началось с октября 1993 г. В самом начале месяца принимается Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Здание «Белого дома» 5 октября передается под резиденцию Правительства. Одновременно издается Указ «О мерах по ликвидации последствий попытки вооруженного государственного переворота». Через два дня - Указ «О расследовании вооруженного мятежа в г. Москве».
Указами Президента 21 сентября и 1 октября было принято Положение о выборах депутатов Государственной Думы, Указом 11 октября - Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания.
В Совет Федерации входили представители от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти). Государственная Дума включала 450 депутатов. Принятые Думой федеральные законы должны были быть одобрены Советом Федерации, а некоторые из наиболее важных законопроектов - обязательно рассмотрены верхней палатой парламента.
7 октября был издан Указ Президента «О Конституционном Суде Российской Федерации», 11 октября - Указ о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 15 октября принимается Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Тогда же создается Министерство безопасности Р Ф.
Для завершения работы над проектом новой Конституции было сформировано Конституционное совещание, состоящее из Государственной и Общественной палат. В конце октября проводится ряд мер по реорганизации Совета Безопасности РФ. При Президенте учреждается Комиссия законодательных предположений.
6 ноября 1993 г. был принят Указ Президента «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование». В конце месяца принимается Положение о Государственном гербе Российской Федерации (в правах был восстановлен старинный двуглавый орел). 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция Р Ф.
Еще в мае 1991 г. в Российской Федерации был учрежден пост Президента России, являвшегося главой исполнительной власти. Предусматривалось, что Президент руководит работой Совета Министров РСФСР, им же формируется состав Правительства; глава Правительства назначается на должность с согласия Верховного Совета РСФСР. В декабре 1992 г. этот порядок был частично изменен - четыре ключевых должности (министры иностранных дел, обороны, государственной безопасности и внутренних дел) в Правительстве стали назначаться Президентом с согласия Верховного Совета РСФСР.
В субъекты Федерации направлялись представители Президента, входившие в структуру Администрации Президента РФ.
С 12 декабря 1993 г. Россия приобрела ярко выраженные черты президентской республики: Президент получил право роспускать Государственную Думу, назначать новые выборы и производить отставку Правительства.
Указом Президента в декабре 1993 г. производится преобразование и реорганизация Совета Министров, структура и деятельность которого сообразуется с положениями Конституции Р Ф. Совет Министров преобразуется в Правительство Российской Федерации. В январе 1994 г. оформляется типовая структура федеральных органов исполнительной власти - министерства, комитеты, службы, управления, агентства и проч.
Защита свободы информации потребовала создания общественной Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. При Президенте образуется также Общественная палата для политических, правовых и социально-экономических консультаций, а в августе 1994 г. - управления по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания.
В июне Указом были определены меры по реализации Договора об общественном согласии, акта, призванного обеспечить социальный мир в обществе, находящемся в состоянии кризиса. К преодолению кризиса власти был направлен Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» - акт, принятый в годовщину октябрьских событий в Москве.
Весной - летом 1994 г. вносится ряд изменений в регламент Государственной Думы. Сама Дума в течение года принимала большое число постановлений, вносящих изменения в ранее принятые правовые акты или формирующих новые правовые институты, нормы и отрасли (в УК, ГК, ГПК, УПК, КЗоТ и др.).
Раззоков Баходур Хаётович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права ТГУК
О РЕОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА
Время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, - эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. Достижение последней требует не только учета передового зарубежного опыта в сфере публичного управления, но, что немаловажно, изучения накопленного национального опыта административных преобразований. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления.
Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов исполнительной власти, имеет определяющее значение для повышения эффективности и научных основ государственного управления. И важную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства -административное право. Оно должно предложить государственному аппарату научно обоснованный набор средств влияния на общество как в нормальных, так и в чрезвычайных ситуациях, способов реализации прав и законных интересов граждан и эффективные средства их защиты, закрепления и развития демократических процедур и институтов в государственном управлении . Как одна из ведущих отраслей системы права Таджикистана, прямо выводящая на институты, связанные с укреплением основ национальной государственности, административное право призвано выступать средством определения правил и стандартов управленческой деятельности, фактором, препятствующим неоправданному вмешательству публичной власти во взаимоотношения участников общественных отношений.
Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их функциями и реализацией, целями и задачами, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому
не может быть застывшим, неменяющимся. Объективные условия общественного развития, определяющие воздействие на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти.
Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всей общественно-политической жизни страны. Наиболее кардинальные преобразования организационных структур управления связаны с принятием Конституции независимого Таджикистана в 1994 г., открывшей новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие в ней закрепление политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Проведенный нами ретроспективный анализ позволил выделить три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных этапа преобразований в системе органов исполнительной власти: 1) с 1994 по 1999 гг.; 2) с 2000 по 2005 гг.; 3) с 2006 г. по настоящее время. Таким образом получается, что практически каждые пять-шесть лет органы исполнительной власти циклично подвергаются радикальным реформам, в результате которых упраздняются какие-то виды органов, создаются новые, видоизменяются существующие.
Каждому из перечисленных этапов свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления, которые обстоятельно рассмотрены нами в предыдущих работах . В настоящей же статье, с учетом обобщения накопленного организационного опыта в национальном административном строительстве, внимание акцентируется на особенностях и тенденциях, характеризующих современный этап реорганизации звеньев исполнительной власти, вызванных изданием указа Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9. Ибо современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. С изданием упомянутого указа в очередной раз была значительно видоизменена система центральных органов исполнительной власти. Так, количество министерств с 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое - с 6 до 3; были образованы также три припрезидентских и 13 приправительственных органов .
К концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии. Статус «органов при Президенте Республики Таджикистан» имеют Управление государственной службы и три агентства - по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике.
Концептуальный момент указа Президента Республики Таджикистан №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход при формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным. При этом превалируют два варианта. В соответствии с первым имеет место возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другой в дополнение к ранее осуществляемым. Например, настоящий указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции Министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики с исключением из состава функций вопросов привлечения инвестиций.
В другом варианте оставшимся учреждениям передан весь комплекс функций упраздненной структуры управления. Например, устанавливалось, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции бывшего Министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики, за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего Министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего Г осударственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего Министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего Министерства безопасности и Государственного комитета по охране государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Центра координации внешней помощи Исполнительного аппарата Президента Таджикистана, и т.д.
Как видно, в указе №9 предпринята попытка перераспределения функций центрального звена управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления. В то же время к указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти», который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению
наименования либо преобразовано в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.
В официальном сообщении, распространенном в связи с изданием указа №9, отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры
центральных органов исполнительной власти в соответствие с решением приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены преимущественные вопросы; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; доведение до необходимой меры количества центральных органов исполнительной власти страны и общего количества их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления . В целом реализация изложенных подходов позволила сократить количество министерств и ведомств на 10 единиц, что означало 25% сокращение структур государственного управления центрального звена.
К сожалению, тенденцией к увеличению характеризуются органы при Правительстве республики, официально именуемые «ведомствами». Заявленные при издании указа №9 в количестве 13 единиц, к концу 2012 г. последние достигли цифры 21. Так, при Правительстве республики функционируют восемь комитетов (налоговый, по делам женщин и семьи, по делам молодежи, спорту и туризму, по телевидению и радио, по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, по охране окружающей среды, языка и терминологии, по делам религии), четыре службы (таможенная, антимонопольная, миграционная, связи), пять агентств (по строительству и архитектуре, по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, по государственным закупкам товаров, работ и услуг, по обеспечению специмуществом, по государственным материальным резервам) и четыре главных управления (архивное, геологии, по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле, по защите государственных секретов).
Дальнейшие организационные инициативы были связаны, в основном, с расширением перечня приправительственных ведомств. Так, указом Президента республики от 27 февраля 2008 г. №428 Министерство сельского хозяйства и охраны природы было переименовано в Министерство сельского хозяйства, а Правительству республики поручалось «образовать Комитет по охране окружающей среды при Правительстве Республики Таджикистан» ; указом от 28 октября 2009 г. №727 Президент республики образовал Комитет по языку и терминологии при Правительстве страны, а от 9 марта 2010 г. предпринял череду новых организационных мер: на базе приправительственного Агентства по землеустройству,
геодезии и картографии образован Государственный комитет землеустройства и геодезии. Государственный комитет статистики преобразован в Агентство по статистике при Президенте республики, а при Правительстве страны созданы четыре новых ведомства - Комитет по делам религии, Антимонопольная служба, Агентство по государственной закупке товаров, работ и услуг и Агентство по обеспечению специальным имуществом . При этом три последние структуры выделены из состава Министерства экономического развития и торговли республики.
