Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;

5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Законодательство о градостроительной деятельности

1. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

4. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее - градостроительные отношения).

2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

(в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 210-ФЗ)

3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

4. К отношениям, связанным с приобретением, прекращением статуса саморегулируемых организаций, определением их правового положения, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее Федеральный закон "О саморегулируемых организациях"), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.

Законодателем установлены основные принципы создания и применения законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов - принципы воздействия на обозначенную правовую сферу. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования, своим закреплением в ГрК:

Способствуют непрерывному и последовательному развитию отечественного нормотворческого процесса, в том числе при восполнении пробелов, решении правовых казусов и толковании норм в сфере градостроительной деятельности;

Создают предпосылки взаимообусловленности комментируемого законодательства и государственной политики в области градостроительной деятельности;

Формируют методологические требования к правоприменительному процессу в судебной и административной практике;

Содействуют развитию правовых отношений сфере градостроительной деятельности (отмене старых и принятию новых правил).

Первым, общим, принципом организации отношений в сфере теплоснабжения установлено обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, что по своей сути означает закрепление государственных приоритетов в обеспечении благоприятных улучшающихся условий жизни человека и находит свое развитие в других принципах и всей совокупности норм законодательства о градостроительной деятельности.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий вторым по значимости принципом функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства обозначен приоритет баланса экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Признание и гарантии применения такого баланса прежде всего направлены на обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения в соответствующих сферах общественных отношений, а также на обеспечение действия норм из других правовых сфер.

Принцип сбалансированности норм обусловливает наличие в комментируемой статье других принципов градостроительного законодательства, например:

В экологической сфере - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 рассматриваемой статьи), обеспечение предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. п. 8 рассматриваемой статьи), а также соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (см. п. 9 рассматриваемой статьи);

В социальной сфере - обеспечение соответствующих условий инвалидам (см. п. 3 рассматриваемой статьи), обеспечение свободного общественного участия в градостроительной деятельности (см. п. 5 рассматриваемой статьи), минимизация вредных последствий в процессе градостроительства (см. п. 12 рассматриваемой статьи).

Третьим основополагающим принципом рассматриваемого законодательства обозначен правовой постулат оказания необходимой помощи инвалидам, заключающейся в обеспечении им беспрепятственного доступа к используемым объектам.

Источником такой нормы представляются общепризнанные принципы создания равных возможностей, сформулированные в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 37/52 от 3 декабря 1982 г.), ст. 7 и 39 Конституции РФ.

Следует отметить, что в соответствии с положениями ст. 16 ФЗ "О защите инвалидов" юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность.

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов с обществом и повышения уровня их жизни постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. N 175 утверждена государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2015 годы, согласно которой:

На I этапе (2011-2012 гг.) планируется подготовить соответствующие нормативные правовые акты и методические документы, выполнить ряд первоочередных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и приступить к их внедрению, реализовать необходимые мероприятия по определению приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, выполнить обследование и паспортизацию этих объектов;

На II этапе (2013-2015 гг.) планируется осуществление работ по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения.

Закрепленный принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (пятый принцип) подчеркивает публичный характер градостроительной деятельности и реализует конституционное права граждан РФ:

На ознакомление граждан органами государственной власти и органами местного самоуправления согласно ст. 24 Конституции РФ с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан, если иное не предусмотрено законом;

На свободу в порядке ст. 29 Конституции РФ поиска, получения, передачи, производства и распространении информации любым законным способом;

На участие согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

На обращения в соответствии с нормами ст. 33 Конституции РФ в государственные органы и органы местного самоуправления.

Шестым основополагающим принципом градостроительного законодательства обозначена ответственность органов, обладающих властными полномочиями, за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым помимо уже указанных относится реализация прав граждан:

На благоприятную окружающую среду (см. ст. 42 Конституции РФ);

На выбор места жительства;

На соблюдение санитарных и экологических правил;

На доступное (рациональное) размещение оздоровительных и рекреационных учреждений, предприятий социального, культурно-бытового обслуживания населения, мест работы и отдыха.

Технические характеристики благоприятных условий жизнедеятельности человека, включенных в шестой принцип, обусловлены правовым содержанием технических регламентов и принимаются непосредственно лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Поэтому логичным представляется включение в систему принципов градостроительного законодательства обязательное соблюдение технических регламентов при осуществлении градостроительной деятельности (седьмой принцип), реализуемое, главным образом, посредством саморегулирования, правовые механизмы которого регламентированы нормами 6 главы ГрК.

Общие правила технического регулирования определены положениями ФЗ "О техническом регулировании". Определения понятий техническое регулирование, технический регламент даны в ст. 2 указанного закона.

В соответствии с восьмым принципом градостроительная деятельность должна осуществляться также с соблюдением всех необходимых требований в области безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны. Помимо этого при осуществлении градостроительной деятельности должно обеспечиваться предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приниматься меры по противодействию террористическим актам.

Основы правового регулирования мер безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, мер по обеспечению предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мер по противодействию террористическим актам регламентированы внушительным рядом соответствующих нормативных правовых актов, среди которых отметим основные:

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ);

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");

Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";

Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";

Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2009 г. N 365 "О федеральной целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2014 годы";

Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. N 73 "О некоторых мерах по совершенствованию подготовки проектной документации в части противодействия террористическим актам".

Девятый принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности конкретизирует второй принцип баланса экологических и других факторов в нормах рассматриваемого законодательства.

Основы правового регулирования охраны окружающей среды регламентированы положениями ФЗ "Об охране окружающей среды".

