ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ОБЩЕСТВА В ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЯХ
ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ
М.В. Рыбкина, доктор юридических наук, профессор; А.Г. Каюмова.
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Ключевые слова: право собственности и ее виды, публичная собственность, государственная и муниципальная собственность
PUBLIC PROPERTY IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONCEPT AND FORMS
M.V. Rybkina; A.G. Kaiumova.
Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia
Contents of the right of public property. The main feature of the state and municipal property is its public focus.
Keywords: law and its types of property, public property, state and municipal property
Традиционно право собственности рассматривается как юридическое выражение экономических отношений к материальным объектам. Также различают понятия «формы собственности» и «право собственности». При этом под формами собственности понимаются отношения различных субъектов к материальным объектам. Часть 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации предусматривает равенство всех форм собственности. Как указывает Е.А. Суханов, этот принцип тоже носит экономический, а не юридический характер. Обеспечить равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно. В связи с этим представляется не вполне обоснованной позиция Е.А. Суханова об исчезновении необходимости классификации права собственности на основании различия его субъектов . Данная позиция не оправдана. Обеспечить равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация, национализация), которых лишены граждане и юридические лица. Для физических лиц действующее законодательство также предусматривает ряд изъятий. Таким образом, законодательство различает содержание права
собственности в зависимости от ее формы. В связи с вышеуказанным необходимо определить право публичной собственности.
Еще в дореволюционной цивилистической доктрине, определяя самобытность развития понятия права собственности в России, многие исследователи отмечали, что русская политико-правовая мысль определяла право собственности в специфическую форму, характеризуемую приоритетом публичного интереса в отношениях владения, пользования и распоряжения социальными благами .
Публичная собственность, редко выступая объектом отдельного исследования, является важным фактором стабилизации рыночных отношений, инструментом сдерживания социальных издержек и диспропорций в экономическом развитии, необходимой ресурсной базой для стимулирования перспективных для общества направлений и отраслей развития. Например, в странах Европейского Союза государственный сектор в экономике составляет от 3 % в Англии и до 18 % во Франции, и ему уделяется самое пристальное внимание в формировании экономической и социальной стратегии общества . Особое место тема публичной собственности занимает в связи с интеграционными процессами, глобализацией. Во-первых, для обеспечения экономического суверенитета Российская Федерация в сфере публичной собственности имеет важный потенциал сдерживания экспансии транснациональных корпораций. Здесь речь идет о природных сырьевых запасах, а также полномочиях собственника по управлению пакетами акций стратегически значимых для всей национальной экономики субъектов хозяйственной деятельности.
Во-вторых, в связи с появлением наднациональной публичной собственности и соответствующими наднациональными центрами ее управления возникает проблема политико-правовой защиты интересов национальной собственности. В этом случае особое значение имеет проблема природных запасов страны как возможной части общей надгосударственной собственности и соотношение надгосударственного регулирования с национальным регулированием в этой сфере.
Данное обстоятельство определяет необходимость формулирования понятия публичной собственности в Российской Федерации. Публичную собственность в определенном качестве можно рассматривать как имущественную базу публичной власти. Так, в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) государственной собственностью признается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . В этом контексте собственность рассматривается через призму экономического понятия. В то же время нельзя публичную собственность рассматривать только в плане определенной экономической категории в виде взаимозаменяемого ресурса.
Законодатель не выделяет право публичной собственности. Однако нельзя отрицать тот факт, что публичная собственность обладает только ей присущими особенностями. Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичная направленность: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. В соответствии с нормами Российской Федерации в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий .
Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.
В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать
нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.
Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК РФ), конфискация (ст. 243 ГК РФ), приватизация (ст. 217 ГК РФ), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК РФ).
Целью выделения понятия публичной собственности как самостоятельной правовой категории является определение ее особенностей для создания в последующем эффективных механизмов ее защиты, а также устранения нарушений со стороны органов государственной и муниципальной власти при организации управления ею.
Тем не менее выделение понятия права публичной собственности небезусловно выделяется в доктрине гражданского права. Как указывает Е.А. Суханов, «... право частной и право публичной собственности следует теперь рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности...». Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников» . Полагаем данную позицию не вполне оправданной. Судебная практика, определяя особенности публичной собственности, устанавливает признаки, позволяющие выделить данное понятие в самостоятельную форму собственности. Высший Арбитражный Суд (ВАС) РФ в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», указал, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.
