Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений (Марова О.). Переход на подушевое финансирование общеобразовательных учреждений Переход на подушевое финансирование образовательных учреждений

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на . Что является основой данной системы, какие цели и принципы она призвана реализовывать и как это должно отразиться на деятельности учреждений, рассмотрим в статье.

Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.

Определение нормативно-подушевого финансирования

Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.

Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

Нормативно-подушевое финансирование

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782):

Оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;

Расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);

Иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).

Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:

На капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;

На уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.

Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.

Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.

Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование

общеобразовательных учреждений

Региональный;

Муниципальный;

Уровень образовательного учреждения.

На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование

учреждений профессионального образования

Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.

Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказаниемгосударственной услуги , учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):

На оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;

На приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;

На приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;

На приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;

На организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;

На повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.

В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):

На коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;

На содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;

На оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);

На организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;

На приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.

«С одной стороны, мы видим консолидацию усилий государства в области формирования понятных и прозрачных механизмов регулирования системы высшего образования. С другой стороны, трансформация экономических и финансовых механизмов – это необходимость сегодняшнего дня», - сказала эксперт Аналитического центра Инна Каракчиева, открывая круглый стол «Повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности вузов в условиях нормативно-подушевого финансирования высшего образования».

По словам Инны Каракчиевой , регуляторы, которые были до этого времени в системе высшего образования, сформировались давно, и уже не соответствуют тем ключевым изменениям, которые произошли в экономике и политике страны, поэтому требуют изменений и преобразований.

Заместитель министра науки и высшего образования Российской Федерации Сергей Кузьмин отметил, что никаких дополнительных новаций и революционных изменений в этой области не произойдет. «При этом в ближайшие три года мы планируем окончательно перевести всю систему на нормативно-подушевое финансирование, в том числе с возможностью отказа от коэффициентов выравнивания, которые сейчас применяются для адаптации и постепенного перевода системы к методике единых стандартов», - сказал замминистра.

В целом нормативы меняются не существенно, и большая их часть растет, считает заместитель директора Департамента Минобрнауки России Андрей Омельчук . Лишь небольшая группа уменьшается, но это минимальное снижение базовых норматив, уточнил он. «Все остальные корректирующие коэффициенты, которые мы применяем, позволяют перевести нормативы к тому соотношению, которое на наш взгляд, разрешает качественно осуществлять образовательную деятельность и финансировать все возникающие расходы», - рассказал специалист.

«Кроме механизмов контроля мы должны предложить новые инструменты управления и организации не только финансовой, но и образовательной деятельности. Одним из таких инструментов является механизм академической мобильности», - сообщил директор Департамента экономической политики Минобрауки России Андрей Зарубин . Специалист привел пример обмена модулями для механизма академической мобильности, где существует классический, технический и отраслевой ВУЗы. При этом каждое учреждение имеет более сильные направления в чем-то своем: философии, физике, специальных дисциплинах. «Если образовательная программа объединяется, то студент получает лучшее, что есть в этих университетах. И каждый раз, когда он проходит часть образовательной программы не в том ВУЗе, в который поступил, деньги следуют за студентом», - пояснил Зарубин.

«В направлении академической мобильности есть еще одна важная составляющая. Выпускающий ВУЗ должен разрешать студентам учиться в Сибири и на Дальнем Востоке. При этом региональным органам власти необходимо создать жилищные условия, предоставить практику и в последующем работу. Все это направлено на миграцию студентов, их переезд из Москвы в регионы Сибири и Дальнего Востока», - считает эксперт.

По мнению участников круглого стола, нормативно-подушевое финансирование дает возможность справедливого распределения средств в ВУЗовской среде. Это делает систему работоспособной и прозрачной для внешних контрагентов.

Школы и другие образовательные организации финансируются на основе принципов нормативно подушевого финансирования. За каждым учеником, который приходит в школу, следуют деньги. Чем больше в школе учащихся, тем больше размер фонда материального обеспечения школы и тем больше формируется фонд оплаты труда педагогов.

На какие нужды школа получает финансирование

Подушевой норматив финансирования образовательной организации устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденными приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 г. N 1040.

Благодаря подушевому финансированию школа получает финансирование без разбивки по статьям расходов, и вольна самостоятельно распоряжаться имеющимися средствами. Из выделяемых бюджетом средств школа самостоятельно оплачивает коммунальные расходы, расходы на приобретение оборудования, текущий ремонт, привлечение сторонних исполнителей (например, охрана и клининг), повышение квалификации учителей, мебель и вс прочие многочисленные регулярные и непредвиденные расходы.

