Обязан ли представитель нанимателя уволить гражданского служащего, назначенного членом инспекции по проведению проверки коммерческой организации, руководителем которой является его двоюродный племянник? Об имевшем месте факте родства госслужащий не сообщил, поскольку, как следует из его объяснений, родство между ними дальнее и никаких контактов они не поддерживают. Тем не менее, комиссия по урегулированию конфликта интересов приняла решение, что конфликт интересов в данном случае возник. Представитель нанимателя считает, что нарушение было незначительным, и гражданский служащий не утратил его доверие.
Ответ
В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом № 79-ФЗ и Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". При этом, в соответствии с ч. 3.2 ст. 19 Федерального закона № 79-ФЗ непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Аналогичное положение закреплено и в п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона № 79-ФЗ.
Таким образом, увольнение гражданского служащего в случае непринятия им мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является обязанностью, а не правом представителя нанимателя. Последний не вправе, установив факт совершения служащим указанного деяния, решать вопрос: утратил ли он доверие или нет.
В то же время в рассматриваемой ситуации следует иметь в виду, что в соответствии с п. 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821, руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции.
Иными словами, решение комиссии имеет для руководителя государственного органа (который обычно выступает представителем нанимателя) рекомендательный характер.
Соответственно, в рассматриваемой ситуации представитель нанимателя может согласиться с мнением гражданского служащего, а не комиссии по урегулированию конфликта интересов и посчитать, что конфликт интересов отсутствовал. В таком случае служащий вообще будет освобожден от ответственности. Если же представитель нанимателя примет решение о возникновении конфликта интересов, у него автоматически возникает обязанность увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия.
Чаннов С.Е.
доктор юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http :// www . allbest . ru /
ВВЕДЕНИЕ
Проблема коррупции в последнее время приобрела огромную и вполне обоснованную актуальность. Сегодня коррупция в России является основной негативной характеристикой институтов государственного управления, препятствуя эффективному социально-экономическому и общественному развитию страны. В связи с этим разработка единой политики в сфере противодействия коррупции стала приоритетным направлением реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Среди антикоррупционных механизмов в системе государственной службы в первую очередь следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок ее прохождения, в том числе проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, квалификационных экзаменов и др. Помимо перечисленного важным механизмом является институт преодоления конфликта интересов.
Конфликт интересов -- ситуация, при которой личная заинтересованность человека может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, принести ущерб интересам общества либо компании, являющейся работодателем сотрудника. Проблема конфликта интересов актуальна как для частного бизнеса, так и для государственных служащих. Национальное законодательство и нормативные документы корпораций требуют урегулировать конфликт интересов .
Наибольшее значение для общества имеет проблема возникновения конфликта интересов у чиновников. Федеральный закон № 273 «О противодействии коррупции» (от 25.12.2008) определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя или лиц близкого родства или свойства, а также для граждан или организаций, с которыми государственный гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Целью контрольной работы является изучение понятия «конфликт интересов» и методы его предотвращения и разрешения.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1.Раскрыть сущность понятия «конфликт интересов»;
2. Рассмотреть методы его предотвращения и разрешения.
1. ПОНЯТИЕ И ПРИЧИНЫ «КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ»
Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых методов и средств противодействия и борьбы с коррупцией. Коррупция представляет собой подлинную угрозу нормальному функционированию публичной власти и общественных механизмов, препятствует развитию государственного и муниципального управления, создает преграды для проведения социальных преобразований в обществе и повышения эффективности экономики. При таких обстоятельствах выработка и претворение в жизнь единой государственной политики в сфере противодействия коррупции, разработка необходимых и своевременных мероприятий по ее предупреждению и выявлению, мобилизация усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и граждан по ее минимизации становятся настоятельной необходимостью. Одним из ключевых элементов антикоррупционного механизма, эффективным способом предупреждения проявлений коррупции, важнейшим аспектом совершенствования деятельности гражданской службы выступает институт конфликта интересов.
Термин «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) - определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.
Термин «конфликт интересов» был введен и раскрыт в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о гражданской службе).
Конфликт интересов возникает тогда, когда гражданский служащий, имея свой личный интерес, достаточный, чтобы повлиять на объективность и беспристрастность выполнения им своих должностных обязанностей, выполняет их, исходя из неправильных оснований, недолжным образом, что в конечном счете создает объективные предпосылки для наступления негативных последствий в виде нанесения вреда (ущерба) государству, обществу, юридическим и физическим лицам .
Таким образом, в соответствии с Законом о гражданской службе под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта. Безусловно, конфликт интересов является оценочной категорией, правовая природа которой применительно к российской правовой системе только начинает исследоваться. Тем не менее, можно выделить несколько признаков, совокупность которых дает возможность констатировать наличие конфликта интересов.
К ним, в частности, можно отнести следующие признаки:
а) наличие личной заинтересованности у гражданского служащего в реализации тех действий, которые могут стать основой для конфликта интересов;
б) наличие или возможность возникновения противоречий между этой личной заинтересованностью и законными интересами других участников общественных отношений (граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта);
в) возможность причинения вреда этим законным интересам. Принципиальным является тот факт, что конфликт интересов может реально уже присутствовать в конкретной ситуации, а может гипотетически возникнуть. Именно это и делает данную правовую категорию оценочной. По сравнению с Законом о гражданской службе, Закон о противодействии коррупции в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы: конфликт интерес правонарушение коррупционный
во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности гражданского служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;
во-вторых, новый Закон подчеркивает, что личная заинтересованность гражданского служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Можно предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Помимо вышеуказанного, новеллой Закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную. Понятие личной заинтересованности в Законе о противодействии коррупции также претерпело некоторые изменения по сравнению с используемыми в Законах о государственной гражданской службе. Во-первых, в определении данной новеллы законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. При определении имущественного характера услуг и указанных прав правоприменителю следует руководствоваться гражданским и налоговым законодательством Российской Федерации .
В-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования гражданским служащим своего служебного положения (как это было сделано в Законе о государственной гражданской службе).
К основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:
· нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
· невыполнение обязанностей гражданского служащего;
· несоблюдение при их исполнении прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
· несоблюдение норм действующего законодательства;
· нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Законом о противодействии коррупции и др.
Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, можно назвать:
· высокий уровень неопределенности компетенции;
· дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
· недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
· наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
· несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
· отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др .
Кроме того, имеющаяся практика позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной службе, в том числе:
· непринятие государственным служащим мер по предотвращению конфликта интересов;
· не уведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
· владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;
· занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др.
2. МЕТОДЫ ЕГО ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И РАЗРЕШЕНИЯ
В ст. 11 Закона о противодействии коррупции выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: гражданского служащего и представителя нанимателя.
