Таким образом, несмотря на существенные различия в рассмотренных выше моделях, конституционализм является системой реально существующих, базирующихся на праве механизмов, определяющих и регулирующих взаимоотношения между государством и гражданским обществом, способствующих сохранению стабильности и поддержанию социального порядка.
ГЛАВА
2. Основные проблемы
формирования современного
конституционализма
2.1
Проблема совершенствования механизма
правового регулирования взаимоотношений
личности и государства
Исследование проблем конституционализма в России представляет собой важнейшее направление юридической науки, связанное с решением комплекса крупных по своему масштабу задач укрепления конституционного строя.
Российский конституционализм все в большей степени осознается и воспринимается обществом как ведущий фактор строительства правового демократического государства, дальнейшего развития системы прав и свобод человека и гражданина, укрепления институциональных структур гражданского общества в России 7 .
Современное конституционное развитие России является составной частью политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства. Глобализация современных политических процессов обусловливает возрастание ценности государственных начал и механизмов как факторов преодоления переходных и кризисных компонентов, введения их в русло гармонизации потребностей и интересов во взаимоотношениях общества и государства, государства и личности.
Одной из основных проблем современного конституционализма является совершенствование механизма правового регулирования взаимоотношений личности и государства, прежде всего выделение в его рамках и развитие механизма юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина 8 . В связи с этим перед юридической наукой встает задача переосмысления теоретических и практических аспектов регулирования взаимоотношений государства, общества и личности, исследования тенденций гарантирования прав и свобод человека в соответствии с Конституцией и на этой основе разработки отечественной концепции прав и свобод человека.
Проблемы обеспечения прав и свобод личности далеко выходят за рамки внутригосударственных, приобретая характер глобальных проблем. Будучи участником большинства важнейших международных соглашений, заключенных в рамках ООН, ОБСЕ и Совета Европы, Россия в настоящее время занимает достойное место в системе органов и организаций, осуществляющих международную защиту прав человека. Активная международная деятельность России создает благоприятные условия для развития механизма обеспечения и защиты прав человека.
Исполняя свои международные обязательства в области прав человека, Россия активно реформирует свое законодательство в соответствии с гуманистическим содержанием конституционных положений и международными стандартами. Нельзя не признать, что сделано в этом направлении немало: приняты фундаментальные национальные нормативно-правовые акты, активизированы процессы существенных преобразований в организации и деятельности госорганов, общество постепенно отказывается от нигилистического отношения к праву вообще и правам человека в частности. В настоящее время отмечается тенденция к активизации поведения человека в отстаивании своих прав. Уже привычной становится практика возложения на государство правовой ответственности за нарушение прав человека и подачи соответствующих жалоб в Европейский Суд по правам человека 9 .
Несмотря на отмеченные благоприятные факторы, сохраняется разрыв между практикой и нормой, между конституционными положениями, устанавливающими уровень свободы личности, и реальным осуществлением прав и свобод. Ведь по-прежнему спустя 13 лет после принятия Конституции права человека крайне трудно реализовать. Социологические исследования показывают, что «существенного продвижения в осуществлении провозглашенных Конституцией прав и свобод человека не произошло». Более того, чем более значимо для граждан право, тем чаще оно нарушается.
Бездействие принимаемых нормативно- правовых актов не может не быть связано с низким уровнем научного осмысления проблемы юридических гарантий прав и свобод человека, отсутствием общей концепции в этой сфере.
В новых условиях признание прав человека высшей ценностью означает признание приоритета прав человека в отношениях государства и личности, непосредственно влияя на расстановку сил в этих взаимоотношениях. Признавая права человека, государство берет на себя обязательства, которые носят не пассивный (т. е. невмешательство), а активный характер, предполагающий не только активную организационную деятельность, но и ответственность государства 10 . Таким образом, акт признания прав человека означает признание наличия правовых отношений между человеком и государством. Природа этих отношений специфична, как специфичны и сами конституционные права и свободы человека.
Таким
образом, своеобразие юридической природы
прав человека в решающей степени связано
с тем, что они являются не только субъективными,
но и одновременно публичными правами
- именно в таком качестве они способны
определять порядок взаимоотношений личности
и государственной власти. Из данного
свойства прав человека следует, что «они
трансформируются в обязанность государственной
власти закрепить права в позитивных законах,
создать механизмы их реализации и защиты
посредством эффективных юридических
процедур». Установление и защита субъективных
публичных прав необходимы в той же мере,
в какой и установление и защита гражданских
прав.
2.2
Проблема утверждения конституционализма
в России
Глубинные причины трудностей в становлении российского конституционализма коренятся в особенностях восприятия в России выработанных мировой практикой ценностей демократии, прав и институтов гражданского общества.
Для российского правового сознания и правовой культуры характерно особое, условно говоря, "незападное" отношение к Конституции и степени вживания ее основ в общественную и государственную жизнь 11 . Голосовавшие "за" или "против" Конституции люди вряд ли разбирались, что означает замена советской системы представительной и исполнительной власти президентским правлением, едва ли большинство населения увидело новые особенности конституционного регулирования прав и свобод, последствия закрепления равноправия всех форм собственности и провозглашения государственного признания и защиты частной собственности. Люди интуитивно связывали принятие новой Конституции с будущим улучшением их жизни. Однако отсутствие улучшения жизни людей дает сегодня оппонентам действующей российской Конституции почву утверждать о необходимости принятия нового Основного Закона государства, который якобы должен устранить порочный строй. Представляется, что такая постановка вопроса едва ли на пользу российской государственности. Конституция несовершенна - это факт. Но ее можно усовершенствовать путем внесения поправок, многие проблемы решаемы толкованием Конституционного Суда РФ, принятием федеральных конституционных и федеральных законов и т. д.
В качестве главного недостатка действующей Конституции политики, апеллирующие к народному мнению, выделяют суперпрезидентскую власть, лишающую парламент реального контроля за Президентом и исполнительной властью. Думается, что замена президентской республики на парламентскую сделает наше общество процветающим и сильным. Состояние партийной и фракционной систем свидетельствует о слишком сильной дисперсии политических сил. Кроме того, действующей Конституцией не до конца последовательно проведено разделение государственной власти. Ее баланс явно смещен в пользу Президента.
Другой тревожной тенденцией является сохранение неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственной целостности и единству правовой системы. Одна из коренных причин видится в разногласиях в понимании конституционных основ федеративного устройства, соотношении между Федерацией и ее субъектами: начиная от трактовки государственного суверенитета и прав России как федерального центра до конкретных вопросов разделения финансов, государственной собственности, природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами. Наблюдается общая тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав конституционным (уставным) законотворчеством субъектов РФ 12 .
Нельзя не заметить, что проблемы утверждения российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизмов ее обеспечения. Именно с этих позиций следует рассматривать фундаментальную для России проблему - гарантированность прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности российского конституционализма.
Статистика показывает, что Россия оказалась в числе той группы самых слаборазвитых государств, где доход на одного человека в среднем составляет ниже 1 долл. за день. Криминализация общества как еще один фактор незащищенности человеческой жизни в России заставляет по новому посмотреть и на проблему отмены смертной казни как средства наказания. В качестве промежуточной меры гуманизации российского права важное значение имело учреждение института присяжных заседателей. Однако, как свидетельствуют факты, у нас не так-то просто проходит внедрение европейских стандартов прав и свобод человека, их гарантирование.
