Местное управление и самоуправление в зарубежных странах. Тема: Местное самоуправление в зарубежных странах Исполнительные органы местного самоуправления в разных странах

ПЕДАГОГИКА, ЭКОНОМИКА, ЮРИСПРУДЕНЦИЯ, ФИЛОЛОГИЯ

© Скоков А.М., 2003 УДК 352.1 (100)

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

А.М. Скоков

Рязанский государственный медицинский университет имени академика И.П. Павлова

Статья посвящена формированию структуры и компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах, их руководству всеми подведомственными делами, в том числе и здравоохранением.

I. Понятие местного управления и самоуправления

Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «muшcipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления в республиканский период римской истории. В настоящее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление .

Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выделяя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права .

Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов буржуазной революции, связывающих его

природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму .

Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест.

Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализме развитие местного управления протекало под знаком отступления от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы . На практике это подтверждалось тем, что муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях вмешательство центра в местные дела постепенно усиливалось. К

середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти.

Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается центром, который на долю местных представительных органов оставляет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти .

Для большинства государств мира административно-территориальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах .

Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бахрейн, Мальта, Науру нет такого деления (моногосударства).

В то же время бывает двухзвенное деление:

1) области, губернии, округа, провинции;

2) общины, муниципии, коммуны.

Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии.

А вот трехзвенное деление предполагает:

1) области;

2) районы;

3) общины.

Такое трехзвенное деление харак-

терно для Китая.

И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:

1) регионы (их во Франции 26);

2) департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);

3) округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);

4) коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).

Характер органов, осуществляющих управление на местах в административно-территориальных единицах, определяется конституционным законодательством каждой конкретной страны . В перечисленных выше административно-территориальных единицах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

Многие государства мира руководствуются традиционной концепцией, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы, это: парламент, глава государства, судебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов .

Местные органы управления и самоуправления являются публичной властью, но не государственной, а властью населения административно-террито-

риальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы .

Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.

Местное управление - это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Как правило, местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 г.г. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением . В его компетенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования .

Аналогичным статусом наделен префект департамента, те. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, те. на территории округа - промежуточной территориальной единицей между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом

управления) является супрефект (под-префект).

Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, французская Конституция по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано:

«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы

учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов» .

Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах

являются принимаемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и даже органические законы, как в Бразилии.

Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной территории .

Во время осуществления местным самоуправлением своих функций государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.

В настоящее время нашими литературными источниками называются две системы демократической власти на местах - европейская и англо-американская.

Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления .

Административная опека явилась исторически первой такой функцией.

Смысл ее в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу до получения одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократической централизации, система административной опеки встречается очень редко.

В то же время стала достаточно распространенной функция административного надзора, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступает в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администратор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, правительств и президентов.

В демократических государствах большое значение в деятельности местного самоуправления имеют различные гражданские инициативы: коллектив-

ные выступления жителей в целях решения местных проблем, а также самодеятельное их решение .

В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Характерным для этой системы является то, что сами жители в административно-территориальных единицах, (например, в графствах Англии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трехсеми членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), атторнея, являющегося, например, в США поверенным представителем графства в суде и казначея.

Местное самоуправление в США осуществляется постоянно действующими членами совета и избранными населением должностными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам образования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом в соответствующей должности, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные населением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо непосредственно населением, либо советами. Отдельные хартии самоуправления в городах предусматривают и вариант

найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за расходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.

Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов, принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем самоуправления. Эта система распространена в существующих странах социализма, где совет рассматривается как орган государственной власти, который в свою очередь избирает другой государственный постояннодействующий орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления на подведомственной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, поддержанием общественного порядка и правопорядка, местной промышленностью, торговлей и др. .

Таким образом, местное самоуправление - это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного народовластия, осу-

ществляемого в развитых государствах на основе конституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.

II. Формирование структуры и

компетенции органов местного

управления и самоуправления

Вопросы административно-территориального устройства в унитарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных -Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государствах - к компетенции их субъектов .