Применительно к гражданским служащим законодатель закрепляет две основные обязанности:
1) принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
2) уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
В целях предотвращения конфликта интересов гражданский служащий также обязан:
· соблюдать требования и ограничения, установленные документами, регламентирующими его служебную деятельность;
· воздерживаться от совершения действий и принятия решений, которые могут привести к возникновению конфликта интересов и личной заинтересованности;
· оказывать комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов содействие в осуществлении ею своих функций;
· сообщать представителю нанимателя о возникновении обстоятельств, препятствующих независимому и добросовестному осуществлению должностных обязанностей;
· соблюдать установленный режим защиты информации .
Что касается первой из них, то она подразумевает необходимость гражданского служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, разумеется, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т.п. Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у гражданского служащего в момент, когда он узнает об этом. Существует коллизия между положениями Закона о противодействии коррупции и нормами законодательства о государственной гражданской службе. Так, часть 3 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что «в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме» .
Таким образом, указанные законодательные акты предписывают гражданскому служащему уведомить о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов представителя нанимателя, а Закон о противодействии коррупции - своего непосредственного начальника. Однако непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. Что же касается всех остальных гражданских служащих, то исходя из Закона о противодействии коррупции в совокупности с законодательством о государственной гражданской службе, при возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения у гражданских служащих появляется обязанность уведомить и своего непосредственного начальника и представителя нанимателя. Уведомление о возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения осуществляется в письменной форме. Для этого указанным выше лицам подается заявление либо служебная (докладная) записка произвольной формы. Неисполнение рассмотренных выше обязанностей гражданским служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может повлечь привлечение к дисциплинарной ответственности. Однако при этом следует помнить, что во всех таких случаях необходимым условием привлечения гражданского служащего к ответственности является установление его вины.
Вторым субъектом, на которого Закон о противодействии коррупции возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя.
В целях предотвращения конфликта интересов представитель нанимателя обязан:
1) обеспечить при приеме на гражданскую службу ознакомление каждого гражданского служащего с документами, регламентирующими его служебную деятельность;
2) проводить регулярную разъяснительную работу среди гражданских служащих относительно содержания документов, регламентирующих их служебную деятельность;
3) обеспечить защиту конфиденциальной информации;
4) осуществлять внутренний контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;
5) применять в установленном законом порядке виды дисциплинарного взыскания за несоблюдение гражданским служащим требований к служебному поведению, ограничений и запретов, установленных документами, регламентирующими его служебную деятельность. Основным способом получения представителем нанимателя информации о возникновении конфликта интересов является, по-видимому, информирование его самим гражданским служащим, у которого конфликт интересов возник, либо непосредственным начальником такого гражданского служащего. Помимо этого источниками информации о конфликте интересов могут являться:
· справки о доходах, подаваемые гражданскими служащими;
· иные предоставляемые ими сведения;
· заявления граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий гражданского служащего, связанных с конфликтом интересов;
· материалы публикаций в средствах массовой информации;
· результаты служебных проверок и т.п.
В ч. 4 и ч. 5 статьи 11 Закона о противодействии коррупции содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:
· изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);
· отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
· отвод или самоотвод гражданского служащего.
Первый способ заключается в изменении должностного либо служебного положения являющегося стороной конфликта интересов гражданского служащего, вплоть до их отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Трудность применения указанного способа заключается в том, что понятие "изменение должностного или служебного положения гражданского служащего" в действующем законодательстве отсутствует. Следующий способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в добровольном отказе государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта. Однако понятие выгоды в Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О противодействии коррупции» так и не было раскрыто. Полагаем, что под выгодой можно понимать получение гражданским служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными 12 бумагами). Также отсутствует ясность в вопросах реализации процедуры отказа гражданского служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа, последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами. Еще одна возможность урегулирования конфликта интересов заключается в отводе или самоотводе гражданского служащего. В то же время законодательством о гражданской службе такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, скорее, это процессуальная необходимость, возникающая, например, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи вообще не относятся к гражданским служащим, а работники прокуратуры или службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.
Дополнительными способами и средствами урегулирования конфликта интересов могут являться:
· временное делегирование должностными лицами органов государственной власти соответствующих полномочий гражданского служащего, в отношении которого осуществляются мероприятия по урегулированию конфликта интересов, другому гражданскому служащему;
· постоянное либо временное освобождение гражданского служащего от выполнения функций, в результате исполнения которых возник или может возникнуть конфликт интересов (например, изменение должностного регламента, отстранение от участия в рабочих группах, комиссиях, иных коллегиальных органах, выполнения функций представителя Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в акционерных обществах);
· ограничение на время урегулирования конфликтной ситуации допуска гражданского служащего к соответствующим сведениям, в случае, если исполнение должностных (служебных) обязанностей связано с использованием таких сведений;
· дополнительное изучение действий и решений гражданского служащего, усиление контроля за исполнением такими гражданскими служащими должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов;
· отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности гражданской службы;
· установление коллегиального порядка принятия решений по вопросам, с которыми связан конфликт интересов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема цивилизованного разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе остается весьма актуальной. Ее сложность и многоплановость обусловлены дефицитом соблюдения законности, служебной этики, человеческой культуры, кризисным состоянием экономики. Актуальность темы контрольной работы определяется происходящими в настоящее время в Российской Федерации активными процессами модернизация системы государственного управления и повышения эффективности функционирования государственной службы, неотъемлемой частью которых является разработка путей урегулирования управленческих аномалий и конфликтов.
На сегодняшний день комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны служить одним из ключевых элементов противодействия коррупции на государственной службе. Обладая достаточными полномочиями, имея соответствующий спектр средств и методов профилактики и борьбы с коррупционными и иными правонарушениями на государственной службе, они должны стать связующим звеном между государственным органом, в котором созданы, и иными правоохранительными, контролирующими органами, а также общественными объединениями.
Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как просто противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в котором переплелось множество различных факторов объективного и субъективного свойства.
Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо прежде всего обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессионализма государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которого будут находиться принципы служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) "Об основах государственной службы Российской Федерации"
2.Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
3.Указ Президента РФ от 12.08.2002 N 885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"
4.Бикеева, И.И. Антикоррупционный менеджмент: инновационные антикоррупционные образовательные программы: сборник программ / И.И Бикеева, П.А. Кабанова. - Казань: Изд-во «Познание», 2013. - 234 с. - ISBN 978-5-8399-0424-8
5.Стекачева, А.Д. Управление конфликтами и стрессами на предприяти: учебное пособие / А.Д. Стекачева. - М: Лаборатория Книги, 2012. - 152 с. - ISBN 978 - 5 - 504- 00883- 7
6.Ефимцева, Т.В. Конфликт интересов при осуществлении посреднической деятельности на рынке ценных бумаг, учебное пособие / Т. В. Ефимцева, Е.А. Мельникова. -- М.: Юстицинформ, 2014. -- 86 с. -- ISBN 978-5-720-51210-1
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Сущность конфликтов интересов на государственной гражданской службе. Анализ нормативно-правовых источников, связанных с их регулированием. Конфликты интересов при проведении конкурса на закупку продукции для государственных нужд. Методы их разрешения.
