"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2007, N 7
Трудовые отношения для госслужащих (часть i)
Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно. Отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями, следовательно, на них распространяются нормы и общие положения трудового законодательства, а не только нормы специальных законов.
Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы.
Цель реформирования - кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.
Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы.
Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы.
Законодательство о государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций.
Государственная служба - это служба в органах публичной власти. Русский юрист Н.М. Коркунов считал государственной службой в широком смысле слова всякую деятельность на пользу государству. Он писал, что деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность. С точки зрения современного законодательства, государственная служба в Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации полномочий Российской Федерации государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Государственная служба осуществляется только в таких организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, реализующими функции государственных органов. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах и иных организациях с государственно-властными полномочиями. И хотя на первый взгляд может показаться, что в данной сфере отношений нет никаких проблем и все достаточно подробно регламентировано законом, в настоящее время здесь существует большое количество неясностей, недоработок и правовых коллизий. Основная проблема заключается в том, что служебные отношения на государственной гражданской службе регламентируются как нормами специальных федеральных законов, так и нормами Трудового кодекса РФ, и из-за этого в ряде случаев возникают спорные ситуации - становится не ясно, какие законодательные нормы необходимо применять в конкретных случаях.
В ходе дискуссии о путях развития и совершенствования этого законодательства выявились две основные и принципиально различные позиции.
Первая выдвигается и обосновывается специалистами в области трудового права. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые отношения. Поэтому, говоря о совершенствовании правового регулирования этих отношений, необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу).
Вторая позиция выдвигается и обосновывается некоторыми учеными в области административного права. В основу этой позиции положены следующие идеи и суждения. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству.
Для реализации этих идей, считают сторонники данной позиции, следует изменить сам метод регулирования отношений в сфере государственной службы - максимально отказаться от диспозитивного метода в пользу императивного. Необходимо постепенно отходить от существующего положения, когда гражданские служащие фактически рассматриваются как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового статуса. Будущее правовое регулирование государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы произошло "очищение" от терминологии, присущей законодательству о труде. Место понятий трудового законодательства должны прочно занять специальные термины, содержащиеся в Законе о государственной службе.
Надо отметить, что в отличие от "трудовиков" среди ученых в области теории государства и права и административного права нет единодушия по данному вопросу. Многие из них не разделяют высказанной позиции и солидарны скорее со специалистами в сфере трудового права, что в определенной степени свидетельствует об уязвимости позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства.
Анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения. Когда же делается попытка обосновать высказанные идеи с позиций теории права или действующего законодательства, в том числе трудового, наблюдается явное противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих правовых норм. Остановимся только на одной из таких позиций, а именно: государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут регулироваться нормами трудового права. Чем же обосновывается данная позиция?
А.Ф. Ноздрачев считает, что трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу). Назначение на должность определяется законом. Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права.
По поводу данного высказывания следует заметить, что трудовое право не относится в чистом виде к частному праву. Природа трудовых отношений предполагает их регулирование как в соответствии с частноправовыми началами (которые проявляются в формальном равенстве сторон трудового договора и свободе труда), так и на основании публично-правовых начал (проявляющихся, в частности, в подчинении работника трудовому распорядку, распоряжениям и указаниям работодателя и др.). Публично-правовые начала проявляются и в защите работника правовыми нормами, гарантирующими ему определенный уровень условий труда. Это обстоятельство является общепризнанным в науке не только трудового, но и других отраслей права.
Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному праву (как праву публичному). Справедливо отмечают ученые-цивилисты, в частности М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, что наличие между сторонами отношения власти-подчинения вообще исключает в принципе возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового. Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение. При этом авторы подчеркивают, что индивидуальная свобода, составляющая основу свободы договоров, относительна. Принимая соответствующее решение, граждане и юридические лица должны руководствоваться на этот счет законами, которые, в свою очередь, выступают ограничителем свободы договоров.
Аналогичная позиция высказана и в литературе по административному праву, где, в частности, говорится, что административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников.
Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом, то они относятся как к гражданскому служащему, так и другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности он не может быть переведен на другую должность и пр.
В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо отметить следующее. Акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав. Это прямо предусмотрено и ТК РФ, и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе). Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение. Обосновывая публично-правовой характер служебных отношений со ссылкой на акт назначения на должность, некоторые авторы иногда неправомерно смешивают два различных понятия, предусмотренных ТК РФ и Законом о государственной гражданской службе. Например, А.А. Гришковец пишет, что отношения на гражданской службе императивны. Эти отношения возникают между гражданином и государством только после издания уполномоченным органом локального правового акта установленной формы: обычно это приказ или распоряжение. Думается, что применительно к государственной службе такой локальный правовой акт - это не просто акт, оформляющий поступление на государственную службу на условиях трудового договора, а некоторая "техническая деталь". Именно так понималось поступление на государственную службу в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г., где говорилось, что оформление на государственную службу оформляется приказом по государственному органу. Есть основание полагать, пишет он, что приказ или иной такого рода локальный правовой акт - это юридический факт, соответствующим образом оформленное и облеченное в правовую форму волеизъявление публичной власти. Таким образом, для приобретения правового статуса государственного служащего необходимо издание правового акта управления, которым лицо будет назначено на должность. Только после его издания возникает государственно-служебное правоотношение.
Рассуждая таким образом, автор рассматривает акт о назначении на должность и приказ о зачислении на службу (на работу) как равнозначные правовые акты. Вместе с тем это совсем не так. Акт о назначении на должность - это административный акт, издаваемый уполномоченным органом. Он лишь элемент сложного юридического состава, являющегося основанием возникновения служебного правоотношения. Без контракта служебные отношения не могут возникнуть. Приказ же о зачислении на должность - это внутренний правовой акт государственного органа, действительно оформляющий поступление на работу (службу). В отличие от акта о назначении на должность, который предшествует заключению договора, приказ издается на основании и в соответствии с договором (контрактом).
Можно привести и другие аргументы в пользу обоснования невозможности применения трудового законодательства к служебным отношениям на государственной службе.
В частности, невозможность применения к таким отношениям правил, предусмотренных ТК РФ, о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. Напомним, что в соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не должна (не может) применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Более того, учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ. Однако это и есть одна из тех особенностей в правовом регулировании их труда, о которых говорят юристы-трудовики и которые могут и должны устанавливаться в соответствии со ст. 11 ТК РФ.
В качестве обоснования невозможности регламентирования труда государственных служащих нормами трудового законодательства некоторыми специалистами в области административного права рассматривается и такое, как специфика профессиональной деятельности государственных служащих. На этом необходимо остановиться несколько подробнее.
Утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", а вслед за ним и Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Закон о государственной гражданской службе определяют государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Отсюда вывод: государственные служащие выполняют не трудовую функцию, а функцию государства. Именно реализация государственными служащими функций государства, считают А.А. Гришковец и Н.М. Казанцев, предопределяет их публично-правовой статус. Поступая на государственную службу, они реализуют не свое право на труд или свободное распоряжение своими способностями к труду, а право на равный доступ к государственной службе, отмечают авторы. А это есть самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством.
Вместе с тем эта позиция представляется сомнительной. Не касаясь проблемы, связанной с участием граждан в управлении государством, следует заметить, что каждый в отдельности гражданский служащий не может выполнять и не выполняет функцию государства (например, служащий правового или финансового департамента, занимающий старшую или младшую должность гражданской службы). Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни, как это вытекает из содержания ст. ст. 3, 5, 11 Конституции РФ и предусмотрено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", выполняют соответствующие государственные органы. Об этом пишут и сами представители науки административного права.
Государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, имеющих соответствующее профилю государственного органа профессиональное образование. При этом государственный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности. Не случайно в связи с этим при определении статуса должности гражданской службы А.Ф. Ноздрачев не смог не сослаться на тарифно-квалификационные справочники, в которых систематизированы перечни работ и профессий и которые применяются при установлении трудовой функции работника. Он пишет, что гражданские служащие должны соответствовать квалификационным характеристикам и требованиям, установленным этими справочниками.
Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего причастна (связана) к реализации функций государства. И только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, Закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.
В науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно, статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти - государственным и административным правом.
Представители науки административного права признают, что понятия "трудовая деятельность" и "профессиональная деятельность", посредством которой определяется государственная служба, не имеют принципиального различия. Так, например, Г.В. Атаманчук пишет, что государственная служба раскрывается посредством понятия "профессиональная деятельность", которое носит трудовой характер и мало связано с сущностными свойствами службы (долгом, обязанностью, верностью). Если государственную службу не могли описать иначе, чем через профессиональную деятельность, то ее стоило хотя бы ограничить от таких близких ей видов профессиональной деятельности, как научная, юридическая, общественная. В этой связи следует заметить, что отсутствие в законе отграничения профессиональной деятельности на государственной службе от других видов профессиональной деятельности не является упущением законодателя. Такое отграничение в принципе невозможно, поскольку любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью. Само слово "профессия" означает род трудовой деятельности (занятий) человека, владеющего комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате подготовки, опыта работы. Поэтому поступление на государственную службу - способ реализации гражданином своих профессиональных способностей.
Несмотря на теоретическую несостоятельность высказанных отдельными представителями науки административного права подходов к реформированию законодательства о государственной службе, некоторые их идеи тем не менее получили закрепление в законодательстве. В частности, в Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом РФ, и принятых в соответствии с ней Законе "О системе государственной службы Российской Федерации" и Законе о государственной гражданской службе. Отметим, что практическое воплощение таких идей не улучшило правовое регулирование служебных отношений на государственной службе, напротив, сделано его еще более непоследовательным и противоречивым. Закон о государственной гражданской службе не только не устранил имеющиеся в правовом регулировании служебных отношений недостатки, в том числе пробелы, но и привнес новые.
Остановимся на некоторых положениях названных Законов, в которых реализованы соответствующие идеи.
Идея о последовательном вытеснении и, в конечном счете, полной замене норм трудового права на нормы административного права и "очищении" от терминологии, присущей законодательству о труде.
Реализация этой идеи нашла отражение в Концепции реформирования государственной службы, где говорится, что законодательство РФ, в том числе трудовое, будет использоваться на основе субсидиарного применения по отношению к законодательству о государственной службе и Закону о государственной гражданской службе. Закон о государственной гражданской службе не содержит термина "субсидиарное применение", но по сути закрепляет этот принцип, предусмотрев в ст. 73 правило, в соответствии с которым федеральные законы, иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Законом. Правда, речь идет о субсидиарном применении не по отношению к административному законодательству как отрасли, а к Закону о государственной гражданской службе. Отраслевая же принадлежность этого Закона (как и законодательства о государственной службе вообще) также является предметом дискуссии. Одни юристы относят его исключительно к административному законодательству. Другие вполне правомерно считают, что законы о государственной службе носят комплексный характер и содержат нормы различных отраслей права, в том числе трудового. Тем не менее, поскольку в Концепции и в названном Законе речь идет о субсидиарном применении норм трудового законодательства, следует полагать, что разработчики этих актов исходили из того, что названные акты о государственной службе норм трудового права не содержат. Каков же результат воплощения этой идеи в Законе о государственной гражданской службе?
Анализ этого Закона показал, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.
Цитируя ТК РФ, разработчики Закона не исключили из него даже те положения, которые явно не могут касаться государственных служащих. Например, положения об указании в контракте вредных условий службы.
Вопреки провозглашенной идее, Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.
Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.
кафедры гражданско-правовых
дисциплин юридического факультета
Владимирского государственного
педагогического университета,
член квалификационной комиссии
Первого апелляционного
арбитражного суда
Подписано в печать
Проект N 85554-3
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Настоящий кодекс предназначен для уточнения норм поведения, этики, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих.
Настоящий кодекс распространяется на всех государственных служащих Российской Федерации.