По характеру взаимоотношений между органами местного самоуправления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в которых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США)

Непосредственными административно-территориальными подразделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы -тауншипы и приравненные к ним тау-ны. В основном тауншипы получили свое распространение на севере и северо-востоке страны.

Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское население и лишь незначительная их часть расположена в городах.

Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпораций (сити, бороу,

виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жителей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

В административно-территориальной организации США большую роль играют особые подразделения штатов -специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов - управления, комиссии - либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением .

В США специфической чертой муниципального управления является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий

Крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. Например, в ареале Нью-Йорка функционирует 1400 самых различных муниципальных органов .

К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной порядка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет расширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.

Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации .

Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно, круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии .

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электроснабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство .

Наиболее распространенными методами муниципальной деятельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учреждениями). Современная кон-

трольная и регулирующая деятельность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В целом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Не-

редко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Австрии и в ФРГ.

К компетенции муниципальных органов в области охраны порядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Канаде, США и Франции муниципалитеты имеют собственную полицию .

Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного самоуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначительна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сельских общин, небольших городов.

Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градостроительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа социальнокультурных учреждений, здравоохранение, городская и сельская полиция (муниципальная полиция) .

В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

Сборы с населения и налоги составляют главный источник собственных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные сооружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначительную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост местных

налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строительные работы и различные сооружения. По этой причине широкое распространение получила практика выделения муниципальным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата . В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избирательного права. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. Их издание в федеративных государствах относится к компетенции органов субъектов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. Одновременно, в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (прайме-риз).

Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бесплатно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Великобритании, США и Японии члены совета получают

вознаграждение за каждое участие в заседании.

Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран -формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и решение других вопросов.

Главной формой работы муниципальных советов являются их заседания, проводимые в сессионном порядке.

Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов -дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие - до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели.

В муниципальном самоуправлении видную роль играет исполнительный аппарат. Его составляющими являются:

1) административные органы общей компетенции - коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;

2) органы отраслевой и специальной компетенции - департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др. .

Естественно, что административные органы общей компетенции зани-

мают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата.

Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представители центрального правительства, будучи ответственными за исполнение порученных им государственных дел.

ЛИТЕРАТУРА

1. Барабашев Г.В. Местное управление / Г.В. Барабашев. - М.: МГУ, 1996.

2. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера / П.Д. Баренбойм. - М.: Белые Альвы, 1996.

3. Беррес Ричард Т. Документы Американской Революции: Декларация независимости, Конституция Соединенных Штатов, Билль о правах / Т. Беррес Ричард. - Тверь; Москва: Альба, 1994. -222 с.

4. Вейнберг И.П. Рождение истории / И.П. Вейнберг. - М.: Наука, 1993. - 128 с.

6. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития / С. Ю. Кашкин. -М.: Юрист, 1993. - 221 с.

7. Кнеймайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) / Ф.Л. Кнеймайер // Государство и право.

1995. - № 4. - С. 4.

8. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт / А.И. Ковлер. - М.: ИГП РАН, 1995. -273 с.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. проф. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1996. - 757 с.

10. Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции / М.А. Крутоголов. - М.: Наука, 1993. - 76 с.

11. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии / В. А. Кряжков // Государство и право. - 1995. - № 5. - С.5.

12. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ф. Люшер. -М.: Прогресс - Универс, 1993. - 171 с.

13. Маклаков В.В. Парламенты стран -членов Европейского союза / В.В. Маклаков. - М.: ИНИОН РАН, 1994. - 234 с.

14. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин. - М.: Белые Альвы, 1996.

15. Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы.

М.: ИГП РАН, 1995. - 132 с.

16. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире / Н.А. Сахаров. - М.: Юридическая литература, 1994. - 114 с.

17. Скоков А.М. Общество, государство и право России / А.М. Скоков, Е.А. Строев. - Рязань, 1998. - 356 с.

18. Смирнова Н.Н. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций / Н. Н. Смирнова. - СПб.: Альфа, 2001. - 511 с.

19. Современный федерализм (сравнительный анализ). - М.: ИНИОН РАН, 1995.

20. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.

21. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1993. - 174 с.

22. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию / В.А. Четвернин. - М.: ИГП РАН, 1993. - 87 с.

23. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М.: Юрист, 2001. - 567 с.

24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. - М.: ИГП РАН, 1994. - 231 с.

25. Шалягин Д. Д. Органы полиции в системе местного управления США / Д. Д. Шалягин // Рос. юстиция. - 1996. - № 8.

LOCAL GOVERNEMENT AND SELFGOVERNEMENT IN FOREIGN COUNTRIES

About the structure of the local selfgovernment in foreign countries and its guidance of education and public health service

Выходные данные сборника:

МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Дархамбаева Айнура Даулетбековна

канд. юрид. наук, Академии экономики и права
им. У.А. Джолдасбекова,

г. Талдыкорган

E-mail: nuri_7878@ mail. ru

Изучение моделей института местного самоуправления раскры­вает позитивные возможности сравнительно-правового анализа, связующего ретроспективы его эволюции и современные тенденции реализации потенциала местного самоуправления. Познание специ­фики моделей местного самоуправления позволяет обнаружить некоторые важные для рецепции в отечественное право нормы зарубежного законодательства по вопросам местного самоуправления. Теоретико-правовые модели местного самоуправления служат основанием построения национальной системы местного самоуправ­ления, выделяющего демократические пути развития того или иного государства. Совершенствуясь в условиях сохранения исторических традиций, та или иная модель местного самоуправления преобразо­вывается в некие общие нормативные стандарты, определяющие наличие демократических идеалов и ценностей в современном обществе.

Под моделями местного самоуправления, по мнению В.Н. Иванова и В.И. Петрушева, следует понимать такие претендующие на видовое обособление формы местного самоуправления, которые проявляют свою специфику, отличие от иных форм комплексом сущностных, функ­циональных, организационно-структурных, материально-финансовых и иных характеристик .

Н.В. Постовой считает, что говорить о соответствующей модели местного самоуправления можно лишь тогда, когда, например, те же организационно-структурные новеллы вызывают существенное перераспределение полномочий, изменение характера отношений между муниципальными органами, взаимосвязей между органами и населением, между различными муниципальными образованиями (город-район в городе, район-село, район-поселок, район-город районного значения) и др. .

Несмотря на разновидность моделей, все они основаны на общих принципах местного самоуправления. Рассмотрим англосаксонскую, континентальную, иберийскую, систему советов социалистического типа и смешанную.

Англосаксонскую модель принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Велико­британии, Индии, Канады, Австралии и др. . В соответствии с англосаксонской системой на местах существуют только выборные органы общей компетенции и применяются сельские сходы. В графствах и округах Англии, в графствах Уэльса, в округах Шотландии (буквально: местные округа для управления), в округах Северной Ирландии, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии, Канады существуют выборные советы (в графствах Северной Ирландии советов нет), а также непосредственно гражда­нами избираются иногда некоторые другие должностные лица (шериф в США и др.) .

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

· формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;

· отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, «опекающих» органы местного самоуправления .

Взаимоотношения между центральной и местной властями в странах, где доминирует англосаксонская модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий». Таким образом, право делегирования полномочий строго определено в нормативном порядке. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными . В отдельных штатах муниципальным органам предоставлено право самостоятельно от центра решать вопросы местного значения в рамках, конечно же, предоставленных им полномочий. Следует также уточнить, что рассматриваемая модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.

Континентальная модель получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большин­стве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки .

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

· сочетание местного самоуправления и государственного управления;

· сочетание выборности и назначаемости;

· иерархичность самой системы местного самоуправления;

· наличие специального лица, осуществляющего государст­венный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Примером яркой континентальной модели местного самоуп­равления является Франция, где избираются советы и мэры, назначаются представители государственной власти - префекты в регионах и департаментах и супрефекты в округах. Префекты обычно назначаются правительством, особенно в регионы, супрефекты - министром внутренних дел. Советы создаются в регионах и департаментах, в округах их нет. В общинах, или как согласно законодательству их называют, коммуны, есть только выборные органы: совет, мэр и его заместитель. Мэр избирается иногда непосредственно населением, отдельно от членов совета, иногда мэр и его заместители избираются советом . В странах континентального права органы местного управления рассматриваются, прежде всего, в качестве политических институтов, посредством которых местные сообщества осуществляют управление своими делами. В данной модели доминирует принцип негативного регулирования, в рамках которого местные органы обладают своеобразными остаточными полномочиями.