Рассматривая российский конституционный строй с точки зрения мировых и европейских стандартов конституционализма, нельзя не остановиться еще на одном, как представляется, глобальном аспекте утверждения демократического правового государства - формировании ответственной государственной власти. В этом смысле речь, должна идти о двух формах ответственности государственной власти: публичной (перед народом и гражданами) и правовой. Позитивным является тот факт, что в отдельных субъектах Федерации (например, Калининградской области), самостоятельно закрепляют формы ответственности высших должностных лиц и органов государственной власти за нарушение Конституции России и федеральных законов.
Таким
образом, проблемы утверждения конституционализма
в России необходимо решать максимально
через рычаги текущего законотворчества
и правоприменения. Но если для этого потребуется
внесение поправок в Конституцию России,
то такая политика должна проводиться
с учетом уроков пятилетнего действия
российской Конституции и предыдущей
истории отечественной государственности.
В этом смысле не стоит торопиться, ибо,
думается, прежде чем отрезать, мы ее еще
семь раз не примерили.
2.3
Проблема конституционной модернизации
Современный конституционализм основывается на предположении, что писаная конституция должна быть не только демократической, но и обеспечивать баланс между стабильностью и динамическим прогрессивным развитием государства и общества 13 . Теория конституционализма включает в качестве обязательного постулат о верховенстве писаной конституции в странах, где принята и действует кодифицированная или некодифицированная конституция, с преобладанием юридической силы, как правило, одного правового акта, выполняющего роль основного закона страны.
В теории современной конституции исследователи признают, что способы подготовки, принятия и изменения конституции могут быть различными, опираться на демократическое участие граждан или авторитарные традиции политического господства. Однако обсуждение, поиск оптимальных способов пересмотра конституции и принятия конституционных поправок являются интегральной частью теории современной конституции.
Среди юридических свойств конституции признается и такое юридическое свойство, как особый порядок принятия и изменения конституции. Особый порядок принятия конституции может быть связан с предварительным всенародным обсуждением проекта конституции или состоять в вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум). Впрочем, всенародное обсуждение в отличие от референдума следует относить к консультативной форме прямой демократии, применение которой не порождает принятия обязательных решений. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. Главное в процедуре референдума то, что в случае принятия конституции "она приобретает государственно-обязательную силу". Консультативные формы прямой демократии в условиях развитого конституционного строя, как правило, не используются для юридической легитимации конституции как основного закона страны. Современный конституционализм базируется на народном характере конституций, поэтому формы народовластия, используемые для принятия и введения в действие конституции, должны предполагать возможность принятия в ходе политического волеизъявления не консультативных, а обязательных решений.
В свете разрабатываемой теории конституционной модернизации в современных исследованиях значительно больше внимания следует уделять вопросу о надлежащем перечне субъектов права на конституционную модернизацию, о составе таких субъектов (имеющих право инициировать пересмотр конституции и внесение конституционных поправок) 14 . Имеет значение для современной конституционно-правовой науки и вопрос об условиях и порядке правового регулирования субъектов права на конституционную модернизацию: достаточно ли в этом случае внутригосударственного (конституционно-правового) регулирования или необходимо ставить вопрос и осмыслять потребность международно-правового признания и регулирования данного права.
ФГБОУ ВО «Пензенский государственный университет»
Кафедра «Государственно-правовые дисциплины»
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
II Всероссийскую студенческую научно-практическую конференцию
«Актуальные проблемы современного конституционализма»
Место проведения конференции: специализированная лаборатория кафедры «Государственно-правовые дисциплины» (а. 5-402).
Начало конференции: в 13.00
К участию в конференции приглашаются студенты и магистранты юридических факультетов вузов.
В рамках конференции планируется исследование актуальных проблем конституционно-правовой действительности, как российской, так и зарубежной. В частности, предполагается рассмотреть следующие вопросы:
1. Эволюция формы правления в современных государствах
2. Актуальные проблемы развития современных унитарных и федеративных государств
3. Избирательные системы зарубежных стран и России: опыт последних выборов
4. Демократия как форма политического режима: достоинства и недостатки
5. Принцип социального государства: конституционное воплощение и практическая реализация
6. Конституционные права личности в современном мире
7. Актуальные проблемы организации и функционирования местного самоуправления
Формы участия в конференции :
Выступление с научным сообщением (5-7 минут), возможна подготовка презентации;
Участие в обсуждении сообщений;
Публикация тезисов (сборник индексируется в РИНЦ).
Для участия в конференции необходимо направить на электронный адрес оргкомитета:
¾ заявку на участие (ПРИЛОЖЕНИЕ 1);
¾ тезисы, оформленные в соответствии со следующими ТРЕБОВАНИЯМИ: объем тезисов (статьи): не более 5 страниц, шрифт Times New Roman, размер (кегль) – 14, межстрочный интервал 1,5. Поля: 20 мм – сверху, 20 мм – снизу, 20 мм – справа, 20 мм – слева. В начале статьи прописными буквами указывается название статьи. Затем, ниже, строчными буквами указываются инициалы и фамилия автора, его статус (студент, магистрант, аспирант) и место учебы (факультет, вуз, город). Если статья подготовлена в соавторстве с преподавателем, указывается его ученая степень, должность, место работы (кафедра, вуз, город). Далее помещается краткая аннотация статьи (3-4 предложения). Затем - на новой строке указываются ключевые слова (4-5 слов, отражающих содержание статьи). Текст статьи должен быть оформлен в точном соответствии с прилагаемым образцом (ПРИЛОЖЕНИЕ 2 ). Ссылки на используемые источники оформляются в квадратных скобках с указанием порядкового номера источника в списке литературы, который помещается после текста статьи, и номера страницы, на которую ссылается автор. Например: .
Список использованной литературы оформляется в соответствии с требованиями ГОСТ 7.1-2003 «Библиографическая запись. Библиографическое описание. Общие требования и правила составления». Источники в списке литературы располагаются в АЛФАВИТНОМ ПОРЯДКЕ.
Стоимость одного экземпляра сборника материалов конференции составляет 400 рублей.
Оргкомитет оставляет за собой право отклонить заявки и материал, не соответствующие вышеупомянутым требованиям и тематике конференции.
Адрес для направления статей : conf - gpd @ mail . ru
Ответственный секретарь конференции : , кандидат юридических наук, доцент кафедры «Государственно-правовые дисциплины» ПГУ.
Последний день подачи заявки и тезисов: 30 марта 2017 г.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ЗАЯВКА
на участие в работе II Всероссийской студенческой научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного конституционализма»
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Образец оформления тезисов:
О ПОНЯТИИ СОЦИАЛЬНОГО ПРАВА ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА
, студент юридического факультета
ФГБОУ ВО Пензенский государственный
университет, г. Пенза
В статье формулируется и раскрывается понятие социального права постиндустриального общества. Данное понятие рассматривается через призму современных подходов к изучению постиндустриального общества. Анализируется содержание понятия «социальное право». Рассматриваются основные тенденции развития постиндустриального права в целом и социального права постиндустриального общества в частности.
Ключевые слова: постиндустриальное общество, постиндустриальное право, социальное право, социальная защита , человек.
Текст статьи. Текст статьи. Текст статьи. Текст статьи . Текст статьи. Текст статьи. Текст статьи. Текст статьи. Текст статьи .