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности согласно положениям ФЗ "Об окружающей среде" обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Важность соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности подтверждается наличием в Кодексе ряда соответствующих норм императивного характера, например:

Одним из факторов, определяющих назначение территорий в правовом механизме территориального планирования, согласно ч. 1 ст. 9ГрК обозначены экологические аспекты;

Документы территориального планирования в порядке п. 2 ч. 10 ст. 10ГрК должны содержать в частности соответствующие карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды, карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры;

Подготовка проектов схем территориального планирования РФ осуществляется согласно ч. 3 ст. 11 ГрК в том числе с учетом федеральных программ в области экологического развития РФ;

Подготовка схем территориального планирования субъектов РФ осуществляется согласно ч. 2 ст. 15ГрК в том числе с учетом программ в области экологического развития субъектов РФ;

Необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются согласно ч. 5 ст. 47 ГрК в зависимости от сложности экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий;

Предметом государственной экспертизы в частности является оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. Кроме того, допускается в порядке ч. 6 ст. 47 ГрК проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Отметим, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Следующим, десятым, принципом построения и применения градостроительного законодательства установлено соблюдение сохранности объектов культурного наследия (памятников истории о культуры народов РФ) и особо охраняемых территорий, которые в соответствии с п. 4 ст. 1 Кодекса входят в расширенный перечень зон с особыми условиями использования территорий. Вне сомнений обозначение такого принципа является достоинством комментируемого законодательства и реализует конституционные гарантии на доступ каждого к культурным ценностям и сохранения исторического и культурного наследия (см. части 2 и 3 ст. 44 Конституции РФ).

Принципы ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещения в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности (одиннадцатый и двенадцатый принципы), определяют правовое содержание правового института ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (см. п. 6 рассматриваемой статьи и 8 главу (ст. 58-62)ГрК).

Общие правила привлечения к ответственности за причинение вреда предусматриваются нормами ст. 1064 ГК РФ, согласно которым вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Также положениями ГК РФ обозначены общие требования к порядкам:

Возмещения вреда (см. ст. 1065-1083 ГК РФ);

Возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (см. ст. 1084-1094 ГК РФ); возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (см. ст. 1095-1098 ГК РФ);

Компенсации морального вреда (см. ст. 1099-1101 ГК РФ).

Нормы ГрК о наступлении ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещении в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований рассматриваемого законодательства, включены помимо 8 главы в различные правовые конструкции, например:

Осуществление контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Минрегионом России согласно п. 3. ч. 3 ст. 6.1.ГрК включает право направления предписаний о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

Осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности должностными лицами в порядке п. 3 ч. 3 ст. 8.1. ГрК включает обязанность принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к ответственности согласно норм КоАП РФ;

Существенным условием договора о развитии застроенной территории согласно п. 11. ч. 3 ст. 46.2. ГрК является ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора;

Ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов в порядке ч. 5 ст. 48ГрК несет лицо, осуществляющее подготовку проектной документации (застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо);

Ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий согласно договору о подготовке проектной документации, заключенному с физическим или юридическим лицом в порядке ч. 5.2. ст. 48 ГрК несет привлекаемое лицо;

Ответственность за качество выполненных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства и их соответствие требованиям проектной документации согласно ч. 3 ст. 52ГрК несет лицо, осуществляющее строительство;

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 55.4. ГрК страхование членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требует обязательное наличие соответствующего компенсационного фонда;

В порядке ч. 1 ст. 55.16.ГрК саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Новая редакция Ст. 2 ГрК РФ

1) обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 настоящего Кодекса;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

Комментарий к Статье 2 ГрК РФ

1. Статья о принципах законодательства о градостроительной деятельности введена в Градостроительный кодекс впервые. Ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ 1998 г. не содержал указания принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Включение в комментируемый Кодекс статьи об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности подчеркивает значимость градостроительной деятельности.

Основные принципы правового регулирования градостроительной деятельности представляют собой основополагающие положения, которые в краткой форме отражают содержание действующего законодательства в области градостроительства и политику государства по развитию и совершенствованию правового регулирования деятельности по развитию территорий.

Приведенные в комментируемой статье принципы являются фундаментом всего строения правовой организации градостроительной деятельности.

Поскольку рассматриваемые принципы лежат в основе правового регулирования градостроительной деятельности и отражают характер и тенденции развития законодательства о градостроительстве, их реализация раскрывается в конкретных нормах законодательства о градостроительной деятельности. О системе законодательства о градостроительной деятельности речь пойдет в комментарии к ст. 3.

2. В комментируемой статье нашли свое закрепление 12 основных принципов законодательства о градостроительной деятельности. В самом общем виде их можно структурировать, объединив в 4 группы принципов.

Первая группа принципов законодательства о градостроительной деятельности базируется на необходимости обеспечения определенных условий при осуществлении градостроительной деятельности. В данную группу входят следующие принципы:

обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.

Таким образом, исходя из содержания принципов, отнесенных нами к первой группе, можно сделать вывод, что прежде всего градостроительное законодательство должно обеспечивать развитие территорий с учетом экологических, экономических, социальных и иных факторов на основе планирования, зонирования и правил землепользования и застройки. При этом устойчивое развитие территорий представляет собой гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей среды.

Вторая группа принципов законодательства о градостроительной деятельности основывается на обеспечении реализации и соблюдения законных прав граждан. В данную группу входят следующие принципы:

участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения.

Третья группа принципов базируется на установлении необходимости соблюдения при осуществлении градостроительной деятельности определенных требований. Указанные требования закрепляются соответствующими нормативными правовыми актами. В данную группу входят следующие принципы:

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Указанные принципы находят свою реализацию в ст. 10 - 12, 14, 15, 19 - 21, 23, 24, 27 - 31, 33, 34, 36, 42, 44, 48, 51, 52, 61 Кодекса.