Однако анализ действующих норм гражданского законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности п. 1 ст. 14 Закона о государственной регистрации, приводит к выводу о том, что единственным документом, подтверждающим государственную регистрацию прав, является свидетельство о государственной регистрации права, а такой разновидности правоустанавливающего документа как выписка из реестра права федеральной, государственной и муниципальной собственности действующее законодательство не предусматривает. Таким образом, возникает вопрос: является ли выписка из реестра федеральной, государственной и муниципальной собственности надлежащим и достаточным документом, доказывающим принадлежность имущества на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию?
Из анализа практики применения судами этих норм можно сделать вывод о том, что выписка из реестра соответствующего уровня собственности может рассматриваться и рассматривается в качестве надлежащего документа, подтверждающего право государственной или муниципальной собственности на объект . Также тот факт, что унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав является одним из способов осуществления права публичной собственности.
Понятие публичной собственности активно используется и исследователями зарубежных стран. Оно традиционно понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан. К отличительным признакам публичной собственности можно отнести особый общественно значимый для всего населения характер материальных объектов и особый характер субъектов присвоения - каждый член общества выступает собственником этих объектов . Данное утверждение не может рассматриваться как понятие публичной собственности в силу того, что оно не отражает специфики понятия собственности как правовой категории. Собственность изначально не может рассматриваться через понятие совокупности объектов, так как это ограничило бы ее правовую природу, ее содержание. Приведенное выше понятие в большей степени можно отнести к определению объекта «народное достояние», который выступает специфическим объектом только публичной собственности. Многие российские исследователи, занимающиеся изучением проблем государственной и муниципальной собственности, пытаются сформулировать им определение через призму понятия «объект народного (национального) законодательства» . Данное обстоятельство вызвано тем, что объективно существует то имущество, которое изъято государством из гражданского оборота и принадлежит только публичному собственнику: объекты культурного наследия, недра и участки недр и многое другое. Но данное имущество не является единственной особенностью публичной собственности. Несомненно, проблема определения объекта национального законодательства существует, но это самостоятельный предмет исследования в цивилистической доктрине. Вместе с тем рядом исследователей, прежде всего экономистами, высказывается точка зрения, что категория национального достояния не включается в имущественные отношения, объекты, отнесенные к упомянутой категории, находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом собственности . Это утверждение не является точным и применимым ко всем объектам, относимым к общенациональному достоянию. Упомянутая позиция может быть применена, например, к объектам культурного и художественного наследия, а в части ее распространения - на природные объекты, например недра, в полном объеме этот тезис признать бесспорным затруднительно.
Действительно, недра и участки недр как природные объекты не могут являться объектами гражданского оборота. Однако законодательством определяется, что право пользования участками недр, содержащими месторождения полезных ископаемых, может переходить от одного лица к другому в тех объемах и пределах, которые установлены специальным законом. При этом, очевидно, экономическая ценность недр обусловливается наличием в них полезных ископаемых, прежде всего высоколиквидных. Таким образом, в случае, если участки недр, содержащие месторождения, не предоставлены в пользование в целях добычи полезных ископаемых, то государство не имеет налоговых поступлений в бюджет, и реализация сувереном функций по обеспечению общего блага может стать затруднительной.
Несмотря на частноправовой характер отношений собственности, представляется весьма затруднительным рассматривать понятие публичной собственности исключительно с позиции гражданского права. На это указывают многие факты, в том числе и складывающаяся судебная практика. Так, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 21 июля 2005 г. Дело «Яворивская (УауопуБкауа) против Российской Федерации» суд признал, что должником по данному делу является муниципальное учреждение, находящееся в собственности и финансируемое из бюджета муниципальных органов власти. В соответствии с применимым прецедентным правом Европейского суда, муниципальные учреждения являются публичными организациями в том отношении, что их деятельность регулируется нормами публичного права, и они осуществляют общественно значимые функции, которыми они наделены в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами . Действительно, осуществляя
управление и защиту своей собственности, публичным собственником используются механизмы налогового, административного права, что подчеркивает публичность данных отношений. К примеру, если говорить о праве собственности муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом.
Специфичны и способы прекращения права публичной собственности: приватизация как переход из публичной собственности в частную, конфискация, реквизиция и т.д. В указанных случаях прекращение права собственности осуществляется на основании специального публичного акта: постановления соответствующего компетентного органа.
