Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор). Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ, СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ПРИКАЗ ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РФ 22 мая 1996 г. N 30 (НЦПИ) В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями, руководствуясь ст.17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*, приказываю: --------------- * Далее - Закон о прокуратуре 1. Заместителям Генерального прокурора, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным прокурорам, прокурорам специализированных прокуратур в полной мере использовать предоставленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности. Основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. 2. В надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. 3. Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Использовать для этого систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п. 4. Обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом прежде всего исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. 4.1. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст.9 Закона о прокуратуре наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). 4.2. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд. В случае отклонения органом власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру. При отклонении иных протестов добиваться отмены противоречащих Конституции Российской Федерации и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды. 5. Установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информировать Генеральную прокуратуру. 6. Проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. 7. В области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства. Особое внимание уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение. Максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности. 8. С учетом экологической обстановки в каждом регионе наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба. 9. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответственности их руководителей. 10. Конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов). 10.1. Акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина. При проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда. 10.2. Решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст.22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. 10.3. При осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. 10.4. В случаях обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, по возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, предъявлять и поддерживать в суде (арбитражном суде) иски в интересах пострадавших. 11. Обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия. Стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. 12. В документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора. При внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении. 13. Прокурорский надзор осуществлять гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население. 14. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст.9 Закона о прокуратуре, вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства представлять материалы Генеральному прокурору. 15. Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивать, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. 16. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь. Создать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников. Направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне. 17. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по делам несовершеннолетних и молодежи, второму управлению, Главной военной прокуратуре: - осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения; - систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению; - оказывать практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью; - наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы. Установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров специализированных прокуратур; - совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка и Институтом повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров. 18. Считать утратившими силу пп.2-3, 7.3, 8, 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.92 N 20. Контроль за исполнением приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации Давыдова В.И. и Паничева В.Н. Приказ направить прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, прокурорам специализированных прокуратур. Генеральный прокурор Российской Федерации Действительный государственный советник юстиции Ю.И. Скуратов

главный научный сотрудник ГУ ВНИИ МВД РФ,

доктор юридических наук

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Одним из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов об административных правонарушениях уполномоченными должностными лицами и органами следует назвать предметную специализацию, т. е. закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры. Такая специализация позволяет своевременно и грамотно подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц. При этом решаются задачи:

Комплексного сбора всей необходимой статистической и иной информации по рассматриваемому вопросу;

Централизованного обобщения правоприменительной практики, в том числе связанной с прокурорскими проверками;

Экономии времени, уходящего на ознакомление с законодательством об административной ответственности , включая законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие такую ответственность, и правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уполномочивающие должностных лиц на совершение тех или иных процессуально значимых действий и принятие решений;

Исключения необходимости в спешном изучении правоприменительной практики, поскольку работник, за которым закрепляется этот предмет, должен знать кратчайший и наиболее эффективный выход из казусных ситуаций.

Этот организационный аспект следует учитывать прокурорам и иным руководителям (например, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации) при распределении обязанностей между подчиненными им работниками.

Еще один важный элемент в организации работы прокуроров - оптимальное планирование деятельности. Речь идет о текущем и о перспективном планировании. При выборе органа административной юрисдикции как потенциального объекта проверки необходимо исходить из существа рассмотренных ранее в прокуратуре, а также в судах жалоб и обращений граждан и иных лиц, другой информации, свидетельствующей о неблагополучном состоянии исполнения процессуальных требований Кодекса РФ об административных правонарушениях либо несоблюдении материальных норм иных законодательных и подзаконных правовых актов. Это можно определить лишь на основе тщательного анализа обстановки в конкретной административно-территориальной единице либо на поднадзорных прокурору объектах (транспортной инфраструктуры, особорежимных объектах и т. д.).

Анализу, который также является элементом организации надзорной деятельности , подлежат любые доступные прокурору источники информации, носящие достоверный (условно достоверный) характер. К ним, в частности, относятся:

Жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников органов административной юрисдикции;

Истребуемые в органах административной юрисдикции для ознакомления дела об административных правонарушениях, законченные производством;

Статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, отражающие результаты административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов;

Сообщения судей и иных должностных лиц, собственная оценка ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе в органах административной юрисдикции при подготовке и рассмотрении материалов дел об административных правонарушениях;

Информация правоохранительных органов , иных лиц о сокрытии фактов совершения преступных деяний путем применения органами административной юрисдикции механизма административного преследования, о непринятии должных мер при получении материалов о совершенных правонарушениях из правоохранительных органов в случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела;

Публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из правоприменительной практики, а также иные материалы, могущие оказать помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок;

Иная доступная прокурору информация.

Кроме того, поводом для планирования проверки могут послужить:

Отсутствие в прокуратуре исчерпывающей и достоверной информации о результатах рассмотрения органом административной юрисдикции вынесенных прокурором постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении либо направленных им материалов;

Неоднократное невыполнение работниками органов административной юрисдикции законных требований прокуроров, в том числе отсутствие ответов на результаты рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах устранения выявленных нарушений законов (в том числе наказания виновных в случаях, когда на этом настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.