Четвертая группа принципов основывается на установлении ответственности и условии о возмещении вреда при осуществлении градостроительной деятельности. В данную группу входят следующие принципы:

ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Указанные принципы находят свою реализацию в .

Другой комментарий к Ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Законы многих развитых стран содержат достаточное количество принципов, порой достаточно общих и размытых, которые служат императивом поведения для большинства граждан этих стран. Подобное построение законодательства предполагает многовековые традиции развития правовой системы и воспитание законопослушных граждан.

В последние годы многие законы РФ и субъектов РФ также включают набор принципов, которые могут служить ориентирами для соответствующего праву поведения граждан и должностных лиц. Принципы - это основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства той или иной сферы жизни.

Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей градостроительной области. Предусмотренные в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений.

Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение. Например, в ст. 6 ГК предусмотрены положения о том, что при невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. На практике эти предписания получают неоднозначное толкование ввиду различных представлений об этих ценностях у различных категорий и групп правоприменителей.

1) Понятие устойчивого развития раскрывается в ст. 1 п. 3) применительно к "устойчивому развитию территорий". Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г. Устойчивое развитие получило продолжение в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Иоганнесбурге в 2002 г.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия. Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, неухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития.

Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся природных условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности. Значение данного принципа еще и в том, что еще раз провозглашается новая основа устойчивого развития - территориальное планирование и градостроительное зонирование (см. ежеквартальный журнал "На пути к устойчивому развитию" (отв. ред. А.В. Яблоков). М, Центр экологической политики России, 1997-2005; Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты: экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы (Данилов-Данильян В.И. и др.). М, Знание, 1999).

2) Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение для всех сфер жизнедеятельности человека и обеспечения их надлежащего, принципиально направленного и оформленного правового регулирования. В ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2001 г. применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства.

Экономика и экология (имеющие один корень) всегда находятся в антагонизме и противоречии друг к другу, поскольку затраты на природоохранные нужды ложатся бременем на себестоимость продукции, получение дохода и прибыли. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом, приоритетном месте по отношению к экологическим.

В комментируемом пункте ст. 2 ГрК обращает внимание возможность и необходимость учета "и иных факторов". Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные в других пунктах данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов перечень как факторов, интересов, приоритетов, так и принципов осуществления той или иной деятельности, формулируется и решается по-разному. (см. Васильева. Публичные интересы в экологическом праве. М, МГУ, 2003).

3) Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, из-за трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др. является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен обеспечиваться всем категориям граждан, но доступ инвалидам вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Правовое наполнение данного пункта предусматривается в федеральных законах "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.

2005 год - год 60-летия Победы в Великой отечественной войне стал временем особой заботы о ветеранах войны и инвалидах войны и труда, принятием ряда указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ об обеспечении инвалидам войны улучшенных условий жизни. Сборная инвалидов РФ участвовала в параолимпийских играх в Греции.

4) Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в . Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных в Законе и иных нормативных правовых актах документов градостроительной деятельности указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными, принципиальными, что и является одной из важнейших новелл комментируемого Кодекса (см. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова). М, "Проспект", 2005).

5) Участие граждан в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (см. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова). М, "Юристъ", 2000).

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия ;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

Комментарий к Ст. 2 ГрК РФ

Принципы — основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Кодекса, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.

Предусмотренные ст. 2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.

1. Понятие устойчивого развития раскрывается в п. 3 ст. 1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад, и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г., устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г.

Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.

2. Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.

В комментируемом пункте ст. 2 ГрК РФ обращается внимание на возможность и необходимость учета и иных факторов. Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные другими пунктами данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.

3. Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших инвалидность вследствие трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др., является проявлением учета социального фактора, предусмотренного п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен быть обеспечен для всех категорий граждан, но доступ для инвалидов вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Правовое наполнение данного пункта предусматривается Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.

4. Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в . Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных законом и иными актами документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными.

———————————
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

5. Участие граждан базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование .
———————————
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об общественных объединениях» 1995 г. партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами.

См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях» / Под ред. В.В. Лапаевой. М., 2000.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст. 56 — 57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности» и комментарии к ним).

Данные принципы определяют не только общую направленность и основные параметры функционирования градостроительного законодательства, но и содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования, своим закреплением в ГрК РФ создают законодательные предпосылки, определяющие государственную политику в области градостроительной деятельности, определяют поведение и действия участников градостроительных отношений и содействуют их развитию в целом.

Рассматриваемые в комментируемой статье основные принципы носят как отраслевой, градостроительный характер, так и межотраслевой (например, в части обеспечения экологической безопасности). Представляется, что основные принципы законодательства о градостроительной деятельности по своему содержанию можно подразделить на три категории:

1) принципы-задачи (п. п. 1, 2, 3);

2) принципы — критерии соответствия установленным требованиям (п. п. 4, 7, 8, 9, 10);

3) принципы, определяющие статус и порядок (процесс) деятельности субъектов градостроительной деятельности (п. п. 5, 6, 10.1, 11, 12).

2. Первым в перечне основных принципов назван принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие «устойчивое развитие территорий» раскрывается в п. 3 ст. 1 ГрК РФ — это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Другими словами, это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.

Формирование данного принципа связано с реализацией на внутригосударственном уровне решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Согласно Декларации, принятой на конференции, этот принцип означает обязанность государства сохранять все экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических ресурсов и живых экосистем. На всемирном экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г. отмечалось, что основной смысл указанного принципа заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития.

В целях реализации данного принципа и предписаний Декларации, принятой в Рио-де-Жанейро, в России был принят ряд нормативных актов, в частности Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 «О Концепции перехода РФ к устойчивому развитию» и др.