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. рядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. Пер. с англ. – М. : Academia, 1999. – 956 с. (если ссылка на книгу)
2. Новая модель жилищного обеспечения детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. top-personal. ru/adminlawissue. html?230 (дата обращения 16.03.2017) (интернет-ресурсы)
3. бъявленная революция // Известия вузов. Правоведение. - 2013. - № 3. - С. 11-33. (если ссылка на журнал или сборник трудов)
4. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ // Рос. газ. – 2009. – 25 дек. (опубликованные нормативно-правовые акты)
Текущая страница: 14 (всего у книги 47 страниц) [доступный отрывок для чтения: 31 страниц]
§ 3. Интегративная функция конституции: аксиологические аспекты
В демократическом государстве конституция призвана выполнять еще одну важную функцию – обеспечивать интеграцию общества и формировать национальную идентичность. Вместе с тем писаная конституция в связи с широким ее распространением в XIX–XX веках является частью всемирной культуры. Как пишет И. Валлерстайн, «всемирная культура, всечеловечность многих мудрецов, в течение долгого времени отстаивались на том основании, что лишь они позволяют преодолеть провинциализм – и ограничения морального роста, и обскурантизм – культурных партикультурализмов»271
Валлерстайн И.
Анализ мировых систем и ситуация в современном мире / Пер. с англ. П.М. Кудюкина. – СПб., 2001.– С. 146.
В современных государствах конституция приобретает характер универсального явления, однако это не мешает им выполнять интеграционную функцию в рамках различных правовых и политических культур. Поэтому справедливым является предложение устранить наивные концептуализации всемирной культуры, а именно те, которые всего лишь прикрывают попытки навязать особенную культуру в обличии mission civilisatrice
(цивилизаторской миссии)272
Там же. – С. 146.
Конституция должна отражать как универсальные ценности, формирующиеся в процессе интеграции страны в мировое сообщество, так и культурные особенности народа или нации, определяющие их идентичность в мировой культуре.
Конституции способствуют интеграции общества, если они олицетворяют цели, чаяния, ценности и основные убеждения, разделяемые его членами и сплачивающие их273
Пройсс У
. Модели конституционного развития и перемены в Восточной Европе // Полис. – 1996. – № 4. – С. 127.
В революционные эпохи конституции нередко не реализовывали интегративную функцию, тогда государства распадались или процесс дезинтеграции приводил к появлению новых государств, как правило, на территории бывшей империи. Такая участь постигла Российскую империю, которая распалась под давлением трех русских революций начала XX века. Основные законы 1906 года не смогли выполнить интегративную функцию и обеспечить поступательное конституционное развитие государства.
Советские социалистические конституции после Гражданской войны и политического террора стремились сформировать новую идентичность – «советский народ», которая не укладывалась ни в понятие национального государства, ни в понятие империи. Внешне в значительной степени под партийно-политическим давлением интеграция различных народов и наций произошла и существовала довольно длительное время благодаря широким межкультурным связям, распространению разнообразных форм национальной государственности и национальному представительству союзных, автономных республик, автономных областей и автономных округов в высшем органе государственной власти – Верховном Совете СССР. Однако новая идентичность не отражала единство культурных традиций, единую правовую, гражданскую и политическую культуру. Понятие «советский народ», как и другие словосочетания с прилагательным «советский», имело надэтнический характер, так как стремилось охватить различные нации и народности одной категорией, отражавшей характер публичной власти и общественно-экономического строя. Такими характеристиками обычно и объяснялась сама возможность единения различных народов в Советском государстве.
Следует обратить внимание, что процесс формирования современных демократических государств тесным образом связан с национальным строительством, при котором термину «нация» придается не этническое, а гражданское и политическое значение. Поэтому в понятие «нация» включаются все граждане данного государства, хотя они могут иметь различные этнические корни и быть представителями различных этносов и народностей. Советские конституции, так же как и советский народ, не предполагали формирование нации в гражданском и политическом значении этого слова. В отношении единства государства это имело трагические последствия. Дело в том, что национальная идентичность может формироваться только с привязкой к определенной территории государства. Ведь территория – один из важнейших атрибутов государства. В таких понятиях, как «Советское государство», «советская конституция», «советский народ» отсутствовал территориальный фактор, который должен был играть важную роль в формировании национальной идентичности. И «Советское государство», и «советская конституция», и «советский народ» гипотетически могли существовать где угодно, на любом материке или континенте, на любой планете. Ни в одном из этих названий не упоминалась Россия, территория российского государства. Пролетарский интернационализм, которым была проникнута Октябрьская революция, несомненно, повлиял и на концепцию идентичности, которая стала носить в определенной степени космополитический характер.
Действующая Конституция России способна выполнять интегративную функцию при условии формирования в Российском государстве нации в политическом и гражданском смысле. Немаловажную роль в этом может сыграть постепенное видение в «россиянах» лиц, обладающих российским гражданством и новой политической и правовой культурой, но продолжающих сохранять свои этнические или религиозные традиции и истоки.
Роль писаной конституции по-прежнему велика в деле формирования и поддержания идентичности даже в условиях усиливающейся европейской и международной интеграции. Так, оксфордский профессор политологии Ларри Зидентоп в работе, посвященной европейской интеграции, обоснованно считает, что «писаная конституция может и должна внести решающий вклад в формирование самосознания каждого общества, организованного в форме государства». По его мнению, «писаная конституция выявляет и узаконивает роль государства в создании общества индивидуумов, обращая внимание на то, как государство воспитывает во всех своих субъектах чувство основополагающего, или морального, равенства»274
Зидентоп Л
. Демократия в Европе / Пер. с англ.; под ред. В.Л. Иноземцева. – М., 2001. – С. 117.
Здесь можно добавить, что конституция должна выявлять еще и чувство сопричастности единому, но многообразному сообществу граждан в процессе общественного и государственного строительства.
Интегративную функцию конституция может выполнять благодаря и тому, что в ней концентрируются, получая особый правовой статус, юридические нормы, питаемые не только правовыми, но и культурными, нравственными, политическими истоками. Еще в советский период государствоведы отмечали, что конституционные нормы, пожалуй, в наибольшей степени по сравнению с другими юридическими нормами концентрируют правовое, политическое и нравственное начало. Сочетание политических, моральных и правовых начал в конституционных нормах, как писал И.П. Ильинский, способствует установлению гибкой и эффективной системы регулирования общественных отношений275
Статья И.П. Ильинского показывает специфику конституционно-правового регулирования общественных отношений в условиях советского общества «реального» социализма. В тот период решающая роль в формировании права как регулятора общественных отношений признавалась за социалистическим государством. – См.: Ильинский И.П
. Конституционно-правовое регулирование общественных отношений // Общественные науки. – 1977. – № 6. – С. 32–44.
У конституционного права было и остается призвание быть реальным воплощением тех политических и нравственных ценностей, уважение к которым общество стремится привить своим членам. Несомненно, что в процессе конституционного развития России политические и нравственные ценности, отражавшиеся в нормах конституционного права, менялись. Действующую Конституцию РФ возможно рассматривать с позиций ценностей неолиберального конституционализма. Основной доминантой конституционного правопонимания должно стать осмысление интеграционной роли конституции. Конституция призвана интегрировать правовые, политические и нравственные ценности народов, составляющих российское общество и являющихся гуманитарным фактором становления правового государства.