Иберийская модель управления на местах существует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.) .

Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства .

Признанной является также система советов социалистического типа. Эта система принципиально отличается от рассмотренных выше моделей. Здесь принцип местного самоуправления не признается, и избранный совет рассматривается как орган государственной власти. Он избирает свой исполнительный орган - исполнительный комитет.

Члены исполкома являются руководителями административных отделов и управлений и при помощи подчиненных им государст­венных служащих управляют отдельными сферами местной жизни - образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышлен­ностью и др. .

В Китае, например, совет избирает помимо исполкома (он называется в Китае местное народное правительство) также постоянный комитет, который осуществляет почти все полномочия совета (собрания народных представителей) между его сессиями. Вся эта система действует под руководством местных органов Коммунистической партии .

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закреп­ленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособ­ленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответ­ствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскры­вает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключи­тельных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерыв­ного процесса совершенствования института местного самоуправ­ления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократи­ческие принципы управления. Акцент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации - согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Список литературы:

1. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Тула, 1997. - 814 с.
2. Иванов В.Н., Петрушев В.И. Модели развития местного самоуправления // Правительство-город-люди: Материалы научно-практической конфе­ренции. - М., 1996. - № 14. - С. 26.
3. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под ред. Н.П. Медведева и др. - М.: Юридическая литература, 1994. - 80 с.
4. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. - 189 с.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - 448 с.
6. Чудаков А., «Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории)»/ Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1998 г. - № 4. - [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.evolutio.info/index (дата обращения 24.12.2012).
7. Zakon.Kz. Система государственного управления в Великобритании // [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.zakon.kz (дата обращения 17.12.2012).

Современная теория управления разграничивает несколько основных типов организации местного управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах.

Первый тип управления представлен в виде системы

┌───────────────┐ ┌────────────┐ ┌───────────┐

│ "совет ├────────┤ управляющий├─────────┤ менеджер" │

└───────────────┘ └────────────┘ └───────────┘

В этом случае мэр (руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий (имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов, преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.

Второй тип управления более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной". Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек, которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой системе не предусмотрен.

Третий и четвертый типы управления представляют собой разновидность системы при которой население избирает и совет, и мэра.

┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ "мэр ├───────────────────┤ совет", │

└───────────────────┘ └───────────────────┘

Пятый тип характеризуется тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.

При шестом типе устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом. Приоритет принадлежит представительной власти.

При подготовке данного вопроса следует также исходить из того, что понятия «местное самоуправление» и «местное управление» не тождественны. Так, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие. Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов разных стран мира. На практических занятиях рекомендуется показать и обобщить наиболее распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.

В зарубежных странах употребляются такие термины, как «муниципалитет», «муниципальный орган», которые равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа избираемого.

Рассмотрим, как законодательство зарубежных стран регулирует проблемы местного самоуправления и управления.

Законодательством ФРГ наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден – Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно .

Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В содержащемся в ней разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории».

Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы.

В Конституции Греции (раздел Ф, который называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации») сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. В п. 2 ст. 102 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». Это следует понимать так, что местное управление и местные власти – это избираемые органы.

Из приведенных примеров мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления.

Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.

Что касается административно-территориального деления, то система органов местного самоуправления и управления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.

Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции .

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции насчитывается около 37 тысяч таких образований. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственный власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – это объединение нескольких коммун. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом.

Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете – 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.

В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии – общины .

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют .

В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус .

2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других -странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "местное управление", а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются "четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, - главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с "континентальной (французской) моделями.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 – 25 лет. Устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные.

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на вопросы развития коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, планирования строительства населенных пунктов, общего надзора за градостроительством, развития системы местного транспорта и установления порядка регулирования его движения, местного дорожного строительства.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования и т.д.

