В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» имеется специальная глава VI, посвященная взаимоотношениям Правительства РФ и Федерального Собрания. В ней регулируется участие Правительства в законодательной деятельности, взаимоотношения Правительства и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, ряд других вопросов. Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Члены Правительства Российской Федерации по приглашению палат Федерального Собрания Российской Федерации выступают на их заседаниях с информацией по вопросам, носящим чрезвычайный характер.
Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.
В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Характер взаимоотношений с Президентом РФ. Проблемы возникают по линии взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием в силу его двухпалатной структуры. Президенту приходится иметь дело не только с парламентом в целом, а с двумя его самостоятельными формированиями -- Советом Федерации и Государственной Думой, линия поведения в отношении которых может и не совпадать. Складывается политико-правовая ситуация, в которой не последнюю роль играют различия в способах формирования палат, характер их взаимоотношений друг с другом, механизмы разрешения разногласий между ними.
Основные направления государственной политики определяются Президентом в разнообразной форме. Так, уже стали традиционными ежегодные послания Президента парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Послания имеют сложную правовую природу. С одной стороны, можно сделать вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях. С другой стороны, послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность. Они раскрывают взгляд Президента на законодательную деятельность парламента. Законодательные инициативы, сформулированные в них, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. По сложившейся практике и в соответствии со ст. 100 Конституции, заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Заслушивание посланий не сопровождается их обсуждением и принятием каких-либо решений. В последующем, на раздельных заседаниях палат, такие обсуждения возможны. Так, согласно п. «а» ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента включается в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь и без обсуждения и голосования. В ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента рассматриваются во внеочередном порядке.
Таким образом, Президент Российской Федерации как глава государства выполняет интеграционную функцию, ставя общие задачи перед органами законодательной и исполнительной власти по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Вкратце попробуем охарактеризовать это взаимодействие.
Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией и ФЗ. В основном имеют место три вида взаимодействия: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. (ст. 104 ч. 1). Законопроекты вносятся в Государственную Думу (104 ч. 2). Значит, Совет Федерации может вносить в ГД законопроекты.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые ГД федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. (ст. 106 Конституции). Значит неизбежно взаимодействие при рассмотрении этих вопросов. Конституционные нормы получили развитие в Положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 янв. 2002 г, также перечень норм, реализующих взаимодействие между палатами содержаться в регламенте ГД. Например, п. к ст. 11 Председатель ГД направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные ГД проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы или п.2 ст. 113 и многие др. При разногласиях палаты создают согласительные комиссии, что играет немаловажную роль в слаженности их работы. Практикуются совместные заседания палат. Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. Вот, например, в ст. 32 Регламента Совета Федерации указано, что комитет или комиссия верхней палаты, организовывая слушания, может пригласить депутатов нижней палаты (ГД).
ГД взаимодействует также с Правительством, Президентом и судами, что также определяется её конституционно-правовым статусом. В каждой палате закреплены должности представителей Президента. Они предлагают по поручению Президента кандидатуры на должности, указанные в Конституции (Председатель Правительства, глава ЦБ), имеют право согласовывать проекты законов, предлагаемые к внесению Федеральному собранию, получать необходимые сведения и экспертные заключения, участвовать в подготовке предложений Президенту и др.
Каждый исполнительный орган имеет статс-секретаря, который координирует взаимоотношения палат парламента и органов исполнительной власти в вопросах законотворчества. В некоторых случаях, они специально приглашаются и не должны отказываться. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Парламента. Правительство предоставляет ГД федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В целях обеспечения взаимодействия палат Федерального собрания (и ГД тоже) было принято Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 N 94 (ред. от 28.03.2008) «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации», в этом документа утверждались на должностях полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Они участвуют заседаниях, выступают от имени Правительства, согласовывают проекты документов, направляемые палатами в Федеральное собрание, информируют Правительство о ходе законодательного процесса и т.д.
Общепринятым средством сдержек и противовесов одной власти к другой является право распускать орган, либо отстранять от должности его должностных лиц. Такими правами наделены и парламент, и Президент. Например, Дума может привлечь Президента к ответственности и лишить должности. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Конституция ст. 93 ч.1 Президент же может распустить Думу в трех случаях, предусмотренных ст. 111 и 117. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. А также при выдвижении Думой обвинения против Президента она может быть распущена Советом Федерации, чтобы не вмешивалась в процедуру отрешения президента от должности.