Конституция оказывает непосредственное или опосредованное воздействие на поведение человека, участвует в формировании его мировоззрения, убеждений, жизненных ориентаций и установок, чувств и эмоций. Конечно, обычные граждане в отличие от юристов, должностных лиц и публичных политиков не слишком часто обращаются к таким документам, как конституция, и имеют, как правило, самое общее представление о конституции своей страны. Но вместе с тем, если конституция провозглашает и защищает основные права и свободы личности, гарантирует политическую, экономическую свободу для реализации творческого потенциала личности, она оказывает огромное воздействие на многие стороны жизни граждан и привносит в их самосознание организующее начало. Как справедливо заметил Л. Зидентоп, «конституции структурируют наше сознание»276
Зидентоп Л
. Указ. соч. – С. 120.
Значительно увеличивается потенциал интегративной функции конституции, если она содержит программные, целевые положения. Для конституций стран Восточной Европы, в целом, и для России, в частности, такие положения становятся характерной чертой, позволяющей определять перспективы демократической консолидации общества, достигать политического и социального консенсуса в процессе трансформации институтов публичной власти и правовой системы. Следовательно, способность конституции формировать идентичность сообщества должна основываться на сочетании потребностей политического и гражданского единства и поддержании культурного и религиозного многообразия.
Наиболее бросающейся в глаза чертой конституций, уделяющих весьма значительное внимание собственной интегративной функции, является наличие в них более или менее подробного перечня целей государства с одновременной гарантией так называемых социальных прав. Имея в виду эти ориентированные на политику компоненты, У. Пройсс говорит о телеологическом характере такой конституции277
Пройсс У.
Указ. соч. – С. 127.
Следовательно, конституционное воздействие на общество с целью его интеграции и демократической консолидации невозможно без телеологической функции конституции.
Не всегда и не все конституции выполняют одновременно отмеченные функции. Согласованная реализация функций – идеальная, но трудно достижимая задача. В реальной жизни функции зачастую приходят во взаимное столкновение. Чтобы не допустить крушение конституции и учрежденного или легитимированного ею государства, необходимы разнообразные «системы сдержек и противовесов» внутри конституционного механизма, которые способствовали бы согласованной реализации различных функций конституции.
Таким образом, реализация функций Конституции России в юридической, политической и идеологической сферах должна происходить согласованно с учетом их особенностей и исторического опыта конституционного строительства.
Раздел 3
Принципы российского конституционализма: проблемы становления и развития
Глава 9
Власть и конституция: создание устойчивой системы
§ 1. Конституционная модель и демократическое обновление в России
Россия переживает сложный и противоречивый период формирования демократических и конституционных основ устройства государства и общества. Между тем, демократические основы общественной жизни имеют длительные сроки вызревания. Взрастить их быстро и безболезненно, как показывает историческое развитие конституционализма и демократии в США, странах Западной Европы, невозможно. Любые политические и правовые преобразования в обществе происходят в борьбе, разрешении противоречий и связаны обычно с бо́льшими или меньшими моральными, материальными и другими издержками.
Российское государство и общество находятся в переходном периоде, от которого зависит дальнейшее закрепление качественных перемен в обществе, укоренение демократических и конституционных институтов. Однако подобные перемены будут менее болезненными, если идти по пути постепенных реформ, а не от революции – к реформам, требующим, как правило, не только высокой моральной и материальной цены, но нередко и человеческих жизней. Исследование проблем государства переходного периода предпринимается рядом отечественных государствоведов и теоретиков государства278
См.: Чиркин В.Е
. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. – 1997. – № 1. – С. 4-11; Веденеев Ю.А.
Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности // Государство и право. – 1995. – № 1. – С. 105–109; Сорокин В.В
. Государство переходного периода: теоретические вопросы. – Барнаул, 2000.
Применительно к проблеме формирования российского конституционализма изучение государства переходного периода позволяет лучше понять взаимосвязь между становлением конституционных и демократических учреждений, с одной стороны, и способностью государства эффективно регулировать процесс перехода, с другой стороны. Конституционное регулирование институтов власти способствует развитию прогнозируемых явлений в публичной сфере, устойчивой деятельности системы государственных органов, подчинению их определенным конституционным правилам.
В современных исследованиях принято выделять три волны демократического развития
279
Dahl Robert A.
After the Revolution? Authority in a Good Society. Revised Edition. – New Haven, London: Yale University Press, 1990. – P. 1–2.
Развитие демократии, начатое еще в эпоху греческих полисов и охватившее североамериканский и европейский континенты в XVIII–XIX веках, в России на рубеже XX–XXI веков сталкивается с неимоверными трудностями. Демократическое обновление общества на современном этапе – это не только широкое, повсеместное проникновение идей демократии во все сферы общественной и государственной жизни, но и создание устойчивых социальных институтов, способных поддерживать демократический строй. Без институциональных средств у демократии нет шансов осуществиться в действительности, стать ее неотъемлемой частью. Более того, демократические институты смогут дать действенный результат только тогда, когда они будут органической составляющей государственного и общественного строя. При этом важно не простое отождествление демократии с народовластием, а понимание демократии как средства, способного служить достижению политической и социальной свободы, сбалансированного развития интересов личности и государства.
Вместе с тем, и сама свобода в условиях демократии ни в коем случае не должна совпадать со вседозволенностью. Правильным будет такое понимание демократии, при котором индивид для реализации собственных потребностей обладает определенным масштабом свободы, заданным правом от имени общества. Этот масштаб ограничивает свободу одного человека свободой другого. Поэтому подлинная свобода – это возможность осуществления каждым индивидом своих прав и свобод в той степени, в какой она позволяет делать то же самое другому индивиду. Из этого рождается понятие правовой свободы, фундаментальные ограничения которой устанавливаются конституцией страны.
Современное общественное развитие нуждается в устойчивости для сохранения политической и социальной свободы. Каждый индивид только тогда сможет реализовать свои права и свободы без угрозы их нарушения, когда будут определены и постоянно поддерживаться пределы их осуществления. Задачу поддержания свободы в обществе должны выполнять социальные институты гражданского общества и государства. Поэтому устойчивое демократическое развитие требует формирования развитых общественных институтов, способных обеспечить свободу каждого отдельно взятого индивида, а также гарантировать выполнение государством необходимых общественных функций. Большинство социальных институтов, так или иначе, принимают участие в отправлении власти или оказывают влияние на ее распределение. Не случайно одной из первоочередных задач российского общества является задача государственного и конституционного строительства.
Российская конституционная модель, во-первых, не может не опираться на фундаментальные ценностные ориентации в политико-государственной и социально-культурной жизни общества; во-вторых, должна реализовываться с учетом продуктивного использования мирового опыта конституционного развития. Критическое осмысление западных образцов, а не простое заимствование, есть необходимое условие реализации российской конституционной модели власти и общественного строя. Однако выработка базовых ценностей в области конституционного строительства вряд ли возможна без творческого развития идей и принципов конституционализма применительно к российской действительности. Важно провести в жизнь собственную модель конституции, учитывающую исторические традиции, политические и территориальные особенности, этнический состав Российской Федерации.
Создание конституционной государственности в России вызывает потребность определить принципиальные позиции, на которых основывается конституционная модель, обладающая возможностью устойчиво функционировать на демократических началах и поддерживать в обществе достаточную свободу осуществления прав каждым гражданином.