Один из основополагающих принципов казначейской системы исполнения бюджета -принцип «иммунитета бюджетов». Это положение Бюджетного кодекса Российской Федерации оказывает принципиальное влияние на гражданско-правовые отношения, в которых участвует государство и иные публичные субъекты. Данный принцип носит межотраслевой, комплексный характер. Правовой режим иммунитета бюджетов означает, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы в общем принудительном порядке невозможно. «Введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти), носят целевой и обязательный характер» .
Согласно точке зрения С.Н. Ревиной, право публичной собственности необходимо рассматривать с позиций норм конституционного, административного и уголовного права .
Таким образом, отношения в области публичной собственности представляют собой комплексную систему общественных отношений межотраслевого (частно-публичного) характера. Специфика системы определяет и особенности правового регулирования. В нее включаются различные виды отношений, прежде всего административные, налоговые и гражданские. Первые занимают в ней относительно самостоятельное место и носят субсидиарный характер, что проявляется в цели их установления - обеспечение и защита имущественных отношений субъектов отношений в области публичного права собственности.
Регламентирование рассматриваемых отношений на основе принципа сочетания публично-правового и частно-правового регулирования предполагает существование двух видов межотраслевых связей гражданского права с отраслями публичного права:
Связи функционального проявления, основанные на том, что публичные отношения являются следствием частно-правовой активности субъектов (выражаются в структуре механизма публично-правового регулирования отношений);
Связи восполнительного характера, существующие вне публично-правового регулирования отношений.
Таким образом, посредством частного и публичного права осуществляется разностороннее воздействие на общественные процессы в целях их упорядочения.
Резюмируя вышеизложенное, возможно прийти к следующим выводам:
1. Усложненность социального содержания правоотношений собственности с участием публично-правовых образований обусловливает необходимость регулирования отношений в сфере разграничения государственной и муниципальной собственности нормами как частного, так и публичного права. Сочетание этих двух методов при правовом регулировании данных отношений предопределяет межотраслевой характер институтов государственной и муниципальной собственности, что следует считать правовым
последствием выделения государственной и муниципальной формы собственности в настоящее время.
2. Отношения публичной собственности можно было бы обозначить как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным благам (понимая под «доступом» все множество возможных решений по поводу ресурса, не обязательно связанных лишь с физическим воздействием на него). Таким путем задается матрица взаимодействий между теми, у кого нет доступа к какому-либо ресурсу, и теми, кому он открыт. Отсюда становится ясно, что в отличие от технологического отношения, которое может выступать в виде простейшей связки «субъект - объект», отношение публичной собственности всегда включает как минимум три составляющих: «собственник - предмет собственности - несобственник». Поэтому система исключений из доступа к имеющимся в обществе ресурсам как бы содержит в свернутом виде все способы потенциальных взаимодействий между экономическими агентами по поводу их использования.
3. В связи с вышеизложенным возможно сформулировать понятие права публичной собственности как комплексный институт гражданского права, урегулированный нормами частного и публичного права, представляющий собой имущественное отношение публичного субъекта к любым материальным благам, в том числе и к исключительным объектам публичной собственности, в содержание которого входят права владения, пользования, распоряжения и управления как особого правомочия публичного собственника.
Литература
1. Гражданское право: учеб.: в 2 т. / отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М. Волтерс Клувер, 2008. Т. 1. С. 478.
2. Тищенко А.Г. Восприятие права собственности в контексте правовых традиций Российской Империи и Западной Европы: опыт ретроспективного сравнительно-правового анализа: автореф. канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 21-26.
3. Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского Союза // Участие государства в коммерческой деятельности. М.: Юристъ, 2001. С. 68.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ 4.1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. 5 дек. № 32. Ст. 3301.
5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (с изм. и доп от Федер. закона Рос. Федерации от 29 марта 2008 г. № 30) // Рос. газ. 1999. 19 окт.
6. Гражданское право. 3-е изд. / под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2008. Т. 2. С. 92.
7. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Рос. Федерации от 19 авг. 2003 г. № 5416/03; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 авг. 2006 г. по делу № А17-6901/5-2005; Постановление ФАС Центрального округа от 20 окт. 2004 г. по делу № А54-1204/04-СЗ; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 окт. 2004 г. по делу № А21-2286/04-С1; Постановление ФАС Московского округа от 25 дек. 2006 г. по делу № КГ-А40/11526-06. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
8. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., Волтерс Клувер, 2004. С. 50.