Таким образом, при взаимодействии Государственной Думы как представительного и законодательно органа с другими ветвями власти (исполнительной, судебной), а также с Президентом, обеспечивается во-первых слаженная работа в законотворчестве и исполнению законов, а также имеет значение в система противовесов и сдержек. Недопустимо, когда власть сосредотачивается в руках одной власти, это ведет к тирании.
СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 26-28
С.М. ГАБИЕВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета,
М.З. БАСРИЕВА,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета
Рассматриваются проблемы взаимодействия Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с другими органами государственной власти в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. Отмечается, что одной из причин недостаточной эффективности функционирования власти в настоящее время является несбалансированность властных полномочий внутри государственной системы.
Ключевые слова: государственная власть, правовое пространство, российская государственность, взаимодействие, Совет Федерации, законотворчество.
Interaction of the Federation Council of Federal Meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space
Gabieva S., Basrieva M.
Problems of interaction of the Federation Council of Federal meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space in the Russian Federation are considered. It is noticed that one of the reasons of insufficient efficiency of functioning of the power now is imbalance of imperious powers in the state system.
Keywords: the government, legal space, the Russian statehood, interaction, the Federation Council, lawmaking.
Исследование взаимодействия органов государственной власти очень важно в федеративном государстве, когда проблемы обеспечения единого правового пространства актуализируются по причине наличия двух уровней государственной власти с соответствующими правотворческими полномочиями.
В системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации - как орган, который, с одной стороны, являясь верхней палатой российского парламента, реализует законотворческие полномочия, а с другой - осуществляет, по сути, представительство интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.
В первую очередь надо отметить, что необходимым условием существования правового демократического государства является признание и реализация принципа разделения властей.
Сама идея разделения властей возникла в Древней Греции. Так, еще Аристотель писал, что в любом государстве имеется «три элемента: первый - законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы». В дальнейшем в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, Г.Ф. Гегеля и Т. Джефферсона эта идея получила свое развитие. Ученые сформулировали идею о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, положив начало классической теории разделения властей.
Принцип разделения властей означает, что ни одному из государственных органов не принадлежит вся государственная власть в полном объеме. Каждый из них осуществляет только присущую ему функцию и не имеет права подменять деятельность другого органа.
Целью данного принципа является недопущение возможных злоупотреблений и возникновения тоталитарного управления, не связанного с правом. Законодательная власть принимает законы, облекая в них основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает верховенство закона в обществе. Исполнительная власть призвана реализовывать нормы права, принятые законодателем. К полномочиям судебной власти относится охрана права от любых нарушений через осуществление правосудия.
В современной теории конституции в отношении структуры органов государства, их взаимодействия обнаруживаются новые тенденции. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин среди прочих направлений развития принципа разделения властей выделяют более тесное сотрудничество главы государства, парламента и правительства и субсидиарность при реализации государственных полномочий.
Как отмечалось выше, в системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации, анализ взаимодействия которого с другими органами государственной власти играет важную роль в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.
Д.Ш. Пирбудагова и В.Т. Азизова так определяют единое правовое пространство: «Правовое пространство - это сфера регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в пределах территории данного государства и конкретного исторического времени». Далее авторы раскрывают содержание категории «правовое пространство» через его признаки:
Суверенитет государства над всей его территорией;
Непрерывность, однородность, целостность правового пространства;
Территориальная ограниченность;
Системно-структурный характер;
Внутреннее единство;
Внешнее единство;
Преемственность.
Совет Федерации как орган государственной власти, наделенный законодательными полномочиями, в своей деятельности должен опираться на эти принципы, в том числе сотрудничая с другими органами государственной власти. Взаимодействие это основано на реализации соответствующих полномочий.
Совет Федерации и Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации. Поскольку законодательную власть на федеральном уровне в России осуществляет Федеральное собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат, то, безусловно, именно они наиболее тесно взаимодействуют между собой. Выполняя представительскую функцию, Совет Федерации выражает на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, играя роль своего рода «палаты российских регионов». Кроме того, как отмечает А.А. Вихарев, ему присуща специфическая для всех верхних палат функция сдерживания нижней палаты парламента. В этой роли Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов.