Конституционная модель, конечно, опирается на институциональные начала, иначе говоря, она должна быть реализована через конкретные социальные институты. Такими институтами, прежде всего, являются институты власти, так как именно конституция юридически оформляет структуру государственной власти, механизм взаимодействия государственных институтов, территориальное построение государства, правовой статус личности и ее связь с государством. В связи с этим важно определить, какими должны быть институты власти для выполнения задачи устойчивого демократического развития и насколько действующая конституционная система отвечает этому требованию.
В современном демократическом государстве к органам власти необходимо предъявлять три основных требования: власть должна устойчиво функционировать и периодически обновляться, государство должно выполнять свои функции достаточно эффективно, реализация полномочий должна осуществляться с соблюдением принципа господства права или в условиях правового строя280
В современных исследованиях предлагается различать господство права как более развитое состояние и правовой строй как нечто среднее между правовым государством и принципом верховенства права. Правовой строй означает, что право оказывает сдерживающее воздействие на правителей и на граждан. – Соломон Питер Г., мл. Проблемы развития правового строя в постсоветской России. – М., 1997. – С. 4–7.
Первое требование к самим институтам власти, по-видимому, заключается в необходимости их устойчивого воспроизводства. Государство может поддерживать достаточный уровень свободы, осуществлять защиту прав отдельных лиц, если имеет для этого институциональные средства, характер построения и взаимосвязи которых обеспечивает их целостное функционирование как системы.
Вполне понятно, что власть является объектом пристального внимания людей, занимающихся политикой. Вместе с тем, стремление к власти может преследовать, как минимум, двоякую цель: политик стремится к власти как к средству, преследуя своекорыстные или идеальные цели, либо к власти как цели, т. е. «ради нее самой». Это утверждение немецкого социолога М. Вебера может быть принято как наиболее возможное для целеполагающей деятельности любого политика281
Вебер М.
Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения / Пер с нем.; сост., общ. ред. Ю.Н. Давыдова. – М., 1990. – С. 646.
Государство должно способствовать целям политиков, в целом благоприятным для граждан, и, по возможности, ставить преграды тем из них, которые нарушают или могут нарушить интересы общества как целого или отдельных людей. Каковы бы ни были цели государства, они во всяком случае должны способствовать осуществлению «солидарных интересов людей», – в этом, например, Б.А. Кистяковский видел истинные цели государства282
Кистяковский Б.А
. Государство правовое и социалистическое // Вопросы философии. – 1990. – № 6. – С. 142.
Известный русский мыслитель С.Л. Франк в работе «Духовные основы общества», своеобразном введении в социальную философию, признает, что задача государства не исчерпывается охранением безопасности и утверждением общественного благосостояния, оно должно служить и «духовному развитию общества». В государстве С.Л. Франк видит организующее и планомерное начало, благодаря которому «стихийное органическое многоединство общества» оформляется в «государственное единство»283
Франк С.Л
. Духовные основы общества. – М., 1992. – С. 140, 137.
Другой русский правовед и мыслитель И.А. Ильин особо подчеркивает характер служения государства общественным интересам и именно с ними связывает саму возможность существования государства. «Без общего интереса, – пишет И.А. Ильин, – без всеобщей (всем общей) цели, без солидарности – государство не может существовать»284
Ильин И.А
. Путь к очевидности. – М., 1993. – С. 262.
Современные демократические конституционные государства различаются по способу организации государственной власти, система которой, как правило, закрепляется в конституциях. Принципы создания и деятельности органов государственной власти России опосредуются в Конституции РФ и законодательстве, что придает им устойчивый характер и обеспечивает возможность стабильного развития285
По мнению А. А. Югова, которое мы разделяем, «отбор соответствующих идей и положений в качестве принципов организации публичной власти и закрепление их в нормах права определяются содержанием политической философии общества и его элитарной (правящей) социальной группы и зависят от того, насколько демократичны и гуманны политические и правовые взгляды идеологов и законодателей данного общества». – Югов А.А.
Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. – Екатеринбург, 1999.– С. 38–39.
Вместе с тем, способ формирования и деятельности органов власти должен так детерминировать доступность власти для всевозможных политических сил и течений, чтобы она не стала угрозой существованию самих конституционных начал. Поэтому устойчивость власти, обеспечивающая защиту интересов общества и индивидов, является минимальным требованием к конституционной модели и институтам власти. Справедливой вследствие этого будет такая постановка вопроса о моделировании властных структур, которая в первую очередь касалась бы самой механики власти, ее институциональных средств. Конечно, построение конституционного государства связано с ответом на вопрос: «Как следует организовать политические учреждения, чтобы они служили целям общества?», а не «Кто должен править?» Такой новый взгляд на проблему политики был выражен в 1945 году известным философом К.Р. Поппером286
См.: Поппер К.Р
. Открытое общество и его враги. Т. 1. – М., 1992. – С. 161.
Создание устойчивых институтов власти, их воспроизводство, отвечающее требованиям эффективности, демократического правления, подчинения принципам права в условиях современного государства невозможно вне системы конституционализма. Формирование конституционализма в различных странах не проходило гладко и безболезненно, оно требовало значительных усилий со стороны политиков, законодателей, юристов. Современное понимание конституционализма, включая понятие писаной конституции, впервые родилось в США.
На американском континенте, прежде всего в США, конституционное развитие происходило от конституций штатов через статьи конфедерации – к федеральной Конституции США, принятой в 1787 году Филадельфийским Конвентом. Поэтому оно имеет более длительную историю и обширную практику, оказывающую до сих пор свое влияние на мировой конституционный процесс. Исходные положения американской Конституции были во многом определены трудами таких выдающихся мыслителей, как Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье, они питались отрицательным отношением к концепции неограниченного суверенитета Ж. Ж. Руссо, однако основывались на демократическом толковании доктрины общественного договора. Так, «Два трактата о правлении» Дж. Локка287
См.: Локк Дж.
Сочинения: В 3 т./ Пер. с англ. и лат. Т. 3. – М., 1988.
Трактат «О духе законов» Ш. Л. Монтескье288
Монтескье Ш.-Л.
О духе законов. – М., 1999.
Трактат «Об общественном договоре» Ж. Ж. Руссо289
Руссо Ж.-Ж
. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. – М., 1998.
Значительно повлияли на «отцов-основателей» Конституции США, сформулировавших ее фундаментальные принципы. Оригинальность американской конституционной системы проявилась в учете специфических национальных особенностей общественного строя, творческом развитии идей либерализма и демократии. Немалое значение для утверждения конституционных основ в жизни американского общества имели статьи Дж. Мэдисона, А. Гамильтона и Дж. Джея в «Федералисте», написанные в поддержку Конституции США с целью разъяснения и популяризации ее принципиальных положений.
В России именно рубеж XIX–XX веков стал заметной вехой в формировании теоретических основ и перехода к конституционной государственности. В конце XIX – начале XX века русский конституционализм был единственным политическим течением – носителем правовой идеологии. Его представители последовательно отстаивали необходимость мирного разрешения социальных конфликтов, применение идей и принципов правового государства к государственному строительству. Концепция правового государства разрабатывалась ведущими конституционалистами и либеральными государствоведами в начале ХХ века не только как основа новой теории государства и конституционного права, но и как политическая программа партии конституционных демократов. Членами этой партии, в том числе занимавшими руководящие посты, были С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин, В.М. Гессен, М.М. Винавер и другие.