Подразумеваются, что школа несет определенные затраты, которые должны быть учтены при расчете норматива финансирования. Поэтому считается, что подушевого финансирование должно хватать школе на покрытие следующих текущих расходов:

затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда педагогических работников;
затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включая административно-управленческий персонал;
затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг детям с ОВЗ и иными специальными потребностями, а также затраты, непосредственно связанные с обеспечением указанных потребностей, в том числе в части оплаты труда дополнительного персонала, а также приобретения материальных запасов и основных средств. При этом применяются повышающие коэффициенты
затраты на приобретение материальных запасов, основных средств и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги;
затраты, связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;
затраты на общехозяйственные нужды, в том числе на оплату услуг связи, включая оплату трафика информационно-телекоммуникационной сети «Интернет«, транспортных услуг, коммунальных услуг, на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации, а также иных затрат, непосредственно не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, но без которых оказание данных услуг будет существенно затруднено или невозможно.

Сам норматив утверждается актами органов государственной власти субъекта РФ, поэтому в разных регионах нормативы могут различаться.

От чего зависит размер норматива затрат на одного школьника

нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника по каждому уровню образования в соответствии с ФГОС с учетом:

форм обучения;
типа образовательной организации;
сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий;
специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ;
обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам;
обеспечения безопасных условий обучения и воспитания;
охраны здоровья обучающихся;
другими особенностями.

Особенности финансирования малокомплектных школ

Финансирование малокомплектных школ имеет особенность. Финансирование малокомплектных школ включает затраты на осуществление образовательной деятельности, которые не зависят от количества обучающихся. Это дает возможность школе оставаться на плаву (оплачивать коммунальные расходы, содержать имущественный комплекс и т.п.) несмотря на относительно небольшое количество учащихся.

Министерство образования и науки России направило в регионы документы, определяющие порядок введения нормативного подушевого финансирования. Максимум через 3 года принцип «средства следуют за учеником» вступит в полную силу, а региональные и муниципальные управления и самим школы, получат право влиять на систему оплаты труда работников образования.

На основе распространенных министерством методик региональной и муниципальной администрацией будут подготовлены соответствующих нормативные документы. Прежде всего, предстоит рассчитать норматив финансирования на одного учащегося в год, свойственный именно этому региону. При этом для городских и сельских учреждений он рассчитывается отдельно. Отмечается, что предложенные методики - это не единственный, а один из возможных вариантов определения механизмов финансирования и системы оплаты труда.

Напомним, что по новой редакции Трудового Кодекса РФ, вступившей в действие с 5 октября 2006 года, за субъектами РФ и органами местного самоуправления предусмотрено право регламентировать системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В ряде регионов уже имеются наработки и опыт апробации подобных механизмов финансирования, оплаты и стимулирования труда работников образования. Эти механизмы не раз обсуждались на всероссийских совещаниях с представителями органов управления образованием и экспертами.

Переходный (адаптационный) период к подушевому финансированию должен быть пройден всеми регионами максимум в три года. В течение этого не допускается снижение фактически сложившегося финансирования школ, конечно, если школа сама не снижает объем оказываемых образовательных услуг. В этот период объем выделяемых школе средств будет рассчитываться на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента для каждого образовательного учреждения.

Положение признает фактически сложившееся неравенство расходов школ на организацию учебного процесса. Поэтому для исключительных случаев допускается дополнительное финансирование. Например, поправочный коэффициент повысят для школы, которая испытывает острую нехватку средств, но не может получить больше «подушевых» денег - нет возможности увеличить наполняемость классов, сократить дополнительные нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.

По завершении переходного периода все образовательные учреждения будут финансироваться только по нормативному подушевому принципу - «средства следуют за учеником». Расчетные региональные нормативы определят регионы, учитывая статус (тип, вид, категории) образовательных учреждений и реализуемые образовательные в них программы.

В рамках, определяемых региональными и муниципальными нормативными актами, школам предоставляется право самостоятельно:

определять доли средств, выделяемых на материально-техническое обеспечение образовательного процесса и на заработную плату работников учреждения;

решать вопрос о соотношении базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда, о надбавках и доплатах к должностным окладам;

устанавливать штатное расписание - определять состав и количество работников;

разрабатывать и утверждать школьный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

По мнению составителей документа, предполагаемые механизмы финансирования и оплаты труда создадут условия для повышения заработной платы работников и руководителей образовательных учреждений, помогут оптимизировать учебную нагрузку. Они призваны стимулировать заинтересованность работников образования в предоставлению учащимся равных условий получения образования и должны положительно сказываясь на социальной ситуации.

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122 -ФЗ от 22.08. 2004г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08. 2004г.)

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки « реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы финансирования будут подменять средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.

Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

С введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышение эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.