курсовая работа , добавлен 16.06.2014
Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации. Анализ профессиональной этики, нравственных, моральных норм, регулирующих отношения в сфере государственной службы. Конфликт интересов, связанный с коррупционным аспектом.
дипломная работа , добавлен 21.06.2015
Рассмотрение типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской федерации и порядка их урегулирования. Конфликт интересов в отношении родственников и иных близких лиц. Конфликт, связанный с владением ценными бумагами и вкладами.
контрольная работа , добавлен 06.10.2016
Разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции, принцип публичности и открытости деятельности государственных органов. Конфликт интересов как существенный механизмом противодействия коррупции. Формы урегулирования конфликта интересов.
реферат , добавлен 19.08.2010
Институт конфликта интересов - способ предотвращения коррупционных проявлений. Проблемы регулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления. Анализ практики регулирования конфликта интересов в Администрации Советского района г. Челябинска.
дипломная работа , добавлен 24.08.2012
Место механизма урегулирования конфликта интересов среди мер противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе. Общественная опасность, коррупциогенность ситуации конфликта интересов. Обязанности служащего по их предотвращению.
реферат , добавлен 19.09.2012
Проблемные вопросы противодействия коррупции в России. Понятие конфликта интересов на государственной службе: порядок предотвращения и урегулирования. Направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
курсовая работа , добавлен 07.07.2014
Понятие криминального конфликта. Классификация конфликтов, связанных с сущностью преступления. Соотношение причин и поводов криминальных конфликтов. Механизм возникновения и динамика конфликта. Проблемы предотвращения и разрешения криминальных конфликтов.
курсовая работа , добавлен 15.10.2009
Понятие государственной гражданской службы, ее определение и принципы. Порядок прохождения, поступление на нее, конфликт интересов, ответственность государственных служащих. Анализ хода и результатов реформы государственной гражданской службы.
реферат , добавлен 27.08.2009
Понятие и виды государственной службы и служащих, должности госслужбы, категории и группы должностей. Обязанности, ограничения, запреты, налагаемые на гражданских служащих. Аттестация служащих, чины и конфликт интересов на государственной службе.
Памятка
государственному гражданскому служащему Минюста России
о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на федеральной государственной службе
1. Основные нормативные правовые акты, определяющие понятие и порядок урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»;
Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";
Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»;
- Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»;
Приказ Минюста России от 24 августа 2009 г. № 262 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие Минюста России обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» (в ред. Приказов Минюста России от 08.09.2010 № 222, от 10.02.2011 № 39, от 17.01.2012 № 4, от 05.09.2012 № 175).
2. Типовые ситуации возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации
Под определение «конфликт интересов» попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный гражданский служащий (далее – гражданский служащий) может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей.
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность государственного гражданского служащего Минюста России влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью понимается как возможность получения гражданским служащим Минюста России при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, с которыми он поддерживает отношения, основанные на нравственных или имущественных обязательствах (далее – родственники и иные лица). Понятием личной заинтересованности охватывается также возможность извлечения доходов в виде материальной выгоды также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий Минюста России связан финансовыми или иными обязательствами.
Можно выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным и которых следует избегать гражданскому служащему:
1. Выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего, в том числе:
2. Выполнение иной оплачиваемой работы.
3. Владение ценными бумагами, банковскими вкладами.
4. Получение подарков и услуг.
5. Имущественные обязательства.
6. Взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы.
7. Явное нарушение установленных запретов (использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).
8. Выполнение отдельных функций государственного управления, в том числе:
а) размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, участие в работе комиссии по размещению заказов;
б) осуществление государственного надзора и контроля;
в) подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий;
г) организация продажи приватизируемого государственного и иного имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности;
д) проведение государственной экспертизы и выдача заключений;
е) лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные действия;
ж) представление в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
з) подготовку и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов.
3. Обязанность гражданского служащего
В основе организации работы по урегулированию конфликта интересов на государственной службе лежит обеспечение исполнения гражданскими служащими обязанностей, предусмотренных статьей 11 Федерального закона № 273-ФЗ.
В целях предотвращения конфликта интересов и своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий Минюста России обязан внимательно относиться к любой возможности конфликта интересов; принимать меры по предотвращению конфликта интересов; сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становится о нем известно.
В случае возникновения у гражданского служащего Минюста России личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме (заявление, служебная (докладная) записка, составленная в произвольной форме).
4. Ответственность гражданского служащего
Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы. Выяснение обстоятельств непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов должно осуществляться в рамках не служебной проверки, а проверки, проводимой уполномоченными на то подразделениями.
5. Меры по предотвращению конфликта интересов
Применение мер по предотвращению конфликта интересов может осуществляться по инициативе гражданского служащего, и не связываться с его обязанностями, установленными законодательством о государственной службе и противодействии коррупции. Например, обращение гражданского служащего с заявлениемоб установлении соответствующей комиссией, имеются ли или будут ли иметься в конкретной сложившейся или возможной ситуации признаки нарушения им требований об урегулировании конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликтов интересов.
В случае установления признаков дисциплинарного проступка либо факта совершения гражданским служащим деяния, содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, данная информация представляется руководителю государственного органа (территориального органа) для решения вопроса о проведении служебной проверки и применения мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо передается в правоохранительные органы по подведомственности.
ПАМЯТКА
муниципальному служащему Старорусского района Новгородской области
О мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов
на муниципальной службе
В соответствии с требованиями Федерального закона -ФЗ «О противодействии коррупции» муниципальный служащий Старорусского района Новгородской области обязан принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Основу организации работы по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе составляет обеспечение исполнения муниципальными служащими обязанностей, предусмотренных статьей 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, с которыми он поддерживает отношения, основанные на нравственных или имущественных обязательствах (далее – родственники и иные лица). Понятием личной заинтересованности охватывается также возможность извлечения доходов в виде материальной выгоды также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Следует учитывать, что личная заинтересованность муниципального служащего может возникать в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить определенный круг лиц. К числу таких лиц относятся члены семьи служащего (родители, супруги, дети, братья, сестры муниципального служащего, а также братья, сестры, родители и дети супругов, супруги детей) . В связи с этим, в настоящей памятке для определения круга лиц, с выгодой которых может быть связана личная заинтересованность муниципального служащего, используется термин «родственники и/или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего».
Под указанные определения конфликта интересов попадает значительное количество ситуаций, в которых муниципальный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов муниципальных служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Тем не менее, следует выделить ряд типичных ситуаций , в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
выполнение отдельных функций муниципального управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего;
выполнение иной оплачиваемой работы;
подготовку и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
подготовку и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;
лицензирование отдельных видов деятельности, выдачу разрешений на отдельные виды работ и иные действия;
проведение государственной экспертизы и выдача заключений;
возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях , проведение административного расследования;
проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному имуществу;
представление в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
участие муниципального служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам.