По своей юридической природе правовое государство рассматривалось конституционалистами как необходимый атрибут современной цивилизации и антитеза абсолютных монархий старого порядка. В начале ХХ века конституционализм был важным политическим движением, важным для правового будущего России. Философ А. Валицкий пишет: «Доминирующей российской традиции осуждения права противостояло все более усиливающееся течение мысли, отстаивающее право и подчеркивающее необходимость превращения России в правовое государство» (rule of law state)290
Walicki A
. Legal Philosophies of Russian Liberalism. – Oxford: Clarendon Press, 1987. – P. 104.
О силе этого движения можно судить не столько по числу его последователей, сколько по его интеллектуальным достижениям». Далее философ утверждает: «Этот уровень был очень высок, возможно, слишком высок для того, чтобы быть легко понятым и стать популярным в широкой публике, включая и людей, которые называли себя либералами»291
Там же.
В сущности, это было движение интеллектуальной элиты, которое имело большое историческое значение, так как впервые в условиях России заложило теоретический фундамент для формирования конституционализма и правового государства.
Основы теории конституционного государства были разработаны в России в начале ХХ века и фактически связаны с переходом Российской империи к монархическому конституционализму. Проблемы конституционного государства разрабатывались видными мыслителями и правоведами, среди которых В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.А. Кистяковский занимают особое место. В их работах проанализированы и раскрыты принципы построения конституционного или правового государства, которые служили масштабом оценки политико-правовых реалий, сложившихся в России после государственных реформ 1905–1906 годов292
Гессен В.М
. Теория правового государства // Политический строй современных государств. Сб. статей. – СПб., 1905. – Т. 1; Котляревский С.А
. Власть и право. Проблема правового государства. – М., 1915; Кистяковский Б.А
. Государство правовое и социалистическое // Вопросы философии. – 1990. – № 6. Обзор теорий правового государства представлен в работе: Скакун О.Ф.
Теория правового государства в дореволюционной России // Советское государство и право. – 1990. – № 2. Анализ идей конституционализма в русском либеральном государствоведении начала ХХ века проведен в статье: Корнев В.Н
. Проблемы конституционализма в русском либеральном государствоведении начала ХХ века // Известия вузов. Правоведение. – 2001. – № 3. – С. 238–244.
Родоначальником теории конституционного государства русские конституционалисты считали Ш.Л. Монтескье293
Гессен В.М
. Основы конституционного права. – Петроград, 1917. – С.15.
Большинство либеральных государствоведов и конституционалистов отождествляло понятия «правовое государство» и «конституционное государство», хотя и не во всех аспектах. Так, для В.М. Гессена правовое государство «в своей деятельности… связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним»294
Гессен В.М.
Теория правового государства // Политический строй современных государств: Сб. статей. – СПб., 1905. – Т.1. – С.132.
В то же время, отмечал он, «единственным существенным признаком – необходимым и достаточным – конституционного государства является участие народа или народного представительства в осуществлении государственной власти»295
Гессен В.М
. Основы конституционного права. – Петроград, 1917. – С. 31.
Конституционалистам начала ХХ века конституционным виделось такое государство, в котором действует принцип разделения властей, существует парламент, установлена ответственность исполнительной власти (правительства) перед народным представительством, закреплены права граждан и федеративное или унитарное устройство территории.
Традицию определения государства как правовой организации власти в конце 80-х – начале 90-х годов продолжили видные российские правоведы В.С. Нерсесянц, Ю.М. Батурин, Р.З. Лившиц, А.Б. Венгеров, Г.Н. Манов, З.М. Черниловский, С.С. Алексеев и другие296
См.: Батурин Ю.М., Лившиц Р.З
. Социалистическое правовое государство: от идеи к осуществлению. – М., 1989; Манов Г.Н
. Социалистическое правовое государство: проблемы и перспективы // Советское государство и право. – 1989. – № 6; Венгеров А.Б
. Несущие конструкции правового государства // Общественные науки. – 1989. – № 6; Черниловский З.М
. Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. – 1989. – № 4; Алексеев С.С
. Правовое государство – судьба социализма. – М., 1988; Нерсесянц В.С
. Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. – М., 1989.
Концепция правовой государственности первоначально выстраивалась в рамках либо социалистической формы государства в целом, как у С.С. Алексеева, Ю.М. Батурина, Р.З. Лившица, Г.Н. Манова, либо советской, например, у В.С. Нерсесянца. Целостный взгляд на теорию конституционного государства выразил В.А. Четвернин, исходя из положения, что «общая теория государства ориентируется на более развитую институциональную форму современной государственности, которая обозначается понятием «демократическое конституционное государство»297
Четвернин В.А
. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. – М., 1993. – С. 10.
В современной правовой литературе продолжается разграничение понятий «правовое государство» и «конституционное государство». Взаимосвязь и взаимообусловленность этих понятий проявляется в том, что конституционное государство рассматривают как форму правового. Различие же видится в обязательном существовании конституции в конституционном государстве. Именно конституция дает название такому государству. Отсутствие тождественности определяется тем, что «конституция представляет собой хотя и крайне важный, принципиальный, но все же только компонент правовой системы», поэтому «правовая система может существовать без конституции, а конституция без правовой системы – немыслимое явление»298
Топорнин Б.Н
. Конституционная реформа – путь к правовому государству // Советское государство и право. – 1990. – № 4. – С. 4.
Это положение требует уточнения: необязательно существование писаной конституции, она может воплощаться в конституционных соглашениях, прецедентном праве, а частично, как это происходит в Великобритании, в статутном праве.
На рубеже тысячелетий конституционализм в России становится необходимым условием движения государства к господству права, рационализации функций государственного регулирования различных сфер общественной жизни, повышения эффективности деятельности органов государства, их надлежащей ответственности за результаты такой деятельности. Вместе с тем только для современного конституционализма характерен базовый принцип - верховенство конституции в правовой системе страны.
Формирование российского конституционализма как правового явления немыслимо без надлежащего обеспечения и проведения в жизнь принципа верховенства конституции. Следует согласиться с лаконичной формулировкой Ю. Лимбах, председателя Федерального Конституционного Суда Германии, о том, что «концепт верховенства конституции присуждает высшую власть в правовой системе конституции» . На пути к реализации этого принципа России удалось преодолеть пока только частично ключевые трудности и проблемы. На наш взгляд, верховенство конституции основывается на следующих постулатах: 1) конституция играет активную роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;
- 2) конституция используется в различных судебных инстанциях как правовой акт прямого действия при разрешении конкретных дел;
- 3) обеспечивается высшая юридическая сила конституции и приоритетное применение в иерархии нормативно-правовых актов страны;
- 4) конституционные конфликты и коллизии, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия; 5) в отношении конституции обязательно применяется системное толкование для обеспечения комплексного воздействия на правовую систему в целом .
Верховенство конституции в историческом измерении отражает процесс совершенствования механизма реализации конституции, рост средств и методов, с помощью которых конституционные права и свободы обеспечивались, а обязанности исполнялись. На позитивное развитие принципа верховенства конституции несомненное влияние оказывает частота смены конституционных норм, количество действовавших в стране конституций.
Конституционное развитие России в течение длительного периода времени не сопровождалось фиксацией в конституционных нормах принципа верховенства конституции. В условиях монархического государства после государственных преобразований 1905-1906 годов в России были введены в действие Основные государственные законы 23 апреля 1906 года. Однако они не только ничего не говорили о собственной роли в правовой системе страны, но весьма определенно закрепляли через характеристику императорской власти, как самодержавной, верховенство монарха в системе органов государства.