Принцип устойчивого развития территорий нашел свое развитие не только в градостроительном, но и ином российском законодательстве, в частности, в ст. 50 ЛК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов); ст. 3 (цели водного законодательства РФ реализуются на основе принципа устойчивого развития) и ст. 69 ВК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования и охраны водных объектов) и т.д.

Неотъемлемым элементом процесса обеспечения устойчивого развития территорий является экологическая составляющая. В то же время кроме нее принцип устойчивого развития территорий включает в себя и ряд иных элементов экономического и социального порядка.

Рассматриваемый принцип не только декларирует стратегическую цель, но и определяет механизм достижения поставленных им целей обеспечения устойчивого развития посредством территориального планирования и градостроительного зонирования (о них см. подробнее главы 3, 4 ГрК РФ).

3. Второй принцип градостроительного законодательства отражает требование обеспечить сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Это означает необходимость поиска оптимального сочетания указанных факторов на базе разумного компромисса между нередко противоречивыми интересами экологии, экономики и социального развития, что требуется в целях соблюдения прав и законных интересов населения.

Принцип (требование) сбалансированного учета тех или иных факторов в разнообразных видах деятельности закрепляется в российском законодательстве, а также находит отражение в актах высших судебных инстанций наряду с принципами соразмерности, пропорциональности, справедливости и др. Например, согласно ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» одним из принципов охраны окружающей среды является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. В комментируемой статье в девятом пункте закреплен принцип «осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности», необходимость исполнения которого предопределяет учет экологических факторов в законодательстве о градостроительной деятельности.

Что касается учета упоминания в комментируемой статье «иных факторов», то это могут быть, в частности, факторы правового и нравственного порядка, в том числе отмеченные в данной и иных статьях Кодекса в качестве других принципов градостроительной деятельности (см., например, п. п. 5, 6, 7, 8 комментируемой статьи). Кроме того, к ним, например, могут быть отнесены меры по обеспечению энергетической эффективности и энергосбережения (см. ч. 3.1 ст. 55, ч. 8 ст. 57 и др. ГрК РФ), по противодействию недопущению, ограничению или устранению конкуренции, предотвращение дискриминации хозяйствующих субъектов (см. ), которым уделяется особое внимание на основе ст. 34 (ч. 2) Конституции РФ и ФЗ «О защите конкуренции». Поэтому согласно Основным направлениям деятельности Правительства РФ до 2018 г., утв. председателем Правительства РФ 14 мая 2015 г., одним из направлений государственной политики по поддержке бизнеса и улучшения условий предпринимательской деятельности является развитие конкуренции.

4. В качестве третьего принципиально значимого требования к градостроительной деятельности выдвинуто обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. На основе общепризнанных принципов создания равных возможностей, сформулированных в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1982 г. N 37/52), доступ к таким объектам должен обеспечиваться всем категориям граждан, включая инвалидов. Возведение и обустройство объектов с учетом состояния здоровья и ограниченных возможностей инвалидов должно служить своеобразным эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Данный принцип градостроительного законодательства находит свое развитие в других статьях комментируемого Кодекса (см., например, ), он полностью соответствует положениям иного российского законодательства, в том числе об инвалидах (см. ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ», Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» и др.), о безопасности (см. ст. ст. 15, 17, 30 и др. Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ), о требованиях к продукции (в том числе зданиям и сооружениям), производствам и процессам (см. ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании»), о полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой части (см. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») и др. В этой сфере действует также СП 59.13330.2012 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001», утв. Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 605.

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов с обществом и повышения уровня их жизни Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2015 г. N 1297 утверждена государственная программа РФ «Доступная среда» на 2011 — 2020 годы».

Действующее законодательство ориентирует на то, чтобы органы публичной власти и организации (общества, предприятия и т.п.) независимо от организационно-правовых форм обеспечивали (в том числе при возведении и реконструкции объектов) условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

Заметим также, что забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших трудовое увечье, профессиональное заболевание, военную травму, являющихся инвалидами с детства и вследствие иных факторов, является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п. 2 комментируемой статьи.

5. В четвертом пункте комментируемой статьи заключено требование об осуществлении строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Суть данного принципа заключается в том, что при наличии множества предусмотренных в сфере градостроительства нормативных актов и иных документов указанные в данном пункте документы являются основополагающими, принципиально важными и обязательными для осуществления градостроительной деятельности.

В п. п. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ говорится, что территориальное планирование — это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В этом смысле разрабатываемые и используемые в рамках территориального планирования документы способны обеспечивать реализацию первого из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, а именно обеспечение устойчивого развития территории на основе как раз территориального планирования.

Другим из значимых для градостроительства документов являются правила землепользования и застройки. Согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ данные правила — это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

На основании указанных документов происходит подготовка документов по планировке застраиваемой территории муниципального образования, в том числе карт зонирования, градостроительных регламентов и др. Используя их, правообладатель земельного участка (застройщик) готовит также проектную документацию, и в случае ее соответствия требованиям градостроительного плана земельного участка вправе получить разрешение на строительство (реконструкцию) необходимого ему объекта капитального строительства.

6. Пятый принцип предписывает правоприменителям обеспечивать участие, содействовать или (как минимум) не препятствовать участию граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности. Во-первых, градостроительная деятельность, осуществляемая в целях развития той или иной территории муниципального образования, не может не затрагивать права и законные интересы населения и конкретных граждан, проживающих на соответствующей территории. Во-вторых, во многих случаях градостроительная деятельность на территории муниципального образования относится к вопросам местного значения, которые согласно ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляются населением самостоятельно и под свою ответственность. В-третьих, право граждан на участие в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ, гарантирующей их право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также ряде других статей Основного Закона, конституций и уставов субъектов РФ.