Начало 2011 года в развитии организационно-правовых форм управления знаменуют два указа Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. № 1026. Первым правовым актом Президент республики в целях организации единой системы управления трудовой миграцией, эффективного использования трудовых ресурсов и защиты прав и законных интересов трудовых мигрантов вменил в обязанность Правительству страны образовать Миграционную службу . Указ установил образование последней при Правительстве на базе структур по трудовой миграции миграционной службы Министерства внутренних дел республики, представительств по миграции указанного министерства в Российской Федерации, работы с мигрантами Консульской службы Посольства Таджикистана в России. Вторым правовым актом Президент страны постановил переименовать Министерство транспорта и коммуникации в Министерство транспорта и одновременно поручил Правительству республики образовать Службу связи. При этом в настоящем указе особо оговаривается, что последняя создается при Правительстве республики на базе «Государственной службы по надзору и регулированию в области связи и информатизации Министерства транспорта и коммуникации Республики Таджикистан» .
Анализ президентских инициатив по организационным преобразованиям, предпринятым с конца 2006 г. по февраль 2011 г., убеждает, что проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. Понятно, что Президент Таджикистана, яляясь согласно Конституции главой исполнительной власти, обеспечивает ее единство и осуществление на всей территории республики. В соответствии с конституционным законодательством, Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обладает собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий.
Как известно, Президент страны указом от 30 ноября 2006 г. №9 установил перечень, в частности, приправительственных структур. Между тем, согласно конституционному законодательству, образование последних относится непосредственно к полномочиям Правительства Республики Таджикистан. Так, в соответствии со статьей 12 конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» настоящий орган вправе в пределах ассигнований, установленных государственным бюджетом Республики Таджикистан на содержание органов государственного управления, учреждать органы при Правительстве Республики Таджикистан .
Несмотря на то что главой исполнительной власти является Президент Таджикистана, нельзя принижать роль Правительства республики, имеющего конституционно закрепленный статус. Правительство республики действительно выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время оно остается ведущим звеном исполнительной власти Таджикистана. В этой связи полагаем, что практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны предполагает самостоятельное осуществление ими своих полномочий. Иной подход противоречит принципу законности в государственном управлении, требующему строгого соблюдения установленных правил и процедур. Так, вполне понятна и заслуживающая всяческого одобрения инициатива, проявленная в указе от 4 июля 2GG2 г. №853, когда впервые в административной практике были обозначены и упорядочены действующие центральные органы исполнительной власти, однако её повторение по той же схеме в очередном указе от 3G ноября 2GG6 г. №9, нарушило формально закрепленный порядок.
Справедливости ради следует заметить, что «легкая» попытка устранения допущенной в организационном строительстве ошибки все же просматривается в последних президентских указах. Например, в указах Президента республики от 9 марта 2G1G г. №832, от 21 январи 2G11 г. №1G14 и от 28 февраля 2G11 г. №1G26, где Правительству поручается создать соответствующие ведомства. Такой порядок, в принципе, приемлем. Однако иллюстрируемое административное достижение сводится на нет последующими пунктами настоящих указов, из которых следует, что, не дожидаясь формального решения Правительства республики, Президент вносит дополнения в указ №9 относительно перечня приправительственных структур.
Нам представляется, что принятый в управленческой практике вариант формально сужает «поле» организационного творчества Правительства республики, так как в президентских актах конкретно сформулированы названия организационно-правовых форм управления. В идеале же было бы верным в президентских указах не констатировать создание тех или иных ведомств, а поручить Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции. Предлагаемый вариант, с одной стороны, обеспечивает простор организационному творчеству Правительства, а с другой - появляется своеобразное «временное окно» для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующий президентский указ. При этом Президент республики мог бы предписать Правительству обратить внимание на тот или иной аспект преобразований структур либо организационного обеспечения той или иной функции.
