абз. 4 п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях). Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними имущество правом оперативного управления). Объектом данного права являются движимые и недвижимые вещи, находящиеся на балансе предприятия как самостоятельного юридического лица.
Публичный собственник (учредитель) предприятия уже не может осуществлять в отношении этого имущества правомочия владения и пользования, а в определенной мере - и правомочие распоряжения, но, однако, вовсе не лишается перечисленных правомочий. Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника, поскольку оно становится "распределенным" государственным или муниципальным имуществом. Поэтому собственник - учредитель предприятия (уполномоченный им орган) не вправе изымать или иным образом распоряжаться имуществом унитарного предприятия (или его частью), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, пока он не реорганизовал или не ликвидировал это предприятие как самостоятельное юридическое лицо.
В отношении предприятия, наделенного имуществом на праве хозяйственного ведения, собственник-учредитель сохраняет следующие правомочия, прямо предусмотренные законом (п. 1 ст. 295 ГК). Он вправе:
Во-первых, создать такое унитарное предприятие - несобственника (включая определение предмета и целей его деятельности, т.е. объема правоспособности, утверждение устава и назначение директора);
Во-вторых, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов);
В-третьих, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности);
В-четвертых, получать часть прибыли от использования переданного предприятию имущества.
Вместе с тем теперь невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей его собственника-учредителя. Более того, осуществление принадлежащих унитарному предприятию правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом, иными правовыми актами (т.е. указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) и уставом конкретного предприятия.
Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК изъята возможность самостоятельного распоряжения недвижимостью, а также совершения некоторых сделок без предварительного согласия собственника (п. 2 и 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях). При этом своим имуществом унитарное предприятие вообще может распоряжаться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять свою уставную (основную) деятельность (п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях).
Право хозяйственного ведения сохраняется при передаче государственного или муниципального предприятия от одного публичного собственника к другому (п. 1 ст. 300 ГК; п. 3 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях), что говорит о наличии в его составе правомочия следования, характерного для ограниченных вещных прав.
Право оперативного управления.
Право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК).
Субъектами данного права могут быть как унитарные (казенные) предприятия, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям. Субъектов права оперативного управления создает публичный собственник - учредитель, определяя объем их правоспособности, утверждая их уставы и назначая их руководителей. При этом не допускается "соучредительство", т.е. создание таких юридических лиц за счет имущества нескольких публичных собственников. Собственники вправе также реорганизовать или ликвидировать созданные ими учреждения или казенные предприятия без согласия последних.
Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением или казенным предприятием функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете доходов и расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего).
Объектом рассматриваемого права также являются движимые и недвижимые вещи, закрепленные собственником за учреждением (казенным предприятием) или приобретенные им в процессе участия в гражданских правоотношениях. Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество (вещи) и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника. У образовательных учреждений такое имущество вообще не может быть изъято собственником-учредителем пока данное учреждение не реорганизуется или не ликвидируется по его решению.
Столь узкий характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения и казенного предприятия распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по их долгам, считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 115, абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК; п. 3 ст. 7 Закона об унитарных предприятиях).
Исключение составляют автономные учреждения, которые отвечают по своим обязательствам как денежными средствами, так и иным закрепленным за ними имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, что в свою очередь позволило устранить субсидиарную ответственность по их долгам учредителей-собственников (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК; п. 4 и 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
В зависимости от субъектного состава право оперативного управления имеет свои особенности (разновидности). Они обусловлены различиями в содержании правомочия распоряжения имуществом собственника, а также в условиях (порядке) наступления его субсидиарной ответственности по долгам субъекта этого права. С этой точки зрения следует различать права оперативного управления, признаваемые за казенным предприятием, за частным и бюджетным учреждением или за автономным учреждением.
Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия учредителя (уполномоченного им органа публичной власти) и лишь в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены его уставом (ст. 19 Закона об унитарных предприятиях). В отношении производимой им (готовой) продукции закон устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие по общему правилу может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами (п. 1 ст. 297 ГК). Собственник устанавливает и порядок распределения доходов казенного предприятия без согласования с ним (п. 2 ст. 297 ГК; п. 3 ст. 17 Закона об унитарных предприятиях).
Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (п. 5 ст. 113 ГК), ибо они все-таки являются коммерческими организациями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Однако при недостатке у них имущества для погашения требований кредиторов их учредитель (публичный собственник) несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключается для обычных унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения.
Автономное учреждение самостоятельно распоряжается закрепленным за ним имуществом публичного собственника, если иное не установлено законом (абз. 2 п. 1 ст. 298 ГК). Однако недвижимым и особо ценным движимым имуществом (вещами), приобретенным за счет средств собственника, автономное учреждение может распоряжаться только с его согласия, которое требуется также и во всех случаях передачи имущества другим юридическим лицам, в которых автономное учреждение выступает в качестве учредителя или участника (п. 2 и 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Такое имущество не может стать и объектом взыскания со стороны кредиторов автономного учреждения, перед которыми оно отвечает денежными средствами и иным (малоценным движимым) имуществом.
Частное и бюджетное учреждения в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишены права распоряжения, в том числе и отчуждения закрепленного за ним собственником имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых учреждением по смете в строгом соответствии с их целевым назначением <1>. Таким образом, такое учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество. При возникновении такой необходимости оно может просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.
Бюджетным научным учреждениям и вузам разрешено без согласия их собственников быть учредителями (соучредителями) хозяйственных обществ, созданных для использования результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат этим учреждениям. Они вправе вносить в уставный капитал таких обществ имущество, находящееся в их оперативном управлении, однако распоряжаться долями (акциями) созданных хозяйственных обществ такие учреждения могут только с предварительного согласия своих собственников. Доходы от указанных долей (акций) поступают в самостоятельное распоряжение этих бюджетных учреждений.
Кредиторы частных и бюджетных учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства, при недостаточности которых к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Все иное имущество таких учреждений забронировано от взыскания кредиторов.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах - унитарные предприятия и учреждения1.
Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и объеме правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности
учреждениям, либо казенным предприятиям, в ограниченной мере участвующим в имущественном обороте.
Объектами этих прав являются имущественные комплексы, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления становится имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на «ограниченном вещном» праве.
Следовательно, предприятие или учреждение ни при каких условиях не может стать субъектом права собственности, что лишает всякой почвы рассуждения о возможности появления «права собственности трудовых коллективов», «права собственности работников» или их «коллективной собственности» на какую бы то ни было часть имущества предприятия или учреждения, включая фонды участия в прибылях («фонды экономического стимулирования») или вещи, подаренные учреждению частным собственником.
Все это имущество остается (или становится) объектом права собственности учредителя1.
Право хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи им этого имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.
Прекращение названных прав происходит не только по общим основаниям прекращения соответствующих правоотношений, но и в случаях правомерного изъятия имущества собственником (по основаниям, допускаемым законом). Важно, что в соответствии с п. 3 ст. 299 ГК в качестве таких общих оснований названы основания прекращения права собственности. Это означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (ст. 235 ГК). Исключения из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов. Например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК, ибо это нарушает право собственности на данное имущество их учредителя.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления в ГК РФ — это вещные права лиц, не являющихся собственниками. В данном материале постараемся разобраться с тем, что представляют собой право хозяйственного ведения и право оперативного управления, в чём их различия.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления в ГК РФ
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются вещными правами. Они урегулированы гл. 19 ГК РФ.
Субъект права хозяйственного ведения обладает всеми правомочиями, составляющими право собственности, однако данные правомочия, согласно ст. 294-295 ГК РФ, ограничены волей собственника.
Лицу, которое владеет объектами на праве оперативного управления, также предоставляются права владения, пользования и распоряжения (как и в случае с правом хозяйственного ведения имуществом ) в ограниченном объеме. Подробнее эти ограничения будут рассмотрены ниже.
Отметим, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их госрегистрации (абз. 2 п. 5 постановления пленума Верховного суда РФ № 10, пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010).
Какие организации признаются субъектами права хозяйственного ведения и за кем закрепляется имущество на праве оперативного управления
К субъектам права хозяйственного ведения относятся только унитарные предприятия (ГУП, МУП).
На праве оперативного управления имущество закрепляется за частными, автономными, бюджетными учреждениями, казенными предприятиями.