С момента вступления в силу настоящего кодекса государственная администрация обязана информировать государственных служащих о его положениях.
Кодекс является составной частью условий труда государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.
Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений настоящего кодекса.
Глава I. Общие положения
Статья 1.
1. Государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, законные инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы.
2. Государственный служащий обязан исполнять свой служебный долг политически нейтрально, не пытаясь противодействовать проведению политики, решениям или законным мерам, принимаемым государственными органами.
Статья 2.
1. Государственный служащий обязан быть лояльным в отношении федерального, регионального или местного органа государственной власти, учрежденного в соответствии с законодательством.
2. Государственный служащий должен быть честным, беспристрастным и выполнять свои обязанности в меру своих способностей, эффективно, компетентно, справедливо и с пониманием, принимая во внимание лишь общественную пользу и соответствующие обстоятельства дела.
3. Государственный служащий обязан быть вежливым с гражданами, которых он обслуживает, а также в своих отношениях с вышестоящими начальниками, с коллегами и подчиненными.
Статья 3.
При исполнении своих обязанностей государственный служащий не должен осуществлять произвол в отношении каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязан учитывать права, обязанности и законные интересы других.
Статья 4.
При принятии решения государственный служащий должен действовать в соответствии с законом и беспристрастно осуществлять свое право на оценку, учитывая только соответствующие обстоятельства.
Статья 5.
1. Государственный служащий не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допустить таких коллизий, какими бы они ни были - реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.
2. В любом случае из своего официального положения государственный служащий не может извлекать не причитающуюся ему личную выгоду.
Статья 6.
Государственный служащий обязан всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов.
Статья 7.
Государственный служащий подотчетен своему непосредственному начальнику, если в законе не предусмотрено иное.
Статья 8.
Полностью осознавая наличие у него права доступа к официальной информации, государственный служащий обязан, соблюдая необходимую конфиденциальность, соответственно обращаться со всей информацией и всеми документами, полученными при исполнении или в связи с исполнением своих служебных обязанностей.
Глава II. Основные положения
Статья 9. Доведение до сведения
1. Если государственный служащий обнаружит, что от него требуют совершения незаконного, неправомерного или противоречащего этике поступка, который может быть отнесен к должностным преступлениям пли каким-либо иным образом нарушить настоящий кодекс, то он обязан уведомить об этом, как это предусмотрено в законодательстве.
2. В соответствии с законодательством государственный служащий обязан информировать уполномоченные органы о любых известных ему или ей нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими.
3. Если государственный служащий, информировавший в соответствии с законодательством о вышеуказанном нарушении, сочтет неудовлетворительным данный ему ответ, то он может направить письменное уведомление об этом начальнику компетентного органа государственной службы.
4. Если с помощью процедур и средств правовой защиты, предусмотренных в законодательстве о государственной службе, невозможно урегулировать дело приемлемым образом для государственного служащего, то он (она) обязан (а) исполнить полагающиеся по закону и данные ему (ей) инструкции.
5. Государственный служащий обязан сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением. Расследованием по сообщенным фактам занимаются компетентные органы.
6. Государственная администрация должна следить за тем, чтобы государственному служащему, информировавшему о вышеуказанных случаях добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.
Статья 10. Столкновение интересов
1. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.
2. Личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий.
3. Учитывая, что обычно только самому служащему известно о том, что он (она) находится в данном положении, он обязан:
- внимательно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;
- принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;
- доводить до сведения вышестоящего начальника о любой коллизии интересов, как только ему (ей) становится об этом известно;
- подчиниться любому окончательному решению, требующему от него выйти из того положения, в котором он (она) находится, или отказаться от выгоды, породившей столкновение интересов.
4. Если потребуется, государственный служащий обязан заявить о наличии или отсутствии столкновения интересов.
5. Любое столкновение интересов, о котором заявит кандидат на должность в административном органе или на какой-либо новый пост в государственной службе, должно быть урегулировано до назначения данного кандидата на пост.