Благо, что управленческой практике уже известны подобные прецеденты. Так, указом от 11 января 2GG1 г. Президент республики поручил Правительству страны «в кратчайший срок образовать государственный антимонопольный орган, обеспечивающий исполнение антимонопольного законодательства и законодательства в области предпринимательства» . Как видно, в данном случае президентский вердикт не прибегает к конкретным формулировкам, а тем более не
предписывает Правительству республики заранее предрешенный вариант структурных укрупнений, что явно имеет место, например, в указе Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 .
В контексте поднятой проблемы есть резон обратить внимание еще на один аспект организационного строительства. В официальном информационном сообщении, распространенном Исполнительным аппаратом Президента республики в связи с изданием указа Президента Таджикистана от 30 ноября 2006 г., в частности, заявлялось об осуществлении «разделения исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти». Формула, с учетом российского опыта административной реформы последних лет, вполне знакомая. Действительно, указ Президента России от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил принципиально новую классификацию разновидностей органов исполнительной власти .
Несомненно, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., а также принятый в его дополнение указ от 20 мая 2004 г. имеют концептуальное значение и определяют дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации. Тем не менее, новая схема правового регулирования государственной администрации вызывает неоднозначную оценку специалистов и нуждается в дальнейших уточнениях. Например, детализации требуют взаимоотношения министерств и входящих в их структуру агентств и служб. В деятельности последних на практике прослеживается определенная организационная рассогласованность, что не позволяет синхронизировать государственное управление и может отрицательно сказаться на эффективности всей системы исполнительной власти, не вполне оправданной представляется также ликвидация государственных комитетов. Кроме того, предпринятое функциональное «дробление», на наш взгляд, разрушает полноценность публичного органа управления, которое отличалось триадой классических характеристик: издание обязательного к исполнению правового акта, легитимная возможность принуждения к исполнению принятого акта и контроль за его исполнением .
Сложность следования иллюстрируемой линии организационного строительства рельефно отразили последние правительственные правовые акты Таджикистана, которыми утверждены положения вновь образованных министерств, государственных комитетов и ведомств. В них «присутствует» явная устремленность к заимствованию российских административно-правовых актов аналогичного уровня. Оно проявляется, в частности, в формулировках, использованных в положениях относительно правовой характеристики центральных органов исполнительной власти, где понятие «государственное управление» чаше всего заменено формулировкой «осуществления функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» во вверенной сфере деятельности, установление целому ряду министерств и государственных комитетов запрета на реализацию контрольной функции и одновременное создание в их системе контрольно-надзорных структур, именуемых службами. По всей видимости, именно посредством наличия последних предполагается решить ранее оговоренную
управленческую задачу по разделению «исполнительных и контрольно-надзорных функций». Однако практически решить заявленное не удается.
Так, в упомянутых указах Президента Республики Таджикистан (от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. №1026), которыми констатировалось создание двух приправительственных ведомств - Миграционной службы и Службы связи, -одновременно устанавливается круг функциональных обязанностей названных структур. Например, на Службу связи при Правительстве республики предписано возложить функции разработки и реализации государственной политики в области связи; государственный надзор и регулирование в области связи и осуществление деятельности по оказанию услуг в области связи. На другую приправительственную структуру - Миграционную службу - в числе прочих (профессиональное обучение трудовых мигрантов, обеспечение граждан работой за рубежом, связь с зарубежными соотечественниками, трудовая миграция иностранных граждан в республике) прямо возлагаются «функции по правовому регулированию трудовой миграции граждан Таджикистана в зарубежные страны».
Как видно, в обоих случаях названные ведомства, наравне с контрольными полномочиями, оказались наделенными как полномочиями по нормативноправовому регулированию, так и по оказанию публичных услуг. Причем в деятельности структуры, поименованной Миграционной службой при Правительстве Республики Таджикистан, последний акцент настолько явно выражен в объеме функциональных полномочий, что есть все основания именования ее агентством. Совершено иная картина наблюдается в перечне припрезидентских органов, где по крайней мере две структуры, обозначенные агентствами (Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией и Агентство по контролю за наркотиками) по характеру полномочий в официальной версии должны были бы именоваться службами.