9. Мазаев В.Д., Василевская Д.В. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции // Журн. рос. права. 2007. № 8. С. 35.
10. Управление государственной собственностью / под ред. В.И. Кошкина. М.: БЕК, 2002. С. 47.
11. Постановление Европейского Суда по правам человека от 21 июля 2005 г. Дело «Яворивская (УауопуБкауа) против Российской Федерации» (жалоба № 34687/02) // Бюл. Европейского суда по правам человека. Рос. изд. 2006. № 2. С.12.
12. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А Н. Козырина. М.: Экар, 2002. С. 69.
13. Ревина С.Н. Проблемы правового регулирования отношений собственности и приватизация // Право и политика. 2005. № 5. С. 34.
В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Важными особенностями правового положения субъектов публичной собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности; во-вторых, осуществление этого права в публичных (общественных) интересах.
Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т. е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК).
Муниципальная собственность относится к публичной, а не частной собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь муниципальные образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.
Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что не делает их собственниками соответствующего имущества1.
Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени отчуж-дателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом. Владельцами принадлежащих государству акций или долей участия приватизированных предприятий выступают соответствующие фонды государственного имущества. А при продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы.
1 Ср. ст. 8 и 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378).
Если же речь идет об имущественной ответственности государственных образований, то ответчиками по соответствующим искам в большинстве случаев становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган.
Действующее российское законодательство не использует понятия всенародное достояние ("неотъемлемое достояние народов") или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось прежде всего в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект1. Теперь эти ресурсы рассматриваются как "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории", что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима.
В отечественном законодательстве, наряду с юридическими лицами и гражданами, государство – публично-правовое образование – традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права. Важными особенностями правового положения субъектов публичной собственности являются: а) наличие у них особых властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности; б) осуществление этого права в публичных (общественных) интересах.
Право государственной собственности прежде всего характеризуется спецификой ее субъектов, в роли которых выступают:
1) Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность);
2) субъекты РФ – республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего их собственность), но не их органы власти и управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК).
Муниципальная собственность в соответствии со ст. 130 Конституции не является разновидностью государственной собственности. Это самостоятельная форма (вид) собственности. Вместе с тем, в силу ее публичного характера структура этой собственности во многом схожа с государственной. Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом (п. 1 ст. 215 ГК).
Помимо разделения публичной собственности на государственную и муниципальную, имеет значение разграничение объектов публичной собственности между ее субъектами. В Российской Федерации оно осуществляется на основе постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В силу данного нормативного правового акта объектами исключительно федеральной собственности являются, в частности, ресурсы континентального шельфа, имущество Вооруженных Сил, объекты оборонного производства, предприятия важнейших отраслей народного хозяйства. При этом многие объекты федеральной собственности могут передаваться в собственность субъектов РФ (предприятия атомного и энергетического машиностроения, предприятия автомобильного транспорта и т.п.). В государственной собственности находятся земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Круг объектов государственной собственности не ограничен, в него входят даже вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (п. 2 ст. 129 ГК). Однако следует иметь в виду, что это не в коей мере не относится к муниципальной собственности, субъекты которой могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут стать собственниками вещей, изъятых из оборота. В этом проявляется одно из главных различий правового режима двух видов публичной собственности. К муниципальной собственности принадлежат преимущественно объекты, расположенные на территории соответствующего городского или сельского поселения и обслуживающие его нужды (муниципальный жилищный фонд, объекты местной инженерной инфраструктуры, торговли и т. п.).
От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований права собственников осуществляют соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, а также лица, указанные в ст. 125 ГК. Например, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.11.2004 № 691, Росимущество, в частности, осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества (п. 5.3).
По сравнению с частной собственностью основания приобретения и прекращения права публичной собственности весьма специфичны. Так, например, процессы приватизации и национализации имущества для субъектов частной и публичной собственности играют диаметрально противоположную роль. Для публичных субъектов приватизация является одним из оснований прекращения права государственной или муниципальной собственности, а национализация – одним из оснований ее возникновения.
В соответствии с Законом о приватизации могут быть приватизированы: а) предприятия и другие имущественные комплексы; б) здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты; в) земельные участки; г) жилые помещения; д) акции открытых акционерных обществ. При этом переход государственного или муниципального имущества от одного государственного (муниципального) предприятия к другому приватизацией не является.