Данный принцип подчеркивает публичный характер градостроительной деятельности, который достигается главным образом открытым (гласным) содержанием ее информационного обеспечения в соответствии с положениями главы 7 ГрК РФ (ст. ст. 56 — 57). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако, несмотря на это, нередко отсутствие или недостаточность публичной информации о новых стройках, особенно в городах, порождает протестные акции жителей. Поэтому данный принцип особенно важен во взаимосвязи с принципом обеспечения учета социального фактора в градостроительной деятельности (п. 2).

Действующее законодательство, в частности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», гарантирует правовые возможности участия населения в градостроительной деятельности. Согласно п. 3 ст. 28 указанного Федерального закона проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ), проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки должны выноситься на публичные слушания, в которых могут принимать участие представители общественности и просто жители муниципального образования. В муниципальных образованиях приняты и действуют нормативные правовые акты о порядке проведения публичных слушаний. В ряде субъектов РФ приняты специальные законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве либо градостроительные кодексы, содержащие соответствующие правовые нормы.

Свое участие в градостроительной деятельности в том или ином формате граждане могут осуществлять в порядке реализации ст. 29 Конституции РФ, гарантирующей поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, в соответствии с положениями ст. 33 Конституции РФ, гарантирующей право на обращение (личное или коллективное) в государственные органы и органы местного самоуправления, в соответствии с законодательством о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и др.

Кроме того, реализовать свое право на участие в градостроительной деятельности некоторые граждане могут через членство (участие) в ГрСРО, что регламентируется нормами главы 6.1 (ст. ст. 55.1 — 55.23) ГрК РФ.

7. В шестом пункте комментируемой статьи зафиксирован принцип ответственности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. В данном случае принцип сформулирован как правовая позитивная ответственность, нацеленная на будущее обязанность органов публичной власти по надлежащему осуществлению полномочий в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. В таком понимании (в отличие от так называемой «негативной» юридической ответственности за совершенное правонарушение, о которой говорится в п. 11 комментируемой статьи) ответственность носит не столько правовой, сколько социально-политический характер, выражающий некий служебный долг указанных органов публичной власти перед обществом и гражданами за надлежащее осуществление служебных полномочий по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Под благоприятными условиями жизнедеятельности человека, за обеспечение которых ответственны органы государственной власти и местного самоуправления, можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье иными условиями (устойчивое развитие территории, надлежащая окружающая среда и экологическая безопасность и др.) такие факторы, как реализацию права граждан на выбор места жительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха. Данные характеристики благоприятных условий жизнедеятельности человека соответствуют нормам ст. 41 и ст. 42 Конституции РФ, гарантирующим право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду, и обеспечиваются в значительной мере в рамках градостроительной деятельности. Более точные параметры благоприятных условий жизнедеятельности предусматриваются законодательством о здравоохранении, о санитарно-эпидемиологическом благополучии и санитарно-эпидемиологическом надзоре, об охране окружающей среды.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены российским законодательством необходимыми полномочиями по выполнению такой социально значимой функции, как обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Прежде всего, полномочия указанных органов в области градостроительной деятельности определены в ГрК РФ (см. главу 2). В данном Кодексе закреплены полномочия в данной сфере:

— органов государственной власти РФ (см. ст. ст. 6, ч. ч. 1, 1.1, 2, 3, 6, 8 ст. 6.1, ст. 8.1);

— органов государственной власти субъектов РФ (см. ч. ч. 1, 1.1, 4 — 7 ст. 6.1 и ст. 7);

— органов местного самоуправления (см. ст. 8).

Помимо этого, соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительной деятельности закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в ряде иных федеральных законов (например, ЖК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан», ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и др.), в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в муниципальных нормативных правовых актах.

В силу своей социально-правовой природы важные полномочия по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека осуществляют исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций органы местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений. Соответствующие вопросы местного значения (ст. ст. 14, 16 и др.), полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и принципы правового регулирования полномочий таких органов (ст. 18) закреплены в ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В числе вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, есть вопросы, имеющие непосредственное отношение к созданию благоприятных условий жизнедеятельности человека и к осуществлению градостроительной деятельности (см. п. п. 4 — 7, 11 — 15, 18 — 22 ст. 14 и др., п. п. 4 — 6, 11, 13 — 20, 22 — 26 ст. 16 и др.).

Ненадлежащее осуществление возложенных на орган публичной власти полномочий, невыполнение обязательных требований и нарушение законодательства о градостроительной ответственности влечет ответственность соответствующих должностных лиц и государственных (либо муниципальных) служащих в соответствии с нормами главы 8 комментируемого ГрК РФ и других законов. Незыблемость такого требования закреплена как принцип законодательства о градостроительной деятельности в п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ.

8. Седьмой из основных принципов градостроительного законодательства заключается в осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов, которые сами по себе являются важными нормативно-техническими документами. В ряде статей ГрК РФ предписано учитывать требования технических регламентов. В частности, закреплено, что необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются с учетом требований технических регламентов программой инженерных изысканий, разработанной на основе заданий застройщика или технического заказчика (п. 5 ст. 47 ГрК РФ), эксплуатация зданий, сооружений (в том числе содержание автомобильных дорог) должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов (п. 5 ст. 55.24 ГрК РФ), предметом экспертизы проектной документации или результатов инженерных изысканий может являться оценка соответствия такой документации или результатов таких изысканий требованиям технических регламентов () и др.

Целями принятия технических регламентов являются защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей (в том числе потребителей), обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения (ст. 6 ФЗ «О техническом регулировании»). С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений. Важность и необходимость технического регулирования в строительстве отражена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

Общие правила технического регулирования определены положениями ФЗ «О техническом регулировании». Определение понятия «технический регламент» дано в ст. 2 указанного Закона. Технический регламент — это документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном российским законодательством, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, а также зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В России действует двухуровневая система: технических регламентов и национальных стандартов. В соответствии с Постановлением Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N 4 «О национальных стандартах РФ» национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. . До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
———————————
В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» функции национального органа по стандартизации осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии — gost.ru.