Совет Федерации и Президент РФ. Сотрудничество Совета Федерации и Президента РФ затрагивает разнообразные направления, однако оно касается прежде всего вопросов законотворческой деятельности, в том числе в части повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом РФ.
Совет Федерации и Правительство РФ.
Основы взаимоотношений палат Федерального собрания с Правительством РФ заложены в Конституции РФ и развиваются в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в регламентах Совета Федерации и Государственной думы, в других правовых актах.
В отношении взаимодействия указанных органов следует отметить несколько моментов. Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы посредством внесения законопроектов в Государственную думу. Оно вправе также предлагать поправки в находящиеся на рассмотрении в Государственной думе законопроекты.
Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Оно также может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной думы.
Вместе с тем следует отметить более активное взаимодействие Правительства РФ с нижней палатой Федерального собрания - Государственной думой. Это проявляется прежде всего в более широком объеме контрольных полномочий Государственной думы. К примеру, обе палаты парламента обладают правом на проведение собственных расследований по наиболее общественно значимым вопросам, но лишь перед Государственной думой в соответствии с п. «в» ст. 103 Конституции РФ Правительство РФ обязано ежегодно отчитываться.
Совет Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее остро проблемы обеспечения единого правового пространства проявляются на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, которое должно ограничиваться рамками полномочий субъектов, при условии непротиворечия Конституции РФ и федеральному законодательству. Именно поэтому особенно важна деятельность Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку Совет Федерации представляет собой одну из палат федерального законодательного органа, взаимодействие в основном касается законодательных органов субъектов Российской Федерации. Специально для активизации этого направления был создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так называемый Совет законодателей (Положение от 21 мая 2002 г.).
Основной задачей данного органа является обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обмен опытом.
В рамках деятельности Совета законодателей проводятся дни Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, дни субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, различного рода выездные мероприятия комитетов, комиссий Совета Федерации.
Для более эффективного взаимодействия Н.И. Шаклеин предлагает ряд мер по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые, на взгляд автора, позволят обеспечить их сотрудничество в сфере законотворчества и осуществление контроля над реализацией принятых законов. Среди возможных форм закрепления данного принципа предлагаются:
Введение института совместной законодательной инициативы регионов;
Предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами Российской Федерации;
Активизация советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.
В целом относительно взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти в аспекте обеспечения единого правового пространства следует отметить, что осуществляется оно прежде всего в законодательном процессе и зависит от степени вовлеченности в него различных органов.
Однако, думается, следует согласиться с С.С. Козловым в том, что современное состояние российской государственности характеризуется недостаточной эффективностью функционирования власти. Одной из причин такого положения является несогласованность властных полномочий внутри нынешней государственной системы. Формой проявления несбалансированности полномочий выступает недостаточное взаимодействие органов государственной власти, и, как следствие этого, - существующие проблемы обеспечения единого правового пространства.
В заключение можно сделать следующие выводы:
1) исследование взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти имеет большое значение, поскольку оно играет важную роль в обеспечении единого правового пространства России;
2) необходимо выработать эффективные механизмы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для полноценного единства в сфере законотворчества и осуществлять строгий контроль реализации принятых законов.
Библиография
1 Исследование выполнено при поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (мероприятие 1.2.2, проект «Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства»), конкурс НК-160П.
2 Аристотель. Политика. IV, 11, 1, 12, 97 и 30.
3 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. С. 273.
4 Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: Учеб. пособие. - Махачкала, 2010. С. 118.
5 См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.
6 См.: Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2010.
7 См.: Козлов С.С. Конституционно-правовой механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - СПб., 2003. С. 10.
Поделитесь статьей с коллегами:Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительство осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, а также порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов, определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.
Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения по поправкам к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в соответствующих органах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства на рассматриваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмами Правительства.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель Правительства.
Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.
Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.
Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.
v В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.
v Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к. другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.
Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ.
И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами". Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.
Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов.
Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат). Как представительный орган, Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов.
Однако это право не является исключительным, т. е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также - весь спектр партийно-политических интересов граждан.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Глава VI. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).
Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.
Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.
Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.
С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.
Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.
Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.
По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.
Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.
Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.
Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.
В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.
Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.
Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.
В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.
Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.
Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.
Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.