Статья 11. Заявление о своих интересах
Если государственный служащий занимает такую должность, при которой его служебные обязанности могут задеть его личные или частные интересы, то в соответствии с законом он обязан заявлять о характере и размерах этих интересов во время своего назначения, затем через определенные промежутки времени и при любом изменении ситуации.
Статья 12. Интересы вне государственной службы и несовместимые с ней
1. Государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.
2. С учетом применяемого законодательства, прежде чем осуществлять (возмездно или безвозмездно) некоторые виды деятельности или соглашаться на какие бы то ни было посты или должности вне государственной службы, государственный служащий обязан проинформировать своего работодателя в государственной службе и согласовать с ним этот вопрос.
3. Государственный служащий обязан выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности организациям, которые могут повредить его должности или надлежащему исполнению им своих служебных обязанностей в качестве государственного служащего.
Статья 13. Политическая или общественная деятельность
1. С учетом соблюдения основных конституционных прав государственный служащий обязан следить за тем, чтобы его участие в политической деятельности и его причастность к полемике в обществе или политических кругах не поколебали уверенности граждан или его работодателей в его способности беспристрастно выполнять возложенную на него задачу.
2. При исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий не должен позволять себя использовать в каких-либо политических целях.
3. Государственный служащий обязан соблюдать любые ограничения, предусмотренные законом для некоторых категорий государственных служащих в отношении осуществления ими политической деятельности в связи с занимаемым ими положением или характером их служебных обязанностей.
Статья 14. Защита частной жизни государственного служащего
Все меры должны быть приняты, чтобы должным образом обеспечить уважение частной жизни государственного служащего: соответственно все предписанные в настоящем кодексе положения должны оставаться конфиденциальными, если в законе не предусмотрено иное.
Статья 15. Подарки
1. Государственный служащий не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения и любые другие выгоды, предназначенные для него или для его семьи, родственников, близких друзей, а также для лиц или организаций, с которыми государственный служащий имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения, способные повлиять или создать видимость влияния на беспристрастность, с которой он или она исполняют свои служебные обязанности, или которые могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям. Под эту категорию не подпадают обычное гостеприимство и мелкие подарки.
2. Если государственный служащий не знает, может ли он или она принять подарок или воспользоваться гостеприимством, он или она обязаны спросить мнение своего непосредственного начальника.
Статья 16. Отношение к предложениям получить не должную выгоду
Если государственному служащему предлагается не должная выгода, то с целью обеспечения своей безопасности он или она обязаны принять следующие меры:
- отказаться от не должной выгоды;
- для ее использования в дальнейшем в качестве доказательства принимать ее нет необходимости;
- попытаться установить личность сделавшего такое предложение:
- избегать длительных контактов, хотя знание основания данного предложения может быть полезным при снятии показаний;
- в случае если подарок нельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, он должен храниться по возможности с минимальным использованием;
- постараться иметь свидетелей, например в лице рядом работающих коллег;
- в кратчайший срок написать докладную об этой попытке, предпочтительно занеся ее в официальный журнал;
- довести как можно скорее этот факт до сведения непосредственного начальника или прямо до компетентного правоохранительного органа;
- продолжать работу в обычном порядке, в особенности с делом, в связи с которым была предложена не должная выгода.
Статья 17. Уязвимость по отношению к другим
Государственный служащий не должен позволять ставить себя в такое положение или создавать его видимость, которое может его вынудить оказать взамен услугу лицу или какой-либо организации. Точно так же и его публичное и частное поведение не должно его делать уязвимым по отношению к влиянию других.
Статья 18. Злоупотребление служебным положением
1. Государственный служащий не должен предлагать никаких выгод, каким-либо образом связанных с его положением в качестве государственного служащего, если только у него нет на это законного разрешения.
2. Государственный служащий не должен пытаться влиять в частных целях на какое бы то ни было лицо или организацию, в том числе и на других государственных служащих, пользуясь своим служебным положением или предлагая им личные выгоды.