К элементам организации необходимо причислить и подготовку конкретных исполнителей к проверке. Предваряя проверку, прокурорский работник должен знать все о нормативной базе, которой руководствуются работники намеченного к проверке органа административной юрисдикции, в том числе о нормативных актах , изданных в проверяемом органе. Обязанность сбора необходимых документов и отслеживания вносимых в них изменений и дополнений должна лежать на работнике, за которым закреплен соответствующий предмет. Если таких документов нет в прокуратуре, то они предварительно истребуются. Особенно пристальное внимание при этом необходимо уделять приказам федеральных органов исполнительной власти об утверждении перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также лиц, наделенных правом осуществлять административное задержание (ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ) и реализовывать иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это позволит сосредоточить во время проверки внимание на совершении названных процессуальных действий не уполномоченными на то лицами.

При подготовке к проверке следует тщательно изучать законодательство, на основании которого орган административной юрисдикции принимает решения о рамках административного преследования. Большое значение имеет решение вопроса (если речь идет об органе, созданном в соответствии с законодательным актом субъекта Российской Федерации) о том, насколько легитимна его деятельность. Иными словами, необходимо проверить региональную правовую базу и в случае установления факта несоответствия ее требованиям Кодекса об административных правонарушениях незамедлительно поставить в известность об этом прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации путем направления ему мотивированной докладной записки (информации), желательно с проектом протеста на незаконный правовой акт (отдельные его нормы).

Перед началом проверки прокурор-руководитель (или его заместитель) должен оформить за своей подписью требование на имя руководителя соответствующего органа административной юрисдикции с указанием примерного перечня вопросов, подлежащих выяснению, и необходимого объема требуемых для проверки документов (материалов дел об административных правонарушениях, учетных документов, переписки с правоохранительными органами, ведомственных руководящих документов и т. д.), имеющих отношение к практике привлечения к административной ответственности, а также о выделении сотрудника для решения оперативных вопросов. Это позволит при проведении проверки сократить до минимума поиск нужной документации.

Наконец, следует определить, каких специалистов нужно привлечь к проверке, если специфика деятельности проверяемого органа административной юрисдикции требует наличия определенных знаний, которыми прокурор не владеет либо владеет в недостаточном объеме. Этот вопрос может решаться как на стадии планирования проверочных мероприятий, что предпочтительнее, так и при подготовке к проверке. Вместе с тем не исключается возможность привлечения специалиста уже в ходе проверки и даже при оценке ее результатов, когда возникшие у прокурора сомнения в квалификации тех или иных решений (действий или бездействия) требуют разрешения. Главной задачей прокурора является четкое формулирование вопросов, на которые должен дать ответ специалист.

В организационном плане большое значение имеет правильное разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуроров, поскольку необходимо избегать проверок со стороны двух и более расположенных на одной территории прокуратур. Основа для разграничения компетенции заложена в Приказе Генерального прокурора РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур».

Исходя из требований названного Приказа и основываясь на нормах Кодекса об административных правонарушениях, можно выделить «зону ответственности» территориальных и специализированных прокуроров, в рамках которой они не только вправе, но и обязаны реализовывать полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов об административной ответственности.

В организационном плане немалое значение имеет рассмотрение обращений граждан и иных лиц в связи с принятием в отношении них органами административной юрисдикции тех или иных решений. За основу при решении вопроса о подведомственности таких писем подразделениям прокуратуры следует взять указание Генерального прокурора России от 01.01.01 г. № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях».

Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор ) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.

Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей проку­рорского надзора. И хотя в действующем законодатель­стве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в работ­ников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

Цель прокурорского надзора за исполнением законов:

• • общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и свобод человека и , а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
  • частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами предста­вительной и , органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, обществен­ными организациями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами предста­вительной и исполнительной власти, государственного управ­ления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомствен­ности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Важно! Следует иметь ввиду, что:

• Каждый случай уникален и индивидуален.
• Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и вся­кая другая государственная общественно полезная, созида­ющая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Под пред­метом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:

1. 1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
   2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Об организации прокурорского надзора за законностью органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155

В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного испол­нения законов предъявляется также и к гражданам. При на­рушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти в выводу, что про­куроры осуществляют надзор за исполнением

• • федеральных законов, а также
  • не противоречащих федеральному законо­дательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
  • постановлений, принимаемых палатами Феде­рального Собрания РФ - Государственной Думой и Сове­том Федерации;
  • дву­сторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (под­писанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законо­дательство должно соответствовать международному зако­нодательству).

Замечание по НПА президента и правительства

В ФЗ не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, яв­ляясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты - указы и поста­новления, регулирующие общественные отношения, касаю­щиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отно­шения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Прави­тельства РФ не могут быть исключены из сферы прокурор­ского надзора.

Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 ФЗ "О прокуратуре РФ" термин «закон» следует пони­мать в собирательном значении, близком к термину «законо­дательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением зако­нов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого дру­гими государственными органами:

• • ос­нованием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за ис­полнением законов является наиболее широкой и многогран­ной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятель­ность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные су­дом. По числу и разнообразию органов, за исполнением зако­нов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Задачи прокуроров при осуществ­лении надзора за исполнением законов заключаются:

• • в обязательном вмешательстве прокурора в связи с по­ступившей информацией о нарушении законов путем при­нятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
  • в использовании возможностей проку­рорского надзора в предупрежде­нии правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
  • в активизации и совершенствовании деятельности орга­нов государственного контроля и правоохранительных орга­нов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в под­чиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
  • в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответ­ственности правонарушителей вне зависимости от их долж­ностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
  • в доведении до населения и общественности через ра­дио, телевидение, периодическую печать информации о ра­боте органов прокуратуры, в том числе и в области проку­рорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
  • в выявлении пробелов (дефектов) действующего законо­дательства, потребностей в нормативном регулировании об­щественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в предста­вительные (законодательные) органы и органы, обладаю­щие правом законодательной инициативы. При этом ниже­стоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
  • в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые дей­ствия, предпринимателей, а также граждан, привитии им по­требности точного исполнения законов.

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ
от 09.06.09 N 193

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ

Состояние законности в налоговой сфере свидетельствует о распространенном характере нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков. Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Кредитными организациями (банками) несвоевременно исполняются либо не исполняются поручения налогоплательщиков или налоговых агентов о перечислении налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Имеют также место факты коррупционных проявлений и совершения иных уголовно наказуемых деяний.

Существуют недостатки и в организации прокурорского надзора на данном направлении. Не всегда обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений.

В целях активизации и совершенствования практики прокурорского надзора в названной сфере, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", приказываю:

1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур принять дополнительные меры по укреплению законности и повышению уровня прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах.

1.1. Осуществлять постоянный мониторинг в сфере налоговых правоотношений и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.

1.2. Приоритетными направлениями в рассматриваемой области считать надзор за законностью правовых актов; за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков); за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков; за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности.

Обеспечить предупредительный характер прокурорского надзора.

1.3. Усилить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере налогообложения, обратив внимание на случаи превышения ими предоставленных полномочий.

При проверке таких актов при необходимости принимать меры к организации антикоррупционной экспертизы; регулярно проверять на коррупциогенность практику правоприменения.

Исключить случаи несвоевременного реагирования на незаконные правовые акты. При наличии оснований направлять в суды заявления о признании нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан в затронутой сфере, недействующими полностью или в части.

1.4. Обеспечить системный надзор за исполнением законов налоговыми органами, акцентировав внимание на осуществлении ими полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, а также на исполнении ими обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел в соответствии со ст. 32 НК РФ.

1.5. Требовать от налоговых органов строгого соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением налогового контроля, взысканием и перечислением налогов и сборов. Обеспечить строгое исполнение требований закона при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций в соответствии со ст. 77 НК РФ.

Принимать меры к предотвращению фактов дублирования контрольных мероприятий и использования проверок для оказания административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.

Исключить факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность налогоплательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности.

При проведении каждой проверки принимать меры к выявлению и устранению фактов коррупционного риска.

1.6. При наличии оснований с привлечением специалистов организовывать проверки исполнения организациями налогового законодательства, в первую очередь - соблюдения установленных законом порядка и сроков перечисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные фонды, не подменяя при этом уполномоченные государственные органы контроля.

1.7. Регулярно проводить проверки деятельности службы судебных приставов в части соблюдения порядка исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.

1.8. Повысить качество и эффективность прокурорского надзора за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях эффективного предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, а также качественного расследования уголовных дел в налоговой сфере. Предъявлять иски к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный преступлениями.

1.9. Последовательно и настойчиво добиваться реального устранения выявленных нарушений закона и привлечения к ответственности конкретных виновных лиц.

В случаях выявления фактов противоправных действий, содержащих признаки преступления, согласно предоставленным законодательством полномочиям выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании.

1.10. В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и преступлениями в налоговой сфере возникающие проблемы правоприменительной практики обсуждать на координационных совещаниях, заседаниях совместных рабочих групп и коллегий.

1.11. Обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры на этом участке работы. Активнее использовать возможности средств массовой информации и взаимодействия с общественными организациями.

2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам:

2.1. Анализировать состояние законности и практику прокурорского надзора в налоговой сфере не реже одного раза в полугодие. Выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования работы.

2.2. О результатах надзорной деятельности на указанном направлении по итогам работы за год, наиболее серьезных нарушениях закона и возникающих проблемах правоприменения информировать Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

3. При организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере помимо настоящего Приказа руководствоваться положениями Приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности".

5. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, руководителям научных и образовательных учреждений, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

Российской Федерации
действительный государственный
советник юстиции
Ю.Я.ЧАЙКА

← Вернуться