Таким образом, обобщения приводят к выводу, что, несмотря на предпринимаемые усилия, реорганизация в системе органов исполнительной власти в Таджикистане все еще не носит последовательно научного и логически взаимосвязанного характера, а ее правовое обеспечение «страдает» непоследовательностью. Как результат - правовое обеспечение организации исполнительной власти в ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например организационное обособление контрольных и исполнительских функции) не имеют последовательного правового воплощения. Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функций государственного управления.
Список использованной литературы:
1. Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков/Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001.
2. Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. -Душанбе, 2011. -С.108-170.
4. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики
Таджикистан. 2008. №4.
5. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики
Таджикистан. 2010. №3.
8.АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.
10.СЗРФ.2004. №111. Ст.945.
11.СЗРФ. 2004. №21. Ст.2023.
12. Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2005.
Б.Х. Раззоков
О реорганизации системы центральных органов исполнительной власти
Таджикистана
Ключевые слова: реорганизация, органы исполнительной власти, функциональный подход, правоприменение, правоустановление.
В статье рассматривается практика реорганизации органов исполнительной центрального звена власти Республики Таджикистан. Анализируются новые тенденции в организационном строительстве. Автор приходит к выводу, что правовое обеспечение образуемых управленческих структур обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные концепции не имеют последовательного правового воплощения, что требует внесения корректировок в политику организационных преобразований.
On Reorganization of the System of Executive Power Central Bodies inTajikistan
Key words: reorganization, executive power bodies, functional approach, law application, law establishment
The article dwells on the practice of the reorganizetion concerned with the central link of the executive power in the Republic of Tajikistan. The author analyzes new tendencies in organizational conctruction. He comes to the conclusion that law insurance in reference to the forming managerial frameworks reveals discord between legislative instruments and underlegislative normative law ones and the declared official conceptions have no consecutive legal effectuation; all the expounded requiring an introduction of corrections into the policy of organizational transformations.
Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».
Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр». Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.
Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.
Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя;
А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместитель Председателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.
К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.
После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе:
Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).
Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Берия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы государства.
Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, Н.А. Вознесенский, Б.Л. Ванников, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет членами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, П.Л. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В. Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.
Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.
Сокращение министерств с 21 до 15, упразднение 11 федеральных агентств и создание 9 крупных федеральных надзоров - это один из вариантов новой административной реформы, которая сейчас обсуждается в правительстве.
Независимый надзор
РБК удалось ознакомиться с рабочими материалами, которые были представлены в экспертный совет при правительстве РФ и могут лечь в основу итогового доклада президенту о реформе контрольно-надзорных функций. То, что этот документ был представлен министру по делам «открытого правительства» Михаилу Абызову, подтвердили правительственный чиновник и эксперт, который привлекался к подготовке предложений по этому вопросу. «Сейчас эти предложения находятся на рассмотрении у руководителя аппарата правительства вице-премьера Сергея Приходько, который сводит итоговый доклад для президента», - рассказал РБК источник в Белом доме, отметив, что эти материалы готовились при участии Российской академии народного хозяйства при президенте (РАНХиГС). Другой правительственный чиновник рассказал, что в аппарат были внесены и другие документы по новой административной реформе - в частности, свои предложения представляло Минэкономразвития. Ожидается, что итоговый документ окажется у президента 1 декабря.
Реформа контрольно-надзорных функций исполнительной власти может обернуться масштабной оптимизацией всей структуры правительства, отмечают собеседники РБК. Согласно рабочим материалам, ключевое предложение, которое влечет за собой и изменение всей структуры исполнительной власти, - это формирование системы федеральных надзоров. Речь идет о создании 9 надзоров (см. схему). Эти ведомства предлагается подчинить напрямую Белому дому, сосредоточив в них все надзорные функции. Сейчас контрольно-надзорные функции выполняются федеральными службами, подчиненными профильным министерствам, или напрямую министерствами. Некоторые службы, например таможня, выведены под прямой контроль правительства. Всего действует 34 федеральные службы. При этом, по данным Минэкономразвития, которые цитируются в документе, 80% проверок приходится только на 7 контрольно-надзорных органов: МЧС, МВД, ФНС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Роструд и Россельхознадзор.