Статья 19. Информация в распоряжении государственных органов
1. С учетом основных положений действующего законодательства в отношении доступа к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти, государственный служащий может сообщать информацию только при соблюдении норм и требований, применимых к тому органу, где данный служащий работает.
2. Государственный служащий обязан принимать соответствующие меры для обеспечения гарантии безопасности и конфиденциальности информации, за которую он (она) несет ответственность и которая ему (ей) стала известна.
3. Государственный служащий не должен стремиться получить доступ к информации, который ему (ей) иметь нецелесообразно. Государственный служащий не должен использовать не по назначению информацию, которую он (она) может получить при исполнении своих служебных обязанностей или в связи с ним.
4. Государственный служащий не должен также ни задерживать официальную информацию, которая может или должна быть предана гласности, ни распространять информацию, о которой ему (ей) известно или имеются основания считать, что она неточна или ложна.
Статья 20. Общественные и казенные средства
Осуществляя свою дискреционную власть, государственный служащий должен следить за тем, чтобы управлять с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должны использоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом.
Статья 21. Проверка честности
1. Государственный служащий, отвечающий за прием на работу, продвижение по службе и назначение на должность обязан следить за тем, чтобы проверка честности будущего работника осуществлялась в соответствии с законом.
2. Если после такой проверки неясно, как надо действовать, он или она должны обратиться за соответствующей консультацией.
Статья 22. Ответственность вышестоящих руководителей подразделений
1. Государственный служащий, осуществляющий контроль или руководство другими государственными служащими, должен исполнять свои обязанности в соответствии с политикой и целями того публичного органа, которому он или она подчиняется. Он или она несет ответственность за действия или бездействие своего штата, наносящие вред политике и целям этого органа, если он или она не приняли мер, которые необходимо было принять для того, чтобы не допустить таких действий или бездействия.
2. Государственный служащий, осуществляющий контроль или руководство другими государственными служащими, должен принимать меры к тому, чтобы его персонал не совершал коррупционных действий с использованием служебного положения. Эти меры могут заключаться в следующем: привлекать внимание и применять законы и подзаконные акты, проводить соответствующую воспитательную работу против коррупции, внимательно относиться к финансовым и иным трудностям работников и своим личным поведением подавать пример честности.
Статья 23. Прекращение работы на государственной службе
1. Государственный служащий не должен использовать свою принадлежность к государственной службе для получения работы за ее пределами.
2. Государственный служащий не должен допускать, чтобы перспектива другой работы способствовала реальному или потенциальному столкновению интересов или создавала видимость такого столкновения. Он или она должны незамедлительно доложить непосредственному начальнику о любом конкретном трудовом предложении, которое может привести к такому столкновению интересов. Он или она должны также сообщить своему начальнику о своем согласии на любое трудовое предложение.
3. В соответствии с законом бывший государственный служащий не должен в течение определенного периода также действовать от имени какого бы то ни было лица или организации в деле, по которому он (она) действовал (а) или консультировал (а) от имени государственной службы, что дало бы дополнительные преимущества этому лицу или этой организации.
4. Бывший государственный служащий не должен использовать или распространять конфиденциальную информацию, полученную им (ею) в качестве государственного служащего, кроме случаев специального разрешения на ее использование в соответствии с законодательством.
5. Государственный служащий должен выполнять все установленные законом и распространяющиеся на него (нее) правила в отношении принятия трудовых предложений по окончании своей государственной службы.
Статья 24. Отношения с бывшими государственными служащими
Государственный служащий не должен оказывать особое внимание и предоставлять особый доступ в административные органы бывшим государственным служащим.
Статья 25. Соблюдение кодекса и санкции
1. Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с настоящим кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем. Если он или она не уверены в том, как необходимо поступить, он или она должны обратиться к компетентному лицу.
2. С учетом положений абзаца 4 преамбулы настоящего Федерального закона положения настоящего кодекса фигурируют в трудовом договоре (контракте) государственного служащего. Нарушение этих положений может повлечь за собой наложение санкций дисциплинарного характера.