Согласно п. 1 ст. 9 ФЗ «О техническом регулировании» правовой формой принятия технических регламентов является федеральный закон. Сегодня в сфере градостроительной деятельности на уровне федеральных законов применяются нормы соответствующих технических регламентов: Технического регламента о требованиях пожарной безопасности от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ.

Ряд технических регламентов, имеющих непосредственное отношение к строительной деятельности, утверждены постановлениями Правительства РФ:

— Технический регламент «О безопасности машин и оборудования», утв. Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753;

— Технический регламент «О безопасности лифтов», утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 782;

— Технический регламент «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе», утв. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2010 г. N 65;

— Технический регламент «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утв. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870, и др.

Значимую роль в правовой сфере технического регулирования играют нормативные правовые акты Таможенного союза, в рамках которого принят Таможенный кодекс Таможенного союза (решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17).

В Таможенном союзе формируется единая система технического регулирования, разрабатываются технические регламенты. Планируется, что после вступления в силу единого технического регламента (ЕТР) Таможенного союза на территориях стран-участниц соответствующие обязательные требования, установленные национальным законодательством, применяться не будут. В настоящее время основным нормативным правовым документом в странах Таможенного союза является решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 319 «О техническом регулировании в Таможенном союзе» (с приложениями), соответственно утверждены и действуют более тридцати технических регламентов в отношении объектов технического регулирования (продукции, а также зданий, строений и сооружений, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

9. Восьмой из основных принципов градостроительного законодательства заключается в осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением комплекса требований, а именно с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

Данный принцип следует рассматривать в контексте норм иных отраслей российского законодательства, которые установлены соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами.

Общие требования об обеспечении безопасности территорий в ходе осуществления градостроительной деятельности сформулированы в ФЗ «О техническом регулировании» и связаны, в частности, с введением технических регламентов. Осуществляемое в соответствии с названным Законом правовое регулирование в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации всегда связано с интересами развития конкретных территорий. Цели установления технических регламентов (ст. 6 ФЗ «О техническом регулировании») с обязательными для применения и исполнения требованиями к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) также связаны с обеспечением интересов тех или иных территорий.

Инженерно-технические требования, которые называются в некоторых случаях заданием на проектирование, разрабатываются обычно заказчиками. На их основе подготавливаются и разрабатываются соответствующие проекты на производство, изготовление, строительство и т.п. Порядок разработки и общую структуру технических условий (требований) определяет ГОСТ 2.114-95 «Единая система конструкторской документации. Технические условия», введенный Постановлением Госстандарта России от 8 августа 1995 г. N 425. Согласно этому ГОСТу, а также другим аналогичным стандартам, действующим в России, технические условия должны содержать вводную часть и разделы, расположенные в следующей последовательности: технические требования; требования безопасности; требования охраны окружающей среды; правила приемки; методы контроля; транспортирование и хранение; указания по эксплуатации; гарантии изготовителя.

Необходимость соблюдения требований гражданской обороны в ходе осуществления градостроительной деятельности вытекает из Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне». Требования гражданской обороны устанавливаются в целях подготовки к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Согласно ст. 1 данного Закона требования в области гражданской обороны — это специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В контексте градостроительного законодательства такие меры означают заблаговременное планирование и размещение убежищ и иных объектов гражданской обороны, мест размещения материально-технических, продовольственных и иных запасов, технических систем управления гражданской обороной и т.д.

Градостроительная деятельность должна осуществляться с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, иначе говоря, — с учетом риска возникновения таких ситуаций. Вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера решаются в настоящее время в рамках выполнения соответствующих требований, установленных ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Согласно ст. 1 данного Закона чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В рамках градостроительной деятельности с учетом требований названного Закона должны осуществляться меры, позволяющие предупреждать наступление чрезвычайных ситуаций (или минимизировать риск их наступления) и оперативно их ликвидировать (в случае наступления).

ГрК РФ предписывает, чтобы материалы (документы) по обоснованию схем соответствующего территориального планирования в виде карт (схем) отображали (наряду с другими важными данными) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. «е» ч. 9 ст. 10, п. «е» ч. 9 ст. 14, п. «е» ч. 6 ст. 19).

Что касается принятия при осуществлении градостроительной деятельности мер по противодействию террористическим актам, то они должны реализовываться в соответствии с положениями Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 350-ФЗ «О противодействии терроризму». В этих целях, в частности, необходимо планирование мест размещения специальных объектов с соответствующими системами обеспечения их охраны и безопасности и др.

Соблюдение данного принципа при осуществлении градостроительной деятельности требует учитывать также (наряду с уже названными в комментируемой статье законами) действие в сфере обеспечения безопасности и противодействия терроризму ФЗ «О безопасности»; ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», ряда других федеральных законов, Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

10. Логичным продолжением предыдущего принципа, связанного с обеспечением безопасности, является принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности взаимосвязаны и взаимозависимы, в той или иной степени почти каждый из них связан с обеспечением благоприятных, прежде всего, природных (экологических) условий жизни и деятельности человека на соответствующей территории.

Несомненно, при осуществлении градостроительной деятельности должны соблюдаться требования охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые непосредственно и достаточно конкретно сформулированы и урегулированы ФЗ «Об охране окружающей среды». В ст. 1 названного Закона требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) определены как предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Экологической безопасностью согласно ст. 1 этого же Федерального закона является состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В главе 7 данного Закона установлено более двадцати видов конкретных природоохранных требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, часть из которых напрямую, а некоторые опосредованно имеют отношение к осуществлению градостроительной деятельности. Среди этих требований:

— общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);

— требования в области охраны окружающей среды: при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35); при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36); при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37); при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38); при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39); при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. ст. 40, 41); при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений (ст. 44); при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 45) и др.