В основу подхода об оптимизации структуры исполнительной власти лег «принцип экономичности». Например, экономия на укрупнении служб оценивается в 450 млн руб. в год в ценах 2012 года. Создание компактного числа надзоров повлечет и укрупнение надзорных функций, что также позволит экономить на операционных расходах. Например, говорится в документе, себестоимость выявления нарушения Рособрнадзором оценивается в 60 тыс. руб. Выявленное нарушение Роскомнадзора оценивается в 348 тыс. руб. Кроме того, переподчинение надзора правительству обеспечит независимость деятельности от профильных министерств, добавляет источник РБК в правительстве.
Большие министерства
Требование лишить министерства надзорных полномочий и идея экономить бюджетные расходы может привести к сокращению их количества. Из 21 действующего министерства предлагается сохранить только 15. «Предлагается отказаться от создания федеральных органов исполнительной власти с объективно малой численностью сотрудников, предусмотрев исполнение их функций более крупными федеральными органами исполнительной власти», - говорится в рабочих материалах. Сейчас штаты министерств варьируется от 253 штатных единиц в Минвостокразвития до 27,6 тыс. штатных единиц в МЧС. Анализ финансирования расходов на обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти показал, что расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного сотрудника в министерствах с минимальной численностью (до 500 человек) в 1,5–2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью. Предлагается образовать такие укрупненные министерства, как, например, Министерство экономики, инфраструктуры, информатизации и инноваций. При этом могут быть упразднены Минвостокразвития и Минсвязи. Упразднение Минэнерго может привести к созданию укрупненного Министерства природных ресурсов, энергетики и экологии. Укрупнение МИДа может превратить это ведомство в Министерство иностранных дел и внешнеэкономических связей, включая и вопросы таможенной политики.
Административные изменения могут коснуться не только министерств. Возможно изменение статуса администрации президента и аппарата правительства. Их предлагается наделить функцией самостоятельного федерального органа исполнительной власти «путем преобразования Управления делами президента РФ». В настоящее время эти две ключевые структуры власти не имеют самостоятельного юридического статуса.
Оптимизация госуслуг
Изменения грозят и федеральным агентствам. Сейчас из 25 агентств шесть вообще не предоставляют ни одной госуслуги, еще пять - предоставляют 1–2 услуги, говорится в рабочих материалах. Такие агентства предлагается упразднить. В материалах говорится, что сейчас принцип разделения функций между министерствами, службами и агентствами фактически не реализуется: наиболее массовые общественно значимые государственные услуги оказываются федеральными службами. Предлагается оставить агентствам только функцию оказание услуг и переименовать в агентство, например, Федеральное казначейство, Службу исполнения наказаний и даже Службу внешней разведки. Кроме того, из администрации президента может быть выделено федеральное агентство специальных программ президента РФ. Оптимизация деятельности агентств может обеспечить ежегодную экономию расходов бюджета на обеспечение их деятельности в размере не менее 4,5 млрд руб., говорит источник в правительстве.
Министр по вопросам «открытого правительства» Михаил Абызов передал РБК через представителя, что подкомиссия по совершенствованию контрольных и разрешительных функций при правкомиссии по административной реформе, которую он возглавляет, подготовила свои предложения. «Доклад внесен в правительство в установленном порядке. В случае одобрения предложений мы продолжим работу, связанную в том числе с возможностью консолидации отдельных ведомств», - уточнил он. Директор центра технологий госуправления РАНХиГС Владимир Южаков подтвердил, что институт готовил предложения по оптимизации системы органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных органов, отказавшись от детальных комментариев. Представитель Минэкономразвития сообщил, что вопросы реформы контрольно-надзорных функций прорабатываются. Опрошенные представители нескольких министерств, которые могут попасть под упразднение, например Минвостокразвития и Минэнерго, отказались от комментариев. Пресс-секретарь премьер-министра Наталья Тимакова также не стала комментировать предложения.
Территориальные органы федеральных министерств и ведомств в субъектах Федерации - важнейший элемент единой системы федеральной исполнительной власти. Основы конституционного статуса территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Конституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Федерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.
Общие вопросы деятельности многочисленных территориальных федеральных органов урегулированы постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».
Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации нет общих подходов в понимании юридической природы их деятельности. До сих пор не урегулирована проблема компетенции территориальных органов, их взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их создания, реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает эффективность функционирования единой системы федеральной исполнительной власти.
Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:
Принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;
Систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:
а) представлять соответствующие ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
б) запрашивать и получать:
От соответствующих ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;
От предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;
От органов статистики информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;
в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;
г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;
д) вносить предложения в соответствующие центральные органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регулируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, утверждаемых, в зависимости от подведомственности соответствующего органа, указами Президента или постановлениями Правительства. Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в законах, например, в законах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые гарантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств и ведомств, т.е. федеральных органов исполнительной власти, в систему которых входят подчиненные им воинские формирования.
Законы определяют правовое положение всей системы соответствующих органов - вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопасности», «органы внешней разведки», не совпадающие с наименованиями соответствующего федерального органа - ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.
3. В 1994-1998 гг. все более возрастает значимость правового регулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Федерации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческойдеятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.
Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в тексте устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначение должностных лиц территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Оренбургской и Свердловской областей.
Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласованием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы администраций) согласовывают с соответствующими министерствами и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, поскольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов инициируют не вышестоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предусмотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.
Одной из особенностей уставов является доминирующая роль единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих правовое положение подразделения федерального министерства и ведомства. Как правило, уставами предусмотрено принятие соответствующих решений непосредственно губернаторами или главами администраций (Ставропольский край, Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области).
Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же неконституционные положения. В качестве положительного примера следует отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса - проблема определения статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.
Конституции многих республик в составе России также предусматривают противоречащие Конституции формы регламентации деятельности территориальных органов, предоставляя главам исполнительной власти еще больше полномочий, чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования республиканской исполнительной власти входит решение вопросов «создания и деятельности» территориальных органов, и если Республика Бурятия закрепила право «участвовать» в создании и деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений» (ст. 65).
Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в конституциях республик: их статьи, закрепляющие статус территориальных органов, сформулированы слишком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном порядке» (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия» республиканских властей должны быть определены федеральным законом.
Многие республиканские конституции предусматривают особый порядок вступления в силу федеральных законов и подзаконных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования» федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным правам и интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, однако, что реализация федеральных полномочий не может быть обусловлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для создания территориального органа и назначения его руководителя достаточно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).
Конституция Дагестана, по-существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республиканскими государственными органами.
Разрушение единства федеральной правовой системы, противоречие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федерации многим положениям федеральной Конституции ставит под сомнение конституционный принцип верховенства и высшей юридической силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.
В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическуюсоподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации - законы Республики Карелия - нормативные правовые акты Президента и Правительства России - нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия - нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств - нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнительной власти Республики Карелия.
В целом указанная схема правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзаконных актов в единой системе федерального права. Однако та же статья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.
Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни федеральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента России в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчиненность актов Президента федеральным законам. В то же время конституционные предписания определяют верховенство указов и распоряжений главы государства и федеральной исполнительной власти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.
Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов исполнительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).
Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федерации, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъектов Федерации правовое регулирование в сферах местного законотворчества, социально-экономического и культурного строительства. Соответствующие предписания закреплены, например,конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).
В некоторых случаях предметы ведения и полномочия республик закреплены в статьях конституций, определяющих компетенцию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень республиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, чтоРеспублика Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетенции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная формула содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Республики. Думается, эти статьи республиканских конституций основаны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.
Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Пермской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.
Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепляющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопределенной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодействия с территориальными органами.
Однако непосредственная угроза статусу территориальных органов федеральных министерств и ведомств возникает в случае присвоения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее распространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курганской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предусматривает определенные ограничения в их реализации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Координационная функция может заключаться в этом случае в разработке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конституции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъектах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэкономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.
Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных связей включают несколько функций: 1) установление и регулирование внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) решение вопросов об участии республик в международных организациях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.
Многие конституции необоснованно относят правовое регулирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписания, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республиканского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии - Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, озаглавленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Конституции положения, предусматривающие различный статус гражданства республик и гражданства России. Типичными в этом отношении являются положения Конституции Дагестана, в соответствии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).
Некоторые конституции относят к компетенции республик полномочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Балкарии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих принципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республиканских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.
Противоправное расширение компетенции субъектов Федерации, полное или частичное присвоение ими федеральных полномочий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.