Советские конституции не регулировали данный принцип, но закрепляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации, должностных лиц соблюдать их положения, а также законы СССР и союзных республик, изданные в пределах их полномочий. Вместе с тем советские государ- ствоведы отстаивали в своих работах необходимость существования на практике принципа верховенства конституции. Верховенство конституции в системе законодательных актов признавалось общим началом теории социалистической конституции. Постулат о строгом соблюдении конституционных норм являлся в советский период теоретической, но отнюдь не практической сердцевиной конституционной законности . Смена советских конституций, особенно в период конституционного регулирования общенародного государства, при котором существовал значительный конституционно регламентированный перечень демократических прав и свобод, а также декларирование цели демократизации общественной жизни, создавали предпосылку и запрос на увеличение роли конституции в правовом регулировании общественных отношений. Но реального воплощения в правовой системе страны этот принцип верховенства конституции не получил.
В условиях существования писаного Основного закона принцип верховенства права закрепляется в его тексте в форме верховенства конституции. Хотя принцип верховенства права шире и богаче по своему правовому содержанию, чем позитивная формулировка о верховенстве конституции, все же последняя является ценным приобретением современного конституционализма. Она свидетельствует о переводе на язык конституционных норм и позитивного права в целом абстрактных принципов права и справедливости, которые стали уже общепризнанными в обществе или к которым данное общество стремится в своем развитии.
В действующей Конституции РФ 1993 г. (ст.4 ч.2) принцип верховенства конституции впервые в истории конституционного развития России получил юридическое закрепление. Как справедливо отмечают
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, «в признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским конституциям идея подчинения государства конституции, праву» . Однако самого по себе провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к прокламациям слишком сильно, т.к. основано на неизжитой традиции часто встречающегося в различных сферах регулирования расхождения между нормой и жизненными реалиями. В советский период многие конституционные положения бездействовали, действия органов власти, различные сферы жизни общества не были связаны нормами конституции. Расхождение между реальной политикой государства и некоторыми демократическими положениями конституций, - особенно Конституций СССР 1977 и РСФСР 1978 годов, «воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к чисто декларативным» .
Тем самым советский опыт конституционного регулирования наглядно продемонстрировал, что верховенство конституции может быть правовым регулятором при его обеспечении юридико- техническими средствами.
Принцип верховенства конституции призван показать место конституции в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирования и деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепляемым в ней правам способствует развитию определенного конституционного патриотизма в стране с неустойчивыми конституционно-правовыми институтами. Знамя конституционного патриотизма может служить и основой для критики созданного в соответствии с конституцией государства. Так, в Германии критике подвергается конституционно провозглашенное правовое государство с позиции «принципов разума» .
Однако верховенство конституции характеризует не только её положение в иерархии правовых актов. Выступая в качестве юридической базы для развития всех отраслей российского права, действующая конституция регулирует и закрепляет процесс создания правовых норм и актов, которыми обеспечивается проведение политических, культурных и социально-экономических преобразований в обществе. Насколько стабильным и эволюционным будет развитие самой конституции, настолько реформирование государственной и общественной сфер жизнедеятельности приобретет завершенный характер. Обновление современного гражданского, уголовного, трудового законодательства должно быть согласовано с основными принципами и положениями конституции.
Юридическое измерение верховенства конституции может состоять из нескольких аспектов. Первым является поведенческий аспект. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, граждан и иных лиц должна согласовываться с конституционными принципами и нормами, отражающими «дух» и «букву» конституции.
В этом смысле следует различать конституцию как определенный текст, т.е. документ, называемый конституцией; и конституцию как совокупность норм, которыми устанавливается верховное право страны. Эти два значения конституции взаимосвязаны, но не идентичны. Применительно к Конституции США два значения термина «конституция» использует Майкл Дж. Перри
Действия публичных властей и граждан согласуются с конституцией, если вытекают из ее предписаний или осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется.
Второй аспект верховенства конституции связан с характером объекта конституционного регулирования. Нормы конституции регулируют наиболее значимые общественные отношения и притом не в полном объеме. Многие конституционно-правовые институты конкретизируются и детализируются в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации или даже в нормативных актах органов местного самоуправления. Поэтому в практическом плане для обеспечения верховенства конституции большое значение приобретает четкая дифференциация конституционных положений, которым необходимо следовать, исходя из «буквы» Конституции, и положений, которые могут быть конкретизированы и детализированы в правотворческой деятельности, прежде всего законодательных органов государственной власти. Последние в своей деятельности должны руководствоваться «духом» Конституции. В связи с этим возникает проблема определения границ полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по интерпретации конституционных норм через нормотворческую и правоприменительную деятельность. В ходе такой деятельности не должны нарушаться основы конституционного строя, которые устанавливаются в главе 1 Конституции РФ и распространяются на всю территорию страны.
Третий аспект верховенства конституции определяется спецификой территориальной организации государства. В целом следует отметить, что современный конституционализм в странах развитой демократии независимо от того, являются ли государства унитарными или федеративными, предполагает наделение конституции свойством верховенства, которое распространяет свое действие на всю территорию страны. Тем не менее, в федеративных государствах верховенство конституции имеет свои особенности.
В ч.2 ст.4 Конституции РФ закреплено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Смысл данного положения заключается не только в том, чтобы провозгласить верховенство федеральной Конституции, но и в том, чтобы установить принцип верховенства федерального права над правом субъектов РФ. Обеспечение верховенства федерального права становится проявлением государственного суверенитета России. При этом именно в Федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством Конституции и верховенством федеральных законов. Невозможно обеспечить верховенство федеральной Конституции, если не проводится в жизнь приоритет федерального законодательства. В России это объясняется тем, что Конституция РФ предусмотрела федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются в случаях, предусмотренных конституционными нормами, и развивают или конкретизируют отдельные ее положения. В связи с этим в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства. В исследовании Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской отмечается, что презумпция отсутствия расхождений между правовым актом и Конституцией не действует, когда расхождение очевидно. Для должностных лиц органов исполнительной власти это требование справедливо. Однако с подобной ситуацией могут столкнуться и законодатели на уровне субъекта РФ, и судьи. В этом случае они должны приостановить законотворческий процесс (для законодателей) или судопроизводство (для судей) и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ .
Принцип верховенства федерального права, согласно действующей Конституции РФ, применяется с ограничениями. В ч.5 и 6 ст.76 федеральной Конституции устанавливаются нормы, на основе которых должны разрешаться коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В научной литературе предлагается эти нормы именовать коллизионными, действующими в конституционном праве и входящими в федеральное коллизионное право. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, федеральное коллизионное право выступает как подотрасль коллизионного права и предназначено для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях .
Так, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции России законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Тем самым коллизия между нормами федерального права и права субъектов РФ в этом случае разрешается на основе принципа верховенства федерального права.
Согласно ч.б ст.76 федеральной Конституции, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В этом конституционном положении содержится ограничение принципа верховенства федерального права.
Как следует понимать данное ограничение? На какие виды федеральных правовых актов оно распространяется? Во-первых, положение ч.б ст.76 Конституции РФ следует рассматривать в системной связи с положением ч.2 ст.4 Конституции о верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации. Принципу верховенства федеральной Конституции и федеральных законов не противоречит право и возможность субъектов РФ осуществлять нормотворческую деятельность по вопросам собственного ведения и в пределах границ, установленных нормами конституционного права, в том числе в результате толкования Конституции Конституционным Судом РФ. По мнению профессора В.А. Кряжкова, ч.б ст.76 Конституции фиксирует гарантии верховенства закона и иного норматывного правового акта субъекта федерации , принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования, в соотношении с федеральным законом .