3. Если государственный служащий ведет переговоры по условиям занятости других государственных служащих, он обязан в них включить положение о том, что настоящий кодекс должен соблюдаться и является составной частью этих условий.
4. Государственный служащий, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязан следить за тем, чтобы они соблюдали настоящий кодекс, и принимать или предлагать соответствующие дисциплинарные меры пресечения любых нарушений его положений.
Глава III. Заключительные и переходные положения
Статья 26. Приведение нормативных правовых актов в соответствие
с настоящим Федеральным законом
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех месяцев со дня вступления его в силу.
Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
В.Путин
Государственно-служебные отношения - отношения складывающиеся в процессе выполнения в пределах полномочий и прерогатив государственной власти и управления закрепленных совокупностью правовых, социальных и организационных норм, стандартов, традиций по реализации конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных условий и задач.
Это публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.
Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:
отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;
отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.
Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.
Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т.д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.
Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:
1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;
2) изменение служебного правоотношения;
3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;
4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;
5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т.д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;
6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).
Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:
1) оно является государственно-правовым, т.е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, - они имеют особый государственно-правовой статус;
2) государственно-служебное правоотношение - это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;
3) государственно-служебное правоотношение - это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой - соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т.е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;
4) служебное правоотношение - это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;
5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего - государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.
6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т.е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.
Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.
Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу. При этом местное самоуправление, выведенное согласно ст. 12 Конституции РФ за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом муниципальной службы. Оба эти вида публичной службы, реализуя властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало сходств и различий. Рассмотрим шесть главных особенностей.
Особенность 1.
Поступление на должность
Одним из существенных нововведений в комментируемые законы является подробное регламентирование процесса поступления на службу.
Извлечение
Статья 16. Поступление на муниципальную службу
1. На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
Извлечение
из Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Статья 21. Право поступления на гражданскую службу
1. На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.
2. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Таким образом, в качестве условий поступления гражданина на службу часть 1 ст. 16 Закона о муниципальной службе и часть 1 ст. 21 Закона о гражданской службе определяют следующие:
1) достижение возраста 18 лет;
2) владение государственным языком Российской Федерации, то есть русским языком;
Положение о возрасте служащего является изъятием из общего правила части 1 ст. 63 ТК РФ, которая гласит, что заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими возраста 16 лет.
Важно заметить, что с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18-летнего возраста, согласно п. 1 ч. 1 ст. 21 Гражданского кодекса РФ в полном объеме возникает гражданская дееспособность. Однако из разъяснений пункта 16 постановления Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что гражданин в связи с этим права поступления на муниципальную службу не приобретает.
Словарь
Гражданская дееспособность - способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их.
Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными Трудовым кодексом РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками, ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми законами.
К тому же федеральные законы закрепляют следующую норму: после достижения 65-летнего возраста гражданин не вправе замещать должности гражданской и муниципальной служб (ч. 2 ст. 13 Закона о муниципальной службе и ч. 2 ст. 21 Закона о гражданской службе). При этом частью 7 ст. 25 Закона о гражданской службе и частью 2 ст. 19 Закона о муниципальной службе сохранены нормы, позволяющие продлевать нахождение на службе после достижения предельного возраста путем заключения срочного договора или контракта.
Мнение Конституционного суда РФ о соблюдении возрастных критериев
Требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на гражданскую службу и увольнении с нее по достижении предельного возраста для нахождения на должности гражданской службы неоднократно оспаривалось в Конституционном Суде РФ как не соответствующее Конституции РФ.
Впервые позиция Конституционного Суда РФ была сформулирована в определении от 01.07.1998 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности подпункта 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (данный закон утратил силу). В данном определении Конституционный Суд РФ указал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. К их числу относится требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу и об увольнении с нее при достижении предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленных частью 4 ст. 32 и частью 1 ст. 37 Конституции РФ, либо как не согласующееся с предписаниями части 3 ст. 55 ограничение этих прав.