Лица, владеющие правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления , не приобретают имущество в связи с отсутствием одного из важных оснований к применению приобретательной давности — владения имуществом как своим собственным, что подразумевает отношение лица к имуществу как к своему. Разумеется, получив вещь от собственника на ограниченном вещном праве, субъект не считает ее своей. Данное положение подтверждается судебной практикой.
В качестве примера приведем постановление ФАС Дальневосточного округа по делу № А51-8234/2011 от 06.03.2012. В рамках данного дела истец-учреждение просил установить факт владения имуществом в порядке приобретательной давности. В удовлетворении требования было отказано. Суд указал на то, что данный способ приобретения прав на имущество не может использоваться заявителем. Обладая статусом учреждения, он не мог становиться собственником находящегося в его ведении имущества.
Что является объектами хозяйственного ведения и оперативного управления
Объект данных вещных прав — имущество.
При этом имущество является объектом указанных прав независимо от того, передано ли оно собственником или относится к плодам, продукции и доходам от его использования (п. 2 ст. 299 ГК РФ).
В хозяйственное ведение и оперативное управление передаются движимые и недвижимые вещи.
Пределы осуществления права хозяйственного ведения имуществом
Право хозяйственного ведения предполагает следующие ограничения (закреплены ГК РФ и федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ):
- распоряжение недвижимостью — по разрешению собственника (имеется в виду как продажа, так и залог, аренда, совершение иных сделок);
- распоряжение движимыми вещами и недвижимостью не должно лишать субъекты возможности осуществлять уставную деятельность.
Какие ограничения предполагает право оперативного управления по ГК РФ
По ГК РФ право оперативного управления является более узким, чем право хозяйственного ведения . Установленные ограничения имеют разный объем в зависимости от того, какому субъекту передано на праве оперативного управления имущество и каким учредителем данный субъект создан.
Указанное вещное право доступно только для 3 форм юридических лиц: казенных предприятий (разновидность ГУП, МУП), учреждений и автономных учреждений. Причем ширина полномочий учреждений различается в зависимости от того, созданы они частным лицом или государством (РФ, регионом), муниципальным образованием.
Общие для всех субъектов ограничения:
- потребность в разрешении собственника для продажи недвижимости и особо ценных движимых вещей;
- право собственника изъять любое имущество, переданное в оперативное управление.
Единого понятия особо ценного движимого имущества не существует: его устанавливают ведомственными распоряжениями и положениями (примерный критерий отнесения к «особо ценному» — невозможность осуществления без этого имущества уставной деятельности).
Наиболее жесткие требования действуют для казенных учреждений и предприятий. Казенные учреждения не могут распоряжаться без дозволения собственника любым имуществом; доходы от ведения деятельности казенному учреждению не принадлежат, а направляются в бюджет. Казенное предприятие также лишено неограниченного права распоряжения имуществом; доходы его распределяет собственник имущества без учета мнения предприятия.
Бюджетное учреждение вправе самостоятельно продать вещь, когда имущество закрепляется на праве оперативного управления , если эта вещь является движимой и не относится к особо ценным.
Автономное учреждение также не способно распоряжаться имуществом в оперативном управлении, зато вправе распределять доходы и тратить прибыль в целях своей уставной деятельности. Сходные ограничения установлены и в отношении частного учреждения.
Отличия хозяйственного ведения от оперативного управления: таблица
|
Право хозяйственного ведения |
Право оперативного управления |
| 1. Субъекты | |
|
Государственные или муниципальные унитарные предприятия |
Казенные предприятия, частные, бюджетные, автономные учреждения |
| 2. Являются ли субъекты коммерческими организациями? | |
|
Нет (исключение — казенные предприятия) |
|
| 3. Распоряжение движимым имуществом | |
|
Без ограничений (за исключениями, предусмотренными законом или иными правовыми актами) |
Ограничено либо частично ограничено в отношении отдельных видов имущества |
| 4. Распоряжение доходом, полученным от использования имущества в хозяйственном ведении или оперативном управлении | |
|
Не ограничено |
Ограничено целями деятельности и указанием в учредительных документах (исключение — казенные предприятия) |
Таким образом, право хозяйственного ведения и право оперативного управления различаются по ряду параметров. С точки зрения налагаемых ограничений субъектам права хозяйственного ведения предоставлено больше свободы. Указанные права являются вещными. Однако они ограничены в пользу собственника имущества, поскольку возникают на основании изданного им акта, то есть являются производными от права собственности.