Особенно важными для градостроительной деятельности представляются требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений, изложенные в ст. 44 названного Закона и распределенные по четырем направлениям:

1) обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем;

2) размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

3) принятие мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры;

4) создание защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Помимо закрепления данного принципа в комментируемой статье ГрК РФ содержит ряд конкретных правовых норм, направленных на безусловное соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности при осуществлении градостроительной деятельности. В частности, среди них следует назвать следующие:

— в ч. 1 ст. 9 ГрК РФ одним из факторов, определяющих назначение территорий в механизме территориального планирования (наряду с другими), названы экологические факторы;

— в ч. 5 ст. 47 ГрК РФ записано, что сложности экологических условий территории (наряду с другими), на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны учитываться в программе инженерных изысканий, разрабатываемой на основе заданий застройщика или технического заказчика.

ГрК РФ (ч. ч. 6.1 — 6.3 ст. 49) узаконена экологическая экспертиза (как государственная, так и негосударственная), проведение которой регулируется ФЗ «Об экологической экспертизе». Экспертиза проектной документации также может носить экологический характер, поскольку ее предметом, согласно п. 5 этой же статьи ГрК РФ, может являться оценка соответствия такой документации требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям.

В целях обеспечения соблюдения экологических требований в в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, предусмотрен государственный экологический контроль (надзор). Функции по организации и проведению государственного экологического контроля (надзора) и государственной экологической экспертизы возложены в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 на Ростехнадзор (Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору).

11. Десятый принцип градостроительного законодательства предписывает осуществлять градостроительную деятельность с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ они входят в расширенный перечень зон с особыми условиями использования территорий. Естественно, это касается градостроительной деятельности, осуществляемой, прежде всего, на территориях, на которых могут располагаться подобные объекты. К соблюдению таких требований субъектов градостроительной деятельности обязывает не только ГрК РФ (п. 9 ст. 10, п. 9 ст. 14, п. 6 ст. 19, п. 8 ст. 23 и др.), но и ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (ст. 5.1 и др.).

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В соответствии с классификацией, установленной ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», объекты культурного наследия, как и особо охраняемые природные территории, могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения (в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего правового режима охраны и использования). Выявление и предоставление тем или иным объектам (памятникам истории и культуры) статуса объектов культурного наследия может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия их из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

Что касается особо охраняемых природных территорий, то требования к их сохранению предусмотрены ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а также ЗК РФ. К таким территориям относятся:

а) государственные природные заповедники (в том числе биосферные заповедники);

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

На этих территориях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория.

Согласно ст. 72 Конституции РФ особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры отнесены к предметам совместного ведения России и ее субъектов. Вот почему в некоторых субъектах РФ (Республика Башкортостан, Краснодарский край, Оренбургская область и др.) действуют свои законы и иные нормативные правовые акты об объектах культурного наследия регионального и местного значения и особо охраняемых природных территориях (в том числе с учреждением региональных и муниципальных памятников природы, заказников, с установлением их границ и т.п.).

В ряде случаев перед проведением градостроительных работ для определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, намечаемых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также проектов проведения указанных работ требованиям государственной охраны объекта культурного наследия, а также определения степени соответствия проектной документации и производственных работ нормативным требованиям к сохранению объекта культурного наследия приходится проводить государственную историко-культурную экспертизу (ст. 28 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»).

Экспертиза проектной документации или результатов инженерных изысканий также способствует соблюдению данного принципа на практике, поскольку ее предметом согласно п. 5 ст. 49 ГрК РФ может являться оценка соответствия такой документации или соответствующих результатов требованиям технических регламентов, в том числе требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно действующему законодательству градостроительная (так же, как и иная хозяйственная) деятельность в границах территорий объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий сопряжена со значительными ограничениями и запретами. Например, согласно п. 2 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в границах национальных парков запрещается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков.

Устанавливаемые ограничения и запреты обеспечивают сохранность объектов культурного наследия, что повышает конституционные гарантии на доступ каждого к культурным ценностям (см. ч. 2 ст. 44 Конституции РФ).

12. Пунктом 10.1 комментируемой статьи в перечень основных принципов градостроительного законодательства включено положение о единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, к которым отнесены Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Естественно, что такое единство требований обращено, прежде всего, к органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, представляющих в градостроительных отношениях соответственно Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования и регулирующих градостроительные отношения, и направлено на защиту прав иных субъектов данных правоотношений.

Законодательное установление данного принципа имеет целью предотвращение и снижение административных барьеров в строительстве, создание условий для повышения предпринимательской активности в сфере строительства, сокращение сроков строительства, увеличение объемов жилищного и иных видов строительства.

В целях реализации данного принципа в ст. 6 (п. 7.4) ГрК РФ предусмотрено, в частности, наделение Правительства РФ полномочиями по утверждению исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядка внесения изменений в данные перечни и порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Установление федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления обязанности осуществления дополнительных процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки ими документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается. Перечень процедур, требований и документов должен быть единым для всех субъектов градостроительной деятельности (включая как крупные строительные компании, так и небольшие строительные фирмы, как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей).

13. Установленный в комментируемой статье принцип ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности означает возможность практического применения мер юридической ответственности к лицу, нарушившему требования градостроительного законодательства.