Условие о владении служащим государственным языком России основано на норме части 1 ст. 68 Конституции РФ о том, что государственным языком России на всей ее территории является русский язык. Данное условие согласуется с положением пункта 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», устанавливающее, что государственный язык России подлежит обязательному использованию в деятельности органов местного самоуправления, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, и положением пункта 1 ст. 11 Закона РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.2002), которое гласит, что работа в органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке России.
Кроме того, статья 12 Закона о гражданской службе и статья 9 Закона о муниципальной службе устанавливают еще одно условие поступления на службу: для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (гражданской службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Особенность 2.
Конкурсный порядок замещения должностей
Исходя из положений рассматриваемых законов, конкурс на замещение вакантной должности гражданской (муниципальной) службы проводится в целях оценки профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской (муниципальной) службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к данной должности.
Так, часть 1 ст. 22 Закона о гражданской службе содержит императивную норму, согласно которой поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. В свою очередь, часть 1 ст. 17 Закона о муниципальной службе содержит диспозитивную норму.
Извлечение
из Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Статья 17. Конкурс на замещение должности муниципальной службы
1. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.
Следует обратить внимание, что применение конкурсных процедур при отборе кадров способствует комплектованию государственных органов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Российской Федерации наиболее способными и квалифицированными специалистами.
Особенность 3.
Установление ограничений и запретов, связанных с прохождением службы
Различают две правовые категории, связанные с правовым статусом муниципального (гражданского) служащего: ограничения и запреты. Соблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, обязательно как для граждан, желающих поступить на гражданскую службу, так и для сторон служебного контракта.
Так, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданина нельзя принять на гражданскую службу, а гражданского служащего, уже занимающего государственную должность, необходимо освободить от этой должности и уволить с гражданской службы в связи с несоблюдением ограничений, установленных законодательством.
Законодательство о государственной и муниципальной службе предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением соответствующих должностей. Эти обстоятельства называются запретами, связанными с какой-либо одной из видов службы. Назначение запретов заключается в повышении эффективности деятельности всей системы гражданской и муниципальной служб и лиц, на них занятых. В случае возникновения таких ситуаций или совершения служащим действий, перечисленных в ст. 16 и 17 Закона о гражданской службе и ст. 13 и 14 Закона о муниципальной службе, к нему можно применить меры ответственности, вплоть до прекращения служебного контракта (расторжения трудового договора с муниципальным служащим) и увольнения с гражданской (муниципальной) службы.
Е. В. Кузичева, юрист, главный специалист правового управления администрации Энгельсского муниципального района
1. При сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим продолжаются в случае предоставления гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, с его письменного согласия иной должности гражданской службы в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом:
1) уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;
(см. текст в предыдущей редакции)
2) уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.
(см. текст в предыдущей редакции)
2. О предстоящем увольнении в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа гражданский служащий, замещающий сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, предупреждается представителем нанимателя персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения.
3. В течение срока, указанного в части 2 настоящей статьи, в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих в соответствии со статьей 48 настоящего Федерального закона. По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.
4. Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет более высокую квалификацию, специальность, направление подготовки, соответствующие области и виду его профессиональной служебной деятельности, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Представитель нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, обязан в течение двух месяцев со дня предупреждения гражданского служащего об увольнении предложить гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, все имеющиеся соответственно в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантные должности гражданской службы с учетом категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, уровня его квалификации, его специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, а в случае отсутствия таких должностей в указанных государственных органах может предложить вакантные должности гражданской службы в иных государственных органах в порядке , определяемом Правительством Российской Федерации.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается при сокращении должностей гражданской службы в соответствии с пунктом 8.2 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона и при упразднении государственного органа в соответствии с пунктом 8.3 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона.
7. Представитель нанимателя с письменного согласия гражданского служащего вправе расторгнуть с ним служебный контракт до истечения срока, указанного в части 2 настоящей статьи, выплатив ему дополнительную компенсацию в размере сохраняемого денежного содержания, исчисленного пропорционально времени, оставшемуся до истечения срока предупреждения об увольнении.