7. К ситуациям, связанным с возникновением или возможностью возникновения конфликта интересов на муниципальной службе, могут быть отнесены:
участие муниципального служащего, его родственников и иных лиц, в деятельности коммерческой организации , если отдельные функции муниципального управления данной организацией либо в соответствующей сфере деятельности входят в его должностные обязанности;
участие муниципального служащего в работе комиссии по размещению государственного заказа или в организации размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, либо его возможность иным образом, в том числе косвенно, влиять на определение победителя конкурса;
подготовка и принятие (участие в подготовке и принятии) решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты) в отношении организаций, с которыми связаны муниципальный служащий, родственники и иные лица (состоящие в трудовых, подрядных отношениях, либо в отношениях по оказанию услуг, имеют обязательства имущественного характера).
8. К должностным обязанностям, включающим в себя функции муниципального управления, относится наличие у муниципального служащего полномочий прямо или опосредованно принимать обязательные для исполнения решения (готовить проекты таких решений) по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим вопросам в отношении заинтересованной организации либо оказывать влияние на муниципальное регулирование экономических и иных процессов, в которых участвует заинтересованная организация, включая:
принятие правовых актов и разработку муниципальных программ, связанных с регулированием осуществляемой заинтересованной организацией деятельности;
координацию и стимулирование деятельности хозяйствующих субъектов в соответствующей отрасли экономики, либо участников общественных отношений в других сферах деятельности, в том числе и заинтересованной организации;
управление подведомственными организациями, осуществляющими деятельность в той же сфере, что и заинтересованная организация.
9. Муниципальному служащему, в случае поручения ему отдельных функций муниципального управления в отношении организации, владельцем , руководителем или работником которой он являлся до поступления на муниципальную службу, следует в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения.
10.Муниципальный служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов.
При направлении представителю нанимателя предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы муниципальному служащему следует полно и подробно изложить, в какой степени выполнение им этой работы связано с его должностными обязанностями, каким образом организация, в которой он собирается выполнять иную оплачиваемую работу, связана с организациями, в отношении которых он осуществляет функции муниципального управления (финансовые, имущественные обязательства, судебные иски).
При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения муниципальному служащему следует отказаться от предложений о выполнении иной оплачиваемой работы.
11. Муниципальному служащему рекомендуется не принимать подарки от непосредственных подчиненных, от организаций, в отношении которых он осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции муниципального управления, вне зависимости от стоимости подарков, платных услуг и поводов дарения (оказания).
12. Муниципальному служащему рекомендуется воздерживаться от ведения переговоров о последующем трудоустройстве с организациями, в отношении которых он осуществляет функции муниципального управления, при поступлении соответствующих предложений о трудоустройстве рекомендуется отказаться от их обсуждения до момента увольнения с муниципальной службы.
______________________________________________
Типовые ситуации конфликта интересов на муниципальной службе Российской Федерации и порядок их урегулирования
1. Конфликт интересов, связанный с выполнением отдельных функций муниципального управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего .
1.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций муниципального управления и/или в принятии кадровых решений в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему следует в письменной форме уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника (пункт 2 статьи 11 Федерального закона «О противодействии коррупции»).
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей, предполагающих непосредственное взаимодействие с родственниками и/или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего. Например, рекомендуется временно вывести муниципального служащего из состава конкурсной комиссии, если одним из кандидатов на замещение вакантной должности муниципальной службы является его родственник.
Комментарий
Осуществление муниципальным служащим функций муниципального управления или участие в принятии кадровых решений в отношении родственников является одной из наиболее явных ситуаций конфликта интересов. Существует множество разновидностей подобной ситуации, например:
Муниципальный служащий является членом конкурсной комиссии на замещение вакантной должности муниципального органа. При этом одним из кандидатов на вакантную должность в этом муниципальном органе является родственник муниципального служащего;
Муниципальный служащий является членом аттестационной комиссии (комиссии по урегулированию конфликта интересов, комиссии по проведению служебной проверки), которая принимает решение (проводит проверку) в отношении родственника муниципального служащего.
Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.
При этом необходимо отметить, что не любое выполнение функций муниципального управления в отношении родственников влечет конфликт интересов. В частности, если муниципальный служащий предоставляет государственные (муниципальные) услуги, получение которых одним заявителем не влечет отказа в предоставлении услуги другим заявителям, и при этом не обладает дискреционными полномочиями, позволяющими оказывать кому-либо предпочтение, вероятность возникновения конфликта интересов при предоставлении таких услуг родственникам в большинстве случаев является незначительной.
2. Конфликт интересов, связанный с выполнением иной оплачиваемой работы
2.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, выполняют или собираются выполнять оплачиваемую работу на условиях трудового или гражданско-правового договора в организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государс твенного(муниципального) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальный служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Уведомительный порядок направления муниципальным служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу не требует получения согласия представителя нанимателя. Кроме того, этот порядок не конкретизирует каким должно быть уведомление: устным или письменным. Представитель нанимателя не вправе запретить муниципальному служащему выполнять иную оплачиваемую работу.
Вместе с тем, в случае возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, муниципальный служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме.
При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения муниципальному служащему рекомендуется отказаться от предложений о выполнении иной оплачиваемой работы в организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления.
В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации муниципальный служащий уже выполнял или выполняет в ней иную оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в данной организации.
В случае, если на момент начала выполнения отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации родственники муниципального служащего выполняют в ней оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме.
В случае если муниципальный служащий самостоятельно не принял мер по урегулированию конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, в которой муниципальный служащий или его родственники выполняют иную оплачиваемую работу.
2.2. Описание ситуации
Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, выполняют оплачиваемую работу в организации, предоставляющей платные услуги другой организации. При этом муниципальный служащий осуществляет в отношении последней отдельные функции государственн ого (муниципального) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
Установленный Федеральным законом уведомительный порядок направления муниципальным служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу не требует получения согласия представителя нанимателя. Вместе с тем, в случаях возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приведет или может привести к конфликту интересов, муниципальный служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
При направлении представителю нанимателя предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы муниципальному служащему следует полно и подробно в письменной форме изложить, в какой степени выполнение им этой работы связано с его должностными обязанностями. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в организации.
В случае, если на момент начала выполнения отдельных функций муниципального (государственного) управления в отношении организации, получающей платные услуги, родственники муниципального служащего уже выполняли оплачиваемую работу в организации, оказывающей платные услуги, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме.