В ряде стран (США, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности .

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов считается налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность выступает ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету .

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета.

Задача

Собрание представителей муниципального образования Южный район издало постановление, в соответствии с которым муниципальным образованиям, расположенным на территории района, предписывалось избирать советы депутатов сроком на 2 года в количестве 15 человек. При этом выборы должны проводиться по пропорциональной системе (по партийным спискам). Однако Васильевский сельсовет отказался проводить выборы по пропорциональной системе, указав, что на его территории отсутствуют как местные политические общественные объединения, так и местные отделения региональных общественных объединений.

Проанализируйте ситуацию.

Решение

Согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .

В соответствии с ч.3 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы проводятся:

при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, принимаемыми представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, или по решению представительного органа местного самоуправления в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Таким образом, порядок выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления регулируется уставами муниципального образования. В силу того, что устав имеет прямое действие на всей территории муниципального образования, то в рассматриваемой ситуации есть нарушения в виде издания постановления со стороны собрания представителей. Порядок выборов депутатов представительных органов должен быть закреплен в уставе, а не в постановлении.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.

4. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2001.

5. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. 1994. N 10.

6. Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии и франции. М.,1994.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

КУРСОВАЯ РАБОТА

ТЕМА:

«Местное самоуправление в зарубежных странах»

План

Введение

Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

Системы местного самоуправления

Порядок формирования органов местного самоуправления

Компетенция органов местного самоуправления

Заключение

Литература

Введение

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их выступает благосостояние жителей.

Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является, прежде всего, Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

Системы местного самоуправления

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90% из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.

Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно - территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно - территориального деления(Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвеннаясистемы административно - территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно - территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципахпрямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которойпрямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно - территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов не только от председателя правительства, главы государства, парламента страны.

В административно - территориальном делении в современных странах наблюдается большой разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно - территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы - т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило. Относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно - территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах - специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а графства - на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии - общины.

Во всех административно - территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.

В ФРГ система административно - территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа - на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления - соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.

Порядок формирования

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный регистр граждан или в избирательный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать все британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые требования морального характера. Еще одна особенность - ряд зарубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей - чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании - на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) - 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотреныособые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотренпорядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании - на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США - один-два раза в месяц, в Великобритании - ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О местной администрации» гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

Компетенция органов местного самоуправления

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

Американская структура местного самоуправления определяется специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру, методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.

В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.

При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Мексиканские муниципии, например, самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными то принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата. В обязательном порядке они получают налоги, включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.

Муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.

Составление и утверждениебюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.

Подобные документы

История зарождения местного самоуправления как явления общественной жизни и института гражданского общества. Основные теории местного самоуправления. Типы организации и функционирования местных учреждений. Местное самоуправление в Республике Казахстан.

презентация , добавлен 29.06.2015


Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 05.08.2010


Характеристика местного самоуправления, его принципы. Анализ основных моделей местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной. Основные особенности местного самоуправления в разных странах мира: США, Великобритании и Франции.

курсовая работа , добавлен 21.11.2011


История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.

реферат , добавлен 15.01.2011


Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).

реферат , добавлен 29.05.2015


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.

курсовая работа , добавлен 11.12.2006


Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 11.04.2012


Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.

контрольная работа , добавлен 26.06.2012


Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

Специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами.

Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел им в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один их основных элементов демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств. Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны. В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Основными чертами этой модели являются: формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления. Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий», т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Континентальная модель организации власти на местах получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь. Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена – сельского, поселкового – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.). Уникальной самоуправляемой общностью является кибуц в Израиле. Высшим органом власти в кибуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Административно-территориальное деление страны складывалось под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц. Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим рядом стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания). В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах подразделениями являются графства. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы. Особые подразделения в штатах – специальные округа, школьные округа.

В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, общины. В Германии система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель – земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем они различаются по численности населения от полумиллиона. Префектуры включают в себя города, поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.

← Вернуться