Специфическими для приобретения права публичной собственности являются такие формы, как конфискация имущества у частных лиц по суду, передача публичным субъектам бесхозяйных вещей и другие формы обращения имущества в публичную собственность. Некоторые из видов данного имущества передаются федеральным органам исполнительной власти, в частности Минфину России. Речь идет, к примеру, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, именуемых «ценностями».
С юридической стороны понятие собственности подразумевает отношения, возникающие между человеком и любой объектом материального мира, которые заключаются в постоянно, временном владением объектом собственности.
Под субъектом собственности понимается та, сторона данных отношений, которая имеет возможность и право обладать объектом собственности.
Соответственно под объектом собственности подразумевается сторона отношений собственности, которая представлена в виде предметов, имущества, информации и др.
Во взаимоотношениях между субъектами и объектами собственности имеются свои особенности, которые объясняются тем, что итоги деятельности по управлению государственной собственностью оказывают влияние на судьбы большого количества людей, определяет уровень их жизни, состояние их здоровья, и многие другое общепринятые человеческие ценности. Кроме того государственная собственность включает в себя большое количество объектов, которые расположены на всей территории государства, а также за ее пределами. Помимо этого у объектов государственной собственности большое организационное и правовое многообразие, которое охватывает широкий диапазон отраслей хозяйства и может быть использовано в разнообразных направлениях.
Предметом, или объектом гражданского права будет являться направление воздействия права. Объекты публичной собственности распределены между субъектами и муниципальными образования Российской Федерации.
В соответствии с законодательством Российской Федерации, а именно ст. 128 ГК РФ, объекты гражданского права можно разделить на 5 видов: 1) имущество; 2) работа и услуги; 3) информация; 4) результаты интеллектуальной деятельности; 5) нематериальные блага.
Объекты гражданского права могут принимать участие в гражданских правоотношениях и обороте на разных условиях. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации все объекты гражданского права классифицированы в определенной последовательности: это недвижимые и движимые вещи. Кроме того публичная собственность, в тех отношениях которые регулирует гражданское право, выступает в равных правах с гражданскими и юридическими лицами. К этим субъектам в обязательном порядке будут применяться нормы, которые определяют участие юридических лиц, именно в тех отношениях, которые регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено законодательными актами или особенностями этих субъектов.
На современном этапе доктрина публичной собственности, опирается на неразрывной связи между объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, с объектами находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. Гражданский кодекс Российской Федерации, являясь основным законодательным документом, предоставляет только основные определения и регулирует те положения, которые в случае необходимости подробно рассматриваются в других законодательных актах. Примером может служить лесной, водный, земельный кодекс.
Основная масса объектов может быть свободно продана, обменена, наследована, Данные виды объектов называются обороноспособными.
Гражданский оборот части объектов гражданских прав ограничен. В таком случае они могут находиться в собственности гражданских организаций, в другом случае могут быть в гражданском обороте по специальным разрешениям. К числу такого рода объектов относятся земля, и иные природные ресурсы, отчуждение и передача другим лицам земли и других природных ресурсов, может производиться только в тех пределах, которые предусматривает закон о земле и других природных ресурсов. Помимо обектов с ограниченным гражданским оборотом существуют объекты, полностью исключенные из гражданского оборота. К ним относятся объекты высокой культурной ценности.
Таким образом, собственность - это отношения, возникающие между субъектами гражданского права по поводу материальных предметов, имущества, вещей. В данных отношениях один субъект относится к имуществу как к своему; а для остальных оно является чужим. Такое деление имущества на «свое» и «чужое» имеет смысл только в обществе и возникающих общественных отношениях. Отношения собственности возникают в результате общественного производства.
Собственность охватывает два вида отношений:
- 1) отношение лица к вещи как к своей;
- 2) отношение между лицами по поводу этой собственности.
Право собственности - это система правовых норм, которые закрепляют отношения собственности на средства производства и предметы потребления. Основным законодательным актом по вопросам собственности является ГК РФ, раздел 2 «Право собственности и другие вещные права».
Понятие вещных прав, в число которых включается и право собственности впервые появилось именно в Гражданском кодексе. Право собственности является главным и самым объемным вещным правом. В отношении своего имущества у собственника имеется три права: Первое - владение имуществом, т.е. возможность обладания вещью, второе пользование имуществом, т.е. получать из имущества полезные свойства, путем ее эксплуатации, при этом имущество может полностью потребляться, изнашиваться и третье распоряжение имуществом, т.е. право дарить, продавать имущество.