Представителю нанимателя рекомендуется подробно рассмотреть обстоятельства выполнения муниципальным служащим иной оплачиваемой работы. Особое внимание следует уделять фактам, указывающим на возможное использование муниципальным служащим своих полномочий для получения дополнительного дохода, например:
услуги, предоставляемые организацией, оказывающей платные услуги, связаны с должностными обязанностями муниципального служащего;
муниципальный служащий непосредственно участвует в предоставлении услуг организации, получающей платные услуги;
организация, оказывающая платные услуги, регулярно предоставляет услуги организациям, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления и т. д.
При обнаружении подобных фактов представителю нанимателя рекомендуется принять решение о том, что выполнение иной оплачиваемой работы влечет конфликт интересов и отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, получающей платные услуги.
Комментарий
При регулировании подобных ситуаций особого внимания заслуживают случаи, когда организация, оказывающая платные услуги, предоставляет организации, получающей платные услуги, напрямую связанные с должностными обязанностями муниципального служащего. Например, консультирует по порядку проведения проверок, проводит работы, необходимые для устранения нарушений, готовит необходимые документы для представления их в государственные (муниципальные) органы и т. д. В этом случае муниципальный служащий не только осуществляет отдельные функции муниципального (государственного) управления в отношении организации, которая приносит или принесла ему (его родственникам) материальную выгоду, но и, по сути, оценивает результаты собственной работы.
2.3. Описание ситуации
Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, выполняет оплачиваемую работу в организации, которая является материнской, дочерней или иным образом аффилированной с иной организацией, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
При направлении представителю нанимателя предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы муниципальному служащему следует полно изложить, каким образом организация, в которой он собирается выполнять иную оплачиваемую работу, связана с организациями, в отношении которых он осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в материнских, дочерних и иным образом аффилированных организациях.
В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации родственники муниципального служащего уже выполняли оплачиваемую работу в аффилированной организации, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме.
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, являющейся материнской, дочерней или иным образом аффилированной с той организацией, в которой муниципальный служащий выполняет иную оплачиваемую работу.
2.4. Описание ситуации
Муниципальный служащий на платной основе участвует в выполнении работы, заказчиком которой является государственный (муниципальный) орган, в котором он замещает должность.
Меры предотвращения и урегулирования
Представителю нанимателя рекомендуется указать муниципальному служащему, что выполнение подобной иной оплачиваемой работы влечет конфликт интересов. В случае если муниципальный служащий не принимает мер по урегулированию конфликта интересов и не отказывается от личной заинтересованности, рекомендуется рассмотреть вопрос об отстранении муниципального служащего от замещаемой должности или увольнении с муниципальной службы.
2.5. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в принятии решения о закупке государственным (муниципальным) органом товаров, являющихся результатами интеллектуальной деятельности, исключительными правами на которые обладает он сам, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме. При этом рекомендуется отказаться от участия в соответствующем конкурсе.
3. Конфликт интересов, связанный с владением ценными бумагами, банковскими вкладами
3.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий и/или его родственники владеют ценными бумагами организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
В случае если муниципальный служащий владеет ценными бумагами организации, в отношении которой он осуществляет отдельные функции муниципального (государственного) управления, он обязан уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме, а также передать ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Необходимо отметить, что существует проблема выбора управляющей организации или доверительного управляющего, которым муниципальный служащий может доверить управление принадлежащими ему ценными бумагами. Кроме того, передача ценных бумаг в доверительное управление не обязательно повлечет исключение возникновения конфликта интересов. В этой связи муниципальным служащим может быть принято добровольное решение об отчуждении ценных бумаг.
В случае если родственники муниципального служащего владеют ценными бумагами организации, в отношении которой он осуществляет отдельные функции муниципального (государственного) управления, муниципальный служащий обязан уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме. При этом в целях урегулирования конфликта интересов муниципальному служащему необходимо рекомендовать родственникам передать ценные бумаги в доверительное управление либо рассмотреть вопрос об их отчуждении.
До принятия муниципальным служащим мер по урегулированию конфликта интересов представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, ценными бумагами которой владеет муниципальный служащий или его родственники.
Комментарий
Данная ситуация аналогична рассмотренным ранее примерам с выполнением иной оплачиваемой работы. При этом необходимо учитывать, что в случае, если владение муниципальным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление.
Для родственников муниципального служащего ограничений на владение ценными бумагами законодательством не установлено.
4. Конфликт интересов, связанный с получением подарков и услуг
4.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, получают подарки или иные блага, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) от физических лиц и/или организаций, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного (муниципального) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальные служащие не вправе получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение , ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Муниципальный служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 575 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в том числе, муниципальным служащим, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.
Муниципальному служащему и его родственникам рекомендуется не принимать подарки от организаций, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного (муниципального) управления.
Представителю нанимателя, в случае если ему стало известно о получении муниципальным служащим подарка от физических лиц или организаций, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции муниципального управления, следует оценить, насколько полученный подарок связан с исполнением должностных обязанностей.
Если подарок получен с нарушением требований законодательства Российской Федерации и муниципальным служащим не соблюдаются запреты, связанные с муниципальной службой, то в отношении муниципального служащего должны быть применены меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом.
Комментарий
Установлен запрет муниципальным служащим получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.
Вместе с тем, проверяемая организация или ее представители могут попытаться подарить муниципальному служащему подарок в связи с общепринятым поводом, например, в связи с празднованием дня рождения или иного праздника. В данной ситуации подарок не может однозначно считаться полученным в связи с исполнением должностных обязанностей и, следовательно, возникает возможность обойти запрет, установленный в законодательстве. Тем не менее, необходимо учитывать, что получение подарка от заинтересованной организации ставит муниципального служащего в ситуацию конфликта интересов. Полученная выгода может негативно повлиять на исполнение им должностных обязанностей и объективность принимаемых решений. Кроме того, такие действия могут вызвать у граждан обоснованные сомнения в беспристрастности муниципального служащего и, тем самым, могут нанести ущерб репутации муниципального органа и муниципальной службе в целом.
То же самое относится и к подаркам, получаемым от заинтересованной организации родственниками муниципального служащего. Действующее законодательство не устанавливает ограничения на получение подарков и иных благ родственниками муниципальных служащих. Несмотря на это, следует учитывать, что в большинстве случаев подобные подарки вызваны желанием обойти существующие нормативные ограничения и повлиять на действия и решения муниципального служащего.
4.2. Описание ситуации
Муниципальный служащий осуществляет отдельные функции государственного (муниципального) управления в отношении физических лиц или организаций, которые предоставляли или предоставляют услуги, в том числе платные, муниципальному служащему, его родственникам или иным лицам, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
Меры предотвращения и урегулирования
Представителю нанимателя следует оценить, действительно ли отношения служащего с указанными физическими лицами и организациями могут привести к необъективному исполнению им должностных обязанностей. Если вероятность возникновения конфликта интересов высока, рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении физических лиц или организаций, которые предоставляли или предоставляют услуги, в том числе платные, муниципальному служащему, его родственникам или иным лицам, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
4.3. Описание ситуации
Муниципальный служащий получает подарки от своего непосредственного подчиненного.
