САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭНЕРГЕТИКЕ
Процессы
саморегулирования, активно начатые строителями, теперь получили свое
развитие и в энергетике. Отдадим должное организационным усилиям
представителей строительной отрасли, и прежде всего, строительных
ассоциаций, являющихся сейчас наиболее активными участниками данного
процесса в России, и отметим, что саморегулирование в ТЭК имеет свою
очевидную специфику. Ведь, несомненно - энергетика и электроэнергетика в
частности играет значимую роль в современном обществе.
Сегодня
на повестке дня стоит проблема реформирования большой энергетики,
которая тесно связана с региональными и национальными инвестиционными
программами социально-экономического развития, являясь их важнейшей
инфраструктурной частью.
В настоящее время сектор энергетики (и электроэнергетики в частности) представлен целым рядом ключевых игроков, с разным уровнем ответственности и кругом задач. Но также на рынке присутствует и разнородное бизнес-сообщество, объединенное в профессиональные отраслевые ассоциации.
Охват процессами саморегулирования всего бизнес-сообщества, а не отдельных его представителей, позволит не только обеспечить более надежное и качественное исполнение договорных обязательств, но и повысить конкурентоспособность отечественной энергетики в целом. Саморегулируемые организации свои нормы, стандарты и правила профессиональной предпринимательской деятельности трактуют жестче, нежели государственные регламенты и стандарты, поскольку субсидиарная (коллективная ответственность), являющаяся основополагающим правилом любой СРО является наиболее весомым аргументом добропорядочности членов партнерства. Также сюда можно добавить и деятельность по предотвращению рисков и убытков для заказчиков и потребителей, включая солидарную финансовую ответственность и другие действенные возможности.
Первоочередные задачи СРО в сфере энергетики должны включать в себя разработку нормативной базы, информационное обеспечение, консультирование в области подготовки кадров.
РАО ЕЭС уже начало создавать систему технического регулирования, которая направлена на решение нормативных и технологических проблем, сокращение издержек, повышение качества продукции и услуг.
Создание новой нормативной базы просто необходимо. Старая база
устарела, ее нормы и требования весьма далеки от требований сегодняшнего
дня. Современные нормы и требования должны быть непосредственно связаны
с энергобезопасностью и должны обеспечить принцип эффективности. Все
нормативные документы должны быть гармонизированы друг с другом.
Структура новой нормативной базы будет включать в себя:
технические стандарты (регламенты). Именно они определяют уровень энергетической и иной безопасности.
Региональные стандарты (территориальные);
Своды правил.
Стандарты организаций.
Инструкции и правил
Таким образом, основной целью создаваемых СРО энергетиков должно стать повышение эффективности энергетического комплекса, содействие его безопасности и бесперебойному функционированию.
Как Вы относитесь к отказу от саморегулирования и возвращению института лицензирования в строительной сфере?
С 07.04.2017 по 12.05.2017
За сохранение саморегулирования, в том виде в котором оно существует в данный момент 0% (0)
За сохранение саморегулирования, при условии внесения кардинальных изменений 0% (0)
За возвращение лицензирования, в том виде в котором оно существовало до 2009 года 0% (0)
За использование одновременно двух механизмов: лицензирования и страхования 0% (0)
За отказ от саморегулирования и введение механизма страхования 0% (0)
За отказ от любых регулятивных механизмов в строительной сфере 0% (0)
Вопрос-ответ:
Вопрос: Может ли иностранная компания вступить в СРО строительной сферы без регистрации в ФНС филиала иностранной фирмы?
Несмотря на то, что в Градостроительном кодексе РФ прямо указано о том, что в СРО строителей, проектировщиков и изыскателей могут вступать иностранные юридические лица (иностранные компании), и не указывается на необходимость регистрации филиала или представительства иностранного юрлица на территории России (в ст. 55.6 ГрадКодекса - указаны иностранные компании), саморегулируемые организации при приеме в члены руководствуются нормами Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09.07.1999 № 160-ФЗ, где в п. 3, ст. 4 указывается на необходимость аккредитации филиала или представительства иностранной компании на территории России, для осуществления коммерческой деятельности.
Цитируем: «Иностранное юридическое лицо, цель создания и (или) деятельность которого имеют коммерческий характер и которое несет имущественную ответственность по принятым им в связи с осуществлением указанной деятельности на территории Российской Федерации обязательствам (далее - иностранное юридическое лицо), имеет право осуществлять деятельность на территории Российской Федерации через филиал, представительство со дня их аккредитации, если иное не установлено федеральными законами. Иностранное юридическое лицо прекращает деятельность на территории Российской Федерации через филиал, представительство со дня прекращения действия аккредитации филиала, представительства.
Днем аккредитации филиала, представительства иностранного юридического лица или внесения изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц, являющемся информационной системой (далее также - реестр), либо прекращения действия аккредитации филиала, представительства иностранного юридического лица признается день внесения соответствующей записи в реестр. (пункт в редакции Федерального закона от 05.05.2014 г. № 106-ФЗ)»
Вопрос: Можно ли вернуть взнос в компенсационный фонд?
Ответ: В соответствии с ч. 4 ст. 55.7 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицу, прекратившему членство в саморегулируемой организации, взнос в компенсационный фонд не возвращается, если не предусмотрено иное.
Под «иным» подразумеваются определенные случаи, описанные в ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ (в ред. ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27.07.2010 г. № 240-ФЗ). В них сообщается, что строительная, инженерная, изыскательская СРО обязана вернуть организации или ИП, прекратившим членство в соответствующем партнерстве, уплаченные ими средства компфонда, в случае исполнения следующих условий:
1) получение допуска данного СРО к определенному виду или видам работ, исключенными 1 августа 2010 года из официального перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
2) отсутствие у лица допуска к другим видам работ (отсутствие иных видов работ в допуске СРО);
3) прекращение членства в данной СРО не ранее двух и не позже 6 месяцев со дня исключения отраженных в допуске видов работ из официального классификатора перечня (то есть с 1 сентября 2010 года по 1 января 2011 года).
Отметим, что только в случае исполнения всех трех вышеуказанных условий саморегулируемая организация обязана вернуть вышедшим из состава членам взносы в компенсационный фонд в полном объеме.
Для возврата денежных средств был отведен срок в размере не более 10 календарных дней после прекращения членства. День прекращения членства определяется днем регистрации заявления от ИП или юридического лица о выходе из состава СРО.
В связи с тем, что с отведенного для официального прекращения членства в СРО промежутка времени уже прошло несколько лет, данные основания представляются неактуальными.
Градостроительным кодексом определено лишь несколько допущений для осуществления выплат из средств компенсационного фонда саморегулируемой организации. Деньги могут быть возвращены если были ошибочно перечислены на счет СРО; перечислены для размещения средств компенсационного фонда СРО в целях его сохранения и увеличения; использованы для осуществления выплат в результате наступления солидарной ответственности по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда.
Необходимость государственного содействия становлению института саморегулирования нашла свое отражение в программных документах Правительства Российской Федерации и в выступлениях Президента РФ Д.А. Медведева, полностью поддерживающего уже достаточно солидные по возрасту идеи передачи государственных функций общественным организациям, в том числе, саморегулируемым. Поддержка и идея саморегулирования бизнеса прозвучала в недавнем