Правовому регулированию реализации данного принципа посвящены нормы главы 8 ГрК РФ. В ее ст. ст. 58 — 62 установлены общие правила и особенности классической юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. В частности, в ст. 58 ГрК РФ предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством. Названные виды ответственности могут быть реализованы по отношению к виновным в соответствии с нормами федеральных законов о государственной и муниципальной службе и нормами ТК РФ (прежде всего, в отношении должностных лиц государственных органов, государственных и муниципальных служащих), ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, а также с нормами административного законодательства субъектов РФ, поскольку градостроительное, а также административное законодательство относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Действующий КоАП РФ предусматривает административную ответственность за достаточно разнообразные нарушения при осуществлении градостроительной деятельности. Они могут быть связаны с нарушением установленных правил в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8, ст. ст. 8.1, 8.2, 8.4, 8.5, 8.6 и др.), строительства (глава 9, ст. ст. 9.4, 9.5, 9.13 и др.), связи и информации (глава 13, ст. ст. 13.7, 13.9) и др. Например, в ст. 8.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности; ст. 9.4 КоАП РФ устанавливает состав административного правонарушения за невыполнение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий, а ст. 9.5 предусмотрена ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию; по ст. 13.3 КоАП РФ наказывается самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение и установка радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, а по ст. 13.6 — самовольное строительство или эксплуатация сооружений связи и др.

Если ст. 16 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» «напоминает» юридическим лицам и их должностным лицам об административной ответственности, то КоАП РФ в ст. 9.13 предусматривает конкретные административно-правовые санкции в виде штрафа за уклонение от исполнения требований к обеспечению условий доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Уголовная ответственность за нарушение законодательства в сфере градостроительной деятельности предусмотрена рядом статей действующего УК РФ и реализуется в рамках уголовного процесса. Чаще всего уголовную ответственность влекут действия (либо бездействие), связанные с невыполнением установленных требований безопасности (например, ст. ст. 216 — нарушение правил безопасности при ведении строительных работ, 219 — нарушение требований пожарной безопасности, 236 — нарушение санитарно-эпидемиологических правил, 269 — нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов и др.).

Что касается имущественной (то есть гражданско-правовой) ответственности, то она сформулирована в последнем пункте комментируемой статьи в качестве отдельного принципа законодательства о градостроительной деятельности.

14. Последний из перечня основных принципов градостроительного законодательства предусматривает возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Общие правовые основания и порядок реализации имущественной ответственности за причинение вреда предусматриваются нормами главы 59 ГК РФ, где имеются общие положения о возмещении вреда (ст. ст. 1064 — 1083), нормы о порядке и особенностях возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. ст. 1084 — 1094), а также нормы о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. ст. 1095 — 1098) и о компенсации морального вреда (ст. ст. 151, 1099 — 1101). Согласно общему правилу ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

ГрК РФ содержит ряд достаточно конкретных правовых норм, регулирующих возмещение в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений градостроительного законодательства, особенно в связи с разрушением, повреждением здания, сооружения (глава 8, ст. ст. 59 — 61), в том числе и в отношении действующих в этой сфере СРО (и их должностных лиц), которые обязаны иметь компенсационный фонд для осуществления выплат по обязательства, возникающим из причинения вреда (ст. 55.16).

7.2) Проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности;

8) Объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

9.Порядок проведения общественной экологической экспертизы.

10.Формирование экспертной комиссии экологической экспертизы.

11. Требования к эксперту государственной экологической экспертизы.

12.Обязанности эксперта государственной экологической экспертизы.

13.Заключение государственной экологической экспертизы:содержащее оформление, подписание, значение для последующих этапов реализации объекта.

14.Права граждан в области экологической экспертизы.

15.Условия проведения общественной экологической экспертизы.

16.Заключение общественной экологической экспертизы.

17.Обязанности заказчиков документации подлежащей экологической экспертизе.

19.Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности.

20.Содержание градостроительной деятельности.

21.Полномочия органов власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

23.Генеральные планы городского округа и поселения:понятие и содержание.

24.Последовательность создания генеральных планов.

25.Понятие градостроительного зонирования территории и градостроительных регламентов.Виды и состав территориальных зон.

26.Правила землепользования и застройки:цель документа, порядок разработки,содержание документа, порядок применения.

27.Правила землепользования и застройки в г.Тольятти.

28.Инженерные изыскания для строительства:понятие;значение;цель;виды.

29.Инженерно-экологические изыскания:программа изысканий.

30.Состав проектной документации объектов капитального строительства.

31.Особо опасные и технически сложные объекты капитального строительства.

32.Содержание раздела «охрана окружающей среды» в проектной документации.

33.Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий:объекты экспертизы, предмет экспертизы, срок проведения.Негосударственная экспертиза.

34.Итоговый документ государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и его значение.

35. Обязанности лица, осуществляющего строительство.Строительный надзор.

36.Информационные системы обеспечение градостроительной деятельности:цель, содержание.

37.Нормативная база экологического проектирования.

38.Экспертиза мероприятий по охране атмосферного воздуха в проектной документации.

39. Экспертиза мероприятий по охране водных ресурсов в проектной документации.

40.Экспертиза мероприятий по рациональному использованию земельных ресурсов в проектной документации.

41.Экспертиза мероприятий по охране почвы в проектной документации.

7.3. Складирование (утилизация) отходов промышленного производства

45.Экспертиза проектов санитарно-защитных и охранных зон предприятий.

46.Экспертиза проектов особо охраняемых территорий.

47.Связь экологической экспертизы и результатов инженерных изысканий.

19.Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности.

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

20.Содержание градостроительной деятельности.

21.Полномочия органов власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;

2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности;

3.1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций;

3.2) осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций;

3.3) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами;

3.4) установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее также - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства);

4) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

5) организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации;

5.1) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения,1объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных в настоящем пункте объектов;

6) установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора;

7) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

7.1) осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;

8) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

22.ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ .

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.