Правом собственности могут обладают разнообразные категории собственников: это и граждане и частные, либо юридические лица, Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации, муниципальные организации, общественные организации, иностранные граждане и государства, международные организации.
Самой важной и наиболее сложной категорией объектов гражданского права является имущество. К нему относятся и материальные предметы, деньги, ценные бумаги, а также иное имущество, и имущественные права.
От того кому принадлежат имущество определяются его права. По форме собственности разливают государственную, муниципальную частную собственность. А также собственность общественных организаций, и иностранцев.
В Российской Федерации имеется два вида государственной собственности:
- * федеральная собственность, т.е. собственность Российской Федерации в целом;
- * собственность субъектов Российской Федерации, а именно республик, краев, областей, городов федерального назначения, автономных областей, автономных округов.
Виды имущества, которые могут находиться только лишь в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. данная норма прописана в пункте 3 статьи 212 ГК РФ.
В тоже время имущество, которое находится в государственной собственности, закрепляется за государственными организациями во владение, пользование и распоряжение, что четко прописано пункте 4 статьи 214 ГК РФ.
Образование государственной собственности, обеспечивает централизованное регулирование процессами создания и распределения основных благ, с получением необходимых ресурсов.
В тоже время у государственной собственности имеются определенные недостатки. К ним можно отнести ограниченность средств, которые направляются государством на создание экономических благ, преобладание бюрократического стиля управления, слабое и незаинтересованное использование достижений науки и техники, отсутствие стимулов к наиболее выгодному использованию ресурсов.
В Российской Федерации на законодательном уровне муниципальная собственность рассматривается как самостоятельная форма. К ней относится имущество, которое на праве собственности принадлежит городским и сельским поселениям, муниципальным образованиям. В данном случае субъектами муниципальной собственности будут являться органы местного самоуправления. К объектам муниципальной собственности можно отнести средства местного бюджета, жилищный фонд, предприятия торговли и бытового обслуживания, транспорт, промышленные и иные предприятия, организации социальной сферы и т. д. Имущество, которое находится в муниципальной собственности, будет закреплено за муниципальными предприятиями и организациями во владение, пользование и распоряжение.
Государственная собственность, как экономическая категория, подразумевает под собой принадлежность имущества народу в лице выбранных им представительных органов государственной власти. Если право государственной собственности рассматривать с этой точки зрения, то в объективном смысле государственная собственность представляет собой совокупность правовых норм, которые закрепляют и охраняют принадлежность материальных благ населению соответствующей территории в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества. Ливщиц А. Я. Введение в рыночную экономику. - М.: Высшая школа, 2004. - С. 275
Особенностью государственной собственности является то, что институт права государственной собственности охватывает нормы не только конституционного и гражданского права, но и нормы других правовых отраслей, которые также регулируют рассматриваемые отношения, то есть представляет собой комплексный правовой институт. Принимая во внимание, что определяющую роль в нем играют конституционные нормы, но по содержанию преобладают гражданско-правовые нормы. Гражданский кодекс, развивает правила, которые были установлены действовавшим ранее Законом «О собственности в РСФСР» одновременно регулируя правовое положение государственной собственности.
Важно отметить, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие публично-правовые образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления.
Органы власти или управления будут выступать в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией будут осуществлять те или иные конкретные правомочия публичного собственника.
По своему содержанию право государственной собственности не особенно отличается от содержания права собственности в целом. Однако ему свойственны некоторые особенности. Основной особенностью является то, что Российская Федерация и очень часто субъект РФ в определенном законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника, в тоже время органы и лица, уполномоченные собственником выступать от его имени, будут иметь вид и название, в зависимости от вида тех отношений, в которых они уполномочены участвовать.
Правительство РФ имеет право передавать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.
Разделение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает большое количество проблем.
Это прежде всего объясняется единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: то есть наличием у них особых властных полномочий, которые позволяют принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения. Ахмедуев А. Противоречия в законах о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности. //Вопросы экономики. - № 1. - 2004. - С.152.
Соотношение государственной собственности имеющегося потенциала государства имеет важное значение. Приумножение государственных ресурсов, а значит повышение государственного потенциала, возможно лишь при эффективном управлении государственной собственностью. Соответственно если государственные ресурсы используются неэффективно, они разрушают государственный потенциал.