Во-вторых, Конституция не запрещает принятие норм федерального права по предметам ведения субъектов РФ, но в случае такого принятия они вступают в коллизию с нормами регионального права, которые должны обладать приоритетом в применении. Однако, если соответствующие нормы регионального права отсутствуют, должны применяться нормы федерального права, регулирующие подобные общественные отношения. Следовательно, по предметам ведения субъектов РФ нормы федерального права имеют ограниченное действие и применение. В этом состоит ограничение принципа верховенства федерального права.
В-третьих, из буквального смысла ч.б ст.76 Конституции РФ вытекает, что ограничение принципа верховенства федерального права распространяется только на федеральные законы, принятые по вопросам ведения субъектов РФ. Значит ли это, что принцип ограничения не действует в отношении других видов федеральных нормативно-правовых актов и, следовательно, могут быть приняты по вопросам ведения субъектов РФ, например, указы Президента РФ или постановления Правительства? На наш взгляд, может существовать коллизия между нормами регионального права и нормами, содержащимися в других (помимо законов) федеральных нормативно-правовых актах. При наличии такой коллизии должны применяться нормы регионального права, если они приняты в пределах вопросов ведения субъектов Федерации и не содержат «федеральный вопрос» или «вопрос совместного ведения».
В-четвертых, конституционный контроль за нормативноправовыми актами, принятыми субъектами РФ в порядке ч.б ст.76 Конституции РФ, находится вне компетенции Конституционного Суда РФ и осуществляется другими федеральными судами или органами конституционного (уставного) контроля соответствующего субъекта Федерации.
К вопросам собственного правового регулирования субъектов РФ относятся такие вопросы, которые не входят в предметы ведения РФ и в предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Представляется, что и после почти десятилетнего срока действия Конституции России эта сфера окончательно не определена и вызывает множество спорных ситуаций и коллизий.
Проблема обеспечения верховенства российской конституции связана с федеративным устройством государства, при котором субъекты федерации, обладая самостоятельным правом принятия конституций (в республиках), уставов, законов, не всегда соблюдают правило приоритета федерального права над правом субъектов федерации. Нормотворчество субъектов РФ в период с 1993 по 2002 год дало множество примеров несоблюдения, как принципа верховенства федеральной Конституции, так и принципа верховенства федеральных законов. В некоторых республиках (Башкортостане, Якутии, Татарстане, Тыве) Конституции даже умалчивали о верховенстве и прямом действии Конституции РФ на их территории. Как отмечает В.В. Невинский, появлялся «простор для неоднозначного отношения к авторитету федеральной конституции и связанности самих республик основами конституционного строя России» .
Наиболее сложно обеспечить верховенство конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации . Нормативно-правовые акты, изданные в сфере совместного ведения, очень часто оказываются несоответствующими Конституции РФ и федеральным законам. Можно с уверенностью констатировать, что сфера совместного ведения - наиболее проблемная область российского законодательства, как с точки зрения надлежащей реализации конституционных норм, так и с позиции реального разграничения конкретных полномочий между федеральным законодателем и законодательными органами субъектов РФ. После вступления в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» стали более определенными условия участия субъектов РФ в законодательном процессе на федеральном уровне, появилась законодательно закрепленная процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения.
Однако с позиций обеспечения верховенства Конституции РФ в сфере совместного ведения данный Закон имеет существенный недостаток. Очень важным в сфере совместного ведения является определение соотношения и пределов действия законодательного и договорного порядка разграничения вопросов совместного ведения. Закон определяет соотношение юридической силы федеральных законов и договоров, что стало позитивным явлением в российской правовой системе. Между тем закон не вносит ясность в предметную область законодательного и договорного регулирования вопросов совместного ведения. Как отмечает профессор Ю. Дмитриев, «остается не ясным, в каком случае тот или иной вопрос совместного ведения должен быть решен законом, а в каком - договором» . Конечно, Закон не смог бы перечислить все вопросы, по которым должен быть в обязательном порядке издан федеральный закон. Тем не менее, законодатель мог бы ограничить предметную сферу договорного регулирования. На наш взгляд, юридически целесообразно было бы зафиксировать в Законе те вопросы совместного ведения, для которых форма договора не может быть применена. В этом вопросе мы разделяем позицию Ю. Дмитриева.
Соблюдение федеральной конституции связано с необходимостью её единообразного понимания на всей территории государства. Для этого легализован и закреплен в конституционных нормах (ч.5 ст.125 Конституции РФ) институт толкования конституции. Наряду с функцией толкования Конституционный Суд РФ осуществляет и функцию конституционного контроля, выступая институциональной гарантией верховенства конституции. В советский период практическая потребность осуществления подобных функций отсутствовала. С одной стороны, «советский конституционализм» базировался на концепции полновластия Советов- как единственных органов государственной власти, правовые акты которых не предполагалось проверять на конституционность. При этом единообразное понимание конституционных норм обеспечивалось не правовым, а политическим контролем в условиях административно-командной системы. С другой стороны, советские конституции во многом не были реально действующим правом и не использовались правоприменительными органами непосредственно при вынесении решений. Закрепление в новой конституции России (ч. 1 ст. 15) принципа её прямого действия подразумевало стремление преодолеть укоренившийся недостаток советского конституционного регулирования - не действенность и фиктивность норм конституций. Обеспечение прямого действия конституции - важнейшая задача всех судов общей юрисдикции. Различное применение в судах положений конституции не совместимо с режимом конституционной законности. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ 31 октября 1995 г. принял постановление, разъясняющее некоторые вопросы применения судами конституции при осуществлении правосудия. Это постановление в силу выработавшейся еще в советский период традиции стало обязательным для судов общей юрисдикции при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Однако в современной действительности оно вызывает споры теоретического характера, влияющие на правоприменительную деятельность, а правила применения Конституции, изложенные в этом постановлении, стали конфликтовать с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам.
В конце XX века интеграционные процессы в Европе заставляют переосмыслять в определенной степени постулат о верховенстве конституции, который является одним из ключевых в современном конституционном праве. Международная интеграция привела к появлению новых правовых систем - европейского права (права Европейских Сообществ - права ЕС) и права Совета Европы. Право ЕС имеет наднациональный характер. Оно инкорпорируется в национальные правовые системы государств - участников интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством. Вследствие этого меняется привычное соотношение источников конституционного права в государствах, которые являются участниками межнациональных интеграционных объединений.
Так, по мнению Л.М. Энтина, постулат о том, что «конституция - это высший по своей юридической силе нормативно-правовой акт, коему соответствуют или должны соответствовать все иные нормативно-правовые акты, отныне должен восприниматься с некоторыми оговорками, а зачастую и вообще ставиться под сомнение» . Правовой режим нормативно-правовых источников европейского права имеет особенность. Эти источники создаются институтами Сообществ, а содержащиеся в них нормы являются нормами прямого действия и обладают верховенством по отношению к нормам национального права, даже если речь идет о конституционно-правовых нормах.
В свете интеграции России в европейское правовое пространство положения Конституции РФ необходимо интерпретировать с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека и, в частности, норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочноепособие. - М., 1999. - С.51-52.