Меры предотвращения и урегулирования
Представителю нанимателя, которому стало известно о получении муниципальным служащим подарков от непосредственных подчиненных, следует указать муниципальному служащему на то, что подобный подарок может рассматриваться как полученный в связи с исполнением должностных обязанностей. Рекомендовать муниципальному служащему вернуть полученный подарок дарителю в целях предотвращения конфликта интересов.
5. Конфликт интересов, связанный с имущественными обязательствами и судебными разбирательствами
5.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации, перед которой сам муниципальный служащий и/или его родственники имеют имущественные обязательства.
Меры предотвращения и урегулирования
В этом случае муниципальному служащему и его родственникам рекомендуется урегулировать имеющиеся имущественные обязательства (выплатить долг, расторгнуть договор аренды и т. д.). При невозможности сделать это, муниципальному служащему следует уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме.
Представителю нанимателя рекомендуется до разрешения имущественных вопросов отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, перед которой сам муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, имеют имущественные обязательства.
5.2. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций государственного( муниципального) управления в отношении кредиторов организации, владельцами или работниками которых являются родственники муниципального служащего.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему следует уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме.
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении кредиторов организации, владельцами или сотрудниками которых являются родственники муниципального служащего или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
5.3. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации, которая имеет имущественные обязательства перед муниципальным служащим, его родственниками, или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему следует уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме о наличии личной заинтересованности.
Представителю нанимателя рекомендуется до урегулирования имущественного обязательства отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, которая имеет имущественные обязательства перед муниципальным служащим, его родственниками, или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
5.4. Описание ситуации
Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, участвуют в судебном разбирательстве с физическими лицами и организациями, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет отдельные функции муниципального (государственного) управления.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему следует уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника в письменной форме о наличии личной заинтересованности.
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении физических лиц и организаций, которые являются участниками судебного разбирательства с муниципальным служащим, его родственниками или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.
6. Конфликт интересов, связанный с взаимодействием с бывшим работодателем и трудоустройством после увольнения с муниципальной службы
6.1. Описание ситуации
Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций (государственного) муниципального управления в отношении организации, владельцем, руководителем или работником которой он являлся до поступления на муниципальную службу.
Меры предотвращения и урегулирования
Муниципальному служащему в случае поручения ему отдельных функций государственного (муниципального) управления в отношении организации, владельцем, руководителем или работником которой он являлся до поступления на муниципальную службу, рекомендуется уведомить представителя нанимателя, непосредственного начальника о факте предыдущей работы в данной организации и о возможности возникновения конфликтной ситуации.
Представителю нанимателя рекомендуется оценить, могут ли взаимоотношения муниципального служащего с бывшим работодателем повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей и повлечь конфликт интересов. В случае если существует вероятность возникновения конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении бывшего работодателя.
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2011, N 5
ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Автор рассматривает способы организации работы сотрудников так, чтобы конфликта интересов не возникало, а также методы урегулирования все же возникших конфликтов.
Национальный план противодействия коррупции в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В то же время следует понимать, что сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно. Конфликт интересов, во всяком случае, связан именно с конфликтом, конфликтом публичного и частного интереса. Необязательно такой конфликт имеет коррупционный результат. Государственные или муниципальные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями. В связи со всем вышеизложенным представляется необходимым рассмотреть его сущность более подробно.
Природа конфликта
Конфликт (от лат. conflictus - столкновение) - это столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов либо субъектов взаимодействия. В научной литературе конфликт интересов в сфере предпринимательской деятельности определяется как "противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего) и личными интересами этого уполномоченного" .
Термин "конфликт интересов" в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих стал применяться несколько позже, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на надлежащее выполнение им своих должностных обязанностей.
В Российской Федерации в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ в 2001 г., было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Таким образом, в целом конфликт интересов на государственной службе рассматривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.
Принятый во исполнение данной Концепции Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 28.12.2010, далее - Закон о гражданской службе) определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ.
Таким образом, подход, в соответствии с которым конфликт интересов - это противоречие между частной заинтересованностью и публичной обязанностью - был сохранен. В то же время с учетом того, что личная заинтересованность была определена в данном Законе посредством получения материальной выгоды, определение конфликта интересов было сужено по сравнению с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Позднее практически аналогичное определение конфликта интересов было введено в Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009, далее - Закон о муниципальной службе).
Конфликт интересов не является административным (служебным) спором, т. к. возникает не по поводу установления или применения условий труда, разногласие по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления в данном случае отсутствует . Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.
Новое определение конфликта интересов
Институт конфликта интересов подвергся серьезным изменениям после принятия Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). По сравнению с указанными выше Законами о гражданской и муниципальной службе, указанный Закон в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:
Теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т. е. по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;
Закон о противодействии коррупции подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Сложно сказать, что понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятие "личной заинтересованности" и "конфликта интересов" остается, к сожалению, оценочной категорией.
Помимо вышеуказанного, новеллой Закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в т. ч. правоохранительную и военную.
Понятие личной заинтересованности в Законе о противодействии коррупции также претерпело некоторые изменения по сравнению с используемыми в Законах о государственной гражданской и муниципальной службе.
Во-первых, из ее определения законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Данную новеллу следует считать обоснованной, т. к. использование в законодательстве о государственной и муниципальной службе гражданско-правового термина "неосновательное обогащение" справедливо критиковалось в юридической литературе. В частности, О. В. Казаченкова писала: "...сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным" .
Во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов либо доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. При определении имущественного характера услуг и указанных прав правоприменителю следует руководствоваться гражданским и налоговым законодательством Российской Федерации.
В-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как это было сделано в Законах о государственной гражданской и муниципальной службе). Нельзя не отметить, что указание на "граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами" обоснованно критиковалось за чрезмерную расплывчатость, т. к. любой государственный и муниципальный служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами со значительным количеством различных организаций (таковыми, например, являются обязательства платить коммунальные платежи; рассчитываться по взятому в банке кредиту и т. п.).
Однако в этом плане еще более сложно признать удачным используемое в Законе о противодействии коррупции понятие "третьи лица". Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации. В результате этого, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь они, безусловно, по отношению к государственному или муниципальному служащему также являются третьими лицами). Представляется, что в любом случае в дальнейшем потребуются уточнение и разъяснение термина "третьи лица", используемого в рассматриваемом Законе.
Показательно, что несмотря на то, что Закон о противодействии коррупции содержит новое определение конфликта интересов, распространяющееся на все виды государственной, а также муниципальную службу, старое определение данного понятия было сохранено. Более того, практически одновременно с принятием Закона о противодействии коррупции законодатели внесли изменение в Закон о муниципальной службе, дополнив его ст. 14.1, в которой также содержится иное определение конфликта интересов на муниципальной службе.
С нашей точки зрения, это свидетельствует об отсутствии системного подхода в законотворческой деятельности. При этом указанные различия носят сущностный характер, т. е. ситуация, признаваемая конфликтом интересов, исходя из норм одного Закона, может не трактоваться в качестве такового другим (например, если личная заинтересованность гражданского или муниципального служащего связана с получением им при исполнении должностных обязанностей доходов для третьих лиц, не подпадающих в списки близких родственников и свойственников). В таких ситуациях, на наш взгляд, следует руководствоваться общим правилом о конкуренции общей и специальной норм и применять положения специальных Законов о государственной гражданской и муниципальной службе соответственно.
Два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта
В ст. 11 Закона о противодействии коррупции выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:
Принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
Уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Что касается первой из них, то она подразумевает необходимость государственного или муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, разумеется, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т. п.
Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у государственного или муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Представляется, что речь должна идти только о реальной угрозе возникновения конфликта интересов, т. к. просто "угроза" его возникновения существует, естественно, всегда. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, т. к. оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. Здесь уместно отметить, что, несмотря на то, что понятие "конфликт интересов" применительно к сфере государственной и муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах государственной власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.
По результатам проведенного автором настоящей статьи опроса служащих органов государственной власти, располагающихся на территории Саратовской области (как областных, так и федеральных), были получены следующие наиболее типичные ответы о причинах этой ситуации:
Государственные служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);
Государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;
Государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);
Государственные служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;
Представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая разрешать их самостоятельно;
Представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.
Разумеется, в некоторых случаях могут иметь место и другие причины.
Для иллюстрации имеющейся практики можно привести следующие типичные примеры конфликтов интересов.
Пример 1. Служащая территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области обратилась к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о гражданской службе. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей главного редактора периодического печатного издания, учредителем которого выступал данный территориальный орган. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае будет отсутствовать.
Пример 2. Служащий министерства Саратовской области обратился к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о гражданской службе. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей специалиста по кадровой работе в коммерческой организации. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в данном случае может возникнуть конфликт интересов, т. к. в должностные обязанности данного служащего входит осуществление проверок соблюдения законодательства организаций различных форм собственности, в т. ч. потенциально и организации, в которой он планировал работать по совместительству.
Пример 3. Служащий территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области обратился к представителю нанимателя с уведомлением о возникновении у него конфликта интересов. Данный служащий по должности был наделен полномочием по рассмотрению дел об административных нарушениях. Обращение к представителю нанимателя было вызвано тем, что в этом случае ему было поручено рассмотрение дела об административном правонарушении, совершенном организацией, одним из учредителей которой выступал его родной племянник. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в указанной ситуации будет иметь место конфликт интересов. На основании данного решения представитель нанимателя принял решение об отстранении государственного служащего от рассмотрения конкретного дела.
Пример 4. ООО было привлечено к административной ответственности. Постановление о наложении административного наказания в виде штрафа им было обжаловано в судебном порядке. В качестве одного из доводов в жалобе содержалась информация о том, что государственный служащий территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области, вынесший постановление о наложении административного наказания, является родственником лица, работающего в конкурирующей с обществом организации, в связи с чем принятие им решения не могло быть объективным. Данная информация была получена представителем нанимателя государственного служащего, рассмотревшего административное дело, который принял решение о необходимости привлечения конфликтной комиссии. Предметом рассмотрения конфликтной комиссии являлся вопрос о возможном нарушении государственным служащим обязанности, предусмотренной п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона о гражданской службе. Комиссия пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае отсутствовал, мотивируя это тем, что, во-первых, помимо организации, в которой работал родственник государственного служащего, в данном сегменте рынка осуществляют свою деятельность еще несколько организаций, так что привлечение к ответственности общества не могло создать указанной организации серьезного преимущества; во-вторых, родство между ними было дальним.
На основании имеющейся практики представляется возможным сделать следующие выводы:
1) в большинстве случаев источником информации о конфликте интересов являются обращения самого служащего к представителю нанимателя или непосредственному начальнику. В принципе представитель нанимателя может получать информацию и из других источников, таких как:
Декларации о доходах, подаваемые государственными и муниципальными служащими; иные предоставляемые ими сведения;
Заявления, включая и анонимные, граждан и организаций, в т. ч. считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного или муниципального служащего, связанных с конфликтом интересов;
Материалы публикаций в средствах массовой информации;
Результаты служебных проверок и т. п.
В то же время на практике случаи получения информации не от самого участника конфликта встречаются достаточно редко (в рассматриваемых случаях это только пример 4);
2) большая часть ситуаций урегулирования конфликтов интересов связана с трудоустройством государственного служащего на другую работу, помимо основной. Указанная ситуация является максимально формализованной, поскольку ч. 2 ст. 14 Закона о гражданской службе прямо указывает, что в данных случаях государственный служащий обязан уведомить представителя нанимателя. Как представляется, это свидетельствует о том, что интенсификация функционирования механизма урегулирования конфликтов интересов возможна при более детальном закреплении в законодательстве обязанности государственных служащих информировать о наличии или реальной угрозе возникновения конфликта интересов.
Закрепление в нормативных актах достаточно широкого перечня ситуаций, в которых государственных служащий обязан сообщать о наличии конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения, по нашему мнению, позволит снизить воздействие первой, четвертой и пятой причин невысокой эффективности работы данного антикоррупционного механизма из указанных выше. Связано это с тем, что:
во-первых, повысится степень информированности государственных служащих о ситуации конфликта интересов (воздействие на первую причину);
во-вторых, повысится стимул сообщать о наличии конфликта интересов у тех служащих, которые опасаются это делать, чтобы не помешать должностному росту, т. к. в условиях формализации ситуации конфликта интересов они будут уверены, что несообщение о ней более вероятно скажется на их карьере отрицательно (воздействие на четвертую причину);
в-третьих, повысится стимул инициировать предусмотренную Законом процедуру урегулирования конфликта интересов и у представителей нанимателя, т. к. формализованная ситуация конфликта интересов имеет больше шансов быть выявлена в процессе проверки деятельности органа государственной власти (воздействие на пятую причину).
Определенное воздействие будет оказано и на другие причины низкой эффективности функционирования механизма предупреждения и урегулирования конфликта интересов, хотя и в меньшей степени.
В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Ситуация с трудоустройством государственного служащего на работу по совместительству и является по сути такой ситуацией (конфликт интересов еще отсутствует, но угроза его возникновения становится реальной, что требует инициирования процедуры проверки).
Предконфликтная ситуация
В действующем законодательстве можно встретить примеры описания таких ситуаций.
Так, например, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.03.2006 N 113, используется понятие "предконфликтной ситуации". При этом предконфликтная ситуация определяется как "ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов". В Положении также даются примеры некоторых предконфликтных ситуаций.
Безусловно, указанное Положение во многом способствует той формализации механизма урегулирования конфликтов интересов, о которой мы писали выше, и с этих позиций может быть оценено только позитивно. В то же время не совсем удачным представляется использование термина "предконфликтная ситуация". Использование слова "предконфликтный" заставляет предположить, что ситуация непосредственно предшествует конфликту, т. е. конфликт обязательно возникнет. Между тем во многих случаях речь идет лишь о реальной угрозе его возникновения. В связи с этим более правильным представляется вести речь о "ситуации потенциального конфликта интересов".
Представляется, что о случаях возникновения таких "ситуаций потенциального конфликта интересов" служащий должен информировать всегда. В то же время перечень подобных ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Указанные меры позволят, с одной стороны, повысить информированность государственного служащего о ситуациях, связанных с угрозой возникновения конфликта интересов, с другой - упростить процедуру привлечения его к юридической ответственности, если обязанность информирования о такой угрозе им не была выполнена.
Способы урегулирования конфликтов
Что касается непосредственно разработки перечня таких ситуаций, то, как представляется, здесь необходимо идти двумя путями.
Во-первых, вполне возможным выглядит разработка ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера, которые могут возникнуть во многих государственных и муниципальных органах. Такой ситуацией, например, будет являться осуществление государственным служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или свойственники. При их определении можно опираться на перечень, приведенный в п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе.
Такая же ситуация возникает и в случае, если близкие родственники (свойственники) государственного служащего имеют какие-то права собственности в данной организации. Закрепление подобного рода конкретных ситуаций выглядит гораздо более перспективным по сравнению с использованным в Законе о противодействии коррупции расплывчатым указанием на сущность конфликта интересов и личной заинтересованности, поскольку действия служащего при их возникновении будут четко регламентированы законодательством.
Перечень ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера может быть закреплен в отношении федеральных государственных служащих указом Президента Российской Федерации, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих - нормативными актами соответствующего уровня.
Во-вторых, обязательной является разработка перечней ситуаций потенциального конфликта интересов, которые связаны со спецификой деятельности конкретного государственного органа. Разработка таких ситуаций должна быть поручена (рекомендована) конкретным органам власти.
Само уведомление о возникновении конфликта интересов или об угрозе его возникновения осуществляется в письменной форме. Для этого государственными и муниципальными служащими подается заявление либо служебная (докладная) записка произвольной формы . Неисполнение рассматриваемой обязанности государственным или муниципальным служащим должно трактоваться как дисциплинарный проступок и может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности. Однако при этом следует помнить, что во всех таких случаях необходимым условием привлечения служащего к ответственности является установление его вины. Применительно к обеим обязанностям, указанным выше, служащего это выглядит достаточно сложным в силу оценочного характера конфликта интересов и, соответственно, мер, которые могут быть предприняты с целью его недопущения. В то же время эта проблема может быть во многом снята при условии закрепления в законодательстве перечней ситуаций потенциальных конфликтов интересов.
Вторым субъектом, на которого Федеральный закон "О противодействии коррупции" возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. В ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:
Изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в т. ч. отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);
Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
Отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.
Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Новое Положение
Комиссии по урегулированию конфликта интересов осуществляют свою деятельность на основании Положения. Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821 было утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение о комиссиях), пришедшее на смену Положению, утв. Указом Президента РФ от 03.03.2007 N 269.
Новое Положение о комиссиях достаточно существенно меняет компетенцию и порядок принятия решений указанными комиссиями. Основные изменения при этом коснулись именно компетенции комиссий, которая была серьезно расширена. Собственно, указанное расширение было предопределено еще с принятием Закона о противодействии коррупции, который распространил сферу действия законодательства о конфликтах интересов на все виды государственной службы (а не только гражданскую, как Закон о гражданской службе).
Однако расширение компетенции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению по урегулированию конфликта интересов коснулось не только круга государственных служащих, на которые распространяются их полномочия, но и самого объема этих полномочий. В соответствии со старым Положением о конфликтных комиссиях данные комиссии решали два круга вопросов:
О наличии или отсутствии в действиях гражданского служащего нарушений требований к служебному поведению;
О наличии или отсутствии в конкретном случае личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Новое Положение о комиссиях устанавливает, что помимо указанных, комиссии по урегулированию конфликтов интересов рассматривают также вопросы, касающиеся:
Проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими;
Рассмотрения заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
Рассмотрения обращения бывшего государственного служащего, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.
Фактически в соответствии с новым Положением о комиссиях конфликтные комиссии призваны контролировать большинство механизмов, предусмотренных федеральным антикоррупционным законодательством. В связи с этим представляется, что в своем новом статусе они, собственно, уже не соответствуют наименованию "комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", т. к. их полномочия уже явно более широки. Возможно, более правильно их было бы именовать "комиссии по противодействию коррупции в органах государственной власти" с внесением соответствующих изменений во все необходимые документы.
К сожалению, в новом Положении о комиссиях так и не был преодолен наиболее существенный недостаток предыдущего Положения - рекомендательный характер решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В свое время, еще до принятия Положения о комиссиях 2007 г., автором настоящей статьи на основании анализа буквы и, самое главное, духа Закона о государственной гражданской службе высказывалось мнение, что решения комиссий по урегулированию конфликта интересов должны носить обязательный характер.
Данный вывод основывался на рассмотрении процедуры урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе как элемента антикоррупционного механизма нового Закона, основанного на максимальной элиминации дискреционных полномочий в данном вопросе отдельных должностных лиц, коллегиальном и открытом решении данного вопроса. К сожалению, введенная в Положение норма о необязательном характере решений таких полностью, на наш взгляд, выхолостила процедуру урегулирования конфликтов интересов.
Новое Положение о комиссиях также закрепляет, что решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, за исключением решения по вопросу о разрешении государственному служащему работать в коммерческой или некоммерческой организации для руководителя государственного органа, носят рекомендательный характер. Единственное введенное исключение, когда решение комиссии носит обязательный характер, совершенно объективный характер, т. к. связано с принятием решения относительно гражданина, уже не являющегося государственным служащим и, следовательно, руководителю государственного органа не подчиненного.
Не решают проблему необязательности решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и нормы Положения, регламентирующие процедуру учета руководителем государственного органа решений комиссии (п. 34). Хотя на руководителя и возлагаются в связи с этим определенные обязанности "рассмотреть протокол заседания комиссии", "уведомить в письменной форме комиссию о рассмотрении ее рекомендаций и принятом решении", они, очевидно, руководителя практически не связывают.
Показательно также, что решение руководителя государственного органа принимается к сведению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов без обсуждения, что делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже и вредным, т. к. несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (напомним, в большинстве случаев находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые "понравятся" руководителю.
По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное Положение, предусмотрев именно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.
Библиографический список
1. Дедов Д. И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004.
2. Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11. С. 36.
3. Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 81.
4. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев.
С. Чаннов
заместитель заведующего
кафедрой административного права
и государственного строительства
Поволжской академии
государственной службы
г. Саратов
Подписано в печать