В современном государстве основным объектом собственности является материальное пространство вместе с заключенными в нем природными ресурсами. Однако в отношении многих из этих объектов невозможно обеспечить исключительность, и фактически они функционируют в режиме свободного доступа при некотором контроле и регулировании со стороны государства, как правило, неэффективном.
Государство является крупнейшим собственником недвижимого и движимого имущества. Ряд объектов недвижимого имущества позволяет считать государство собственником-предпринимателем.
Право собственности является наиболее устойчивым вещным правом, и составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота. На основании этого закон регулирует не только основания приобретения права собственности, но и основания его прекращения.
Нормы владения землёй устанавливают два типа собственников, которые фундаментально различаются по юридическим нормам правоспособности и масштабу полномочий распоряжения землями. Обозначенные собственники установлены ст. 9 Конституции РФ. К ним относятся:
- государство;
- частные лица.
Мы подготовили для вас актуальный материал : ?
Субъект государственной собственности – Российская федерация, в лице правительства, а так же региональные органы власти, которым делегировано право владения землёй. Внутри субъекта, определяющегося как совокупность нормативного регулирования всех земель, не находящихся в частной собственности, производится дифференциация. Она опирается на основания статуса правоспособности в отношении того или иного объекта, определяемого посредством территориального зонирования массивов, выступая в разновидностях субъектных прав.
Говоря о субъекте, выделяют следующие его разновидности:
- федеральный собственник;
- публичные образования.
Возникновение и прекращение правоспособности субъекта происходит на основании регулирования правовых норм, в результате которых возникают соответствующие Федеральные законы и иные законодательные документы, отражающие юридические прецеденты:
На основании таковых объекты отчуждаются в ведение иных субъектов, либо – условия владения землями изменяются.
Публичная и федеральная собственность на землю
Правовой статус субъекта
Государство РФ выступает в роли публично-правового образования, когда действует в интересах конкретных групп населения, участвуя в распределении жизненно необходимых ресурсов между гражданами РФ. К таким ресурсам относятся и земельные массивы, которые допускается перевести в частный фонд только с согласия изначального собственника – государства.
Что такое публичная форма собственности земельного участка? Это форма собственности при которой земля принадлежит государству.
В то же время государственная система – механизм управления правовыми основами всех социальных процессов и явлений. Это даёт ему основания выступать в роли федеральной власти, автономно распоряжающейся ресурсом, не допускающим отчуждения в частные руки. К числу таковых относятся земли, которые недопустимо передавать в собственность отдельным гражданам и юридическим лицам по ряду причин. Они находятся в единоличном владении государства РФ, решения по их использованию и сохранности принимаются коллегиально уполномоченными представителями власти.
Различие в управлении
Государственные земли закреплены за региональными властями , которые ведут управление таковыми, являясь продолжением политической и экономической цепочки Верховной власти РФ. Здесь так же происходит соразмерное, установленное законодательством разделение:
- на Субъект РФ;
- органы местного самообразования.
Региональные субъекты непосредственно взаимодействуют с системой федеральной власти, исполняя решения, принятые в области земельного законодательства (ст. 214 ГК РФ). В их ведении остаются неотчуждаемые массивы и участки земель, выполняющие соответствующие функции в интересах государственной системы.
Статья 214 ГК РФ. Право государственной собственности
1. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
3. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.
4. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
5. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Муниципалитеты приобретают право самостоятельного распоряжения вверенными земельными массивами, выступая в роли публичных образований регионального значения (ст. 215 ГК РФ).
Они получают в ответственное распоряжение территории, которые допускают передачи в собственность частным лицам. По преимуществу такое распоряжение осуществляется комиссионно, на публичных слушаниях, которые организовываются в соответствии с установленным административным регламентом.
Так же – муниципалитеты распоряжаются правом аренды и иными полномочиями , имеющими публичный характер, то есть связанный с исполнением интересов населения. Для них устанавливаются нормативы правоспособности, на основании которых допускается принятие решений, связанных с земельным ресурсом региона. Государство передаёт муниципалитетам право распоряжения региональными землями, посредством регулирования юридических процессов местными законодательными нормативами и актами, принимаемыми на административном уровне.
Правоспособность субъекта устанавливается посредством внесённых в ГКН сведений о проведении юридических границ между территориями регионов. А так же – о статусе собственника государственных земель. Теперь вы знаете о праве собственности на землю, формы прав и многие другие нюансы касающиеся данной темы. Мы надеемся что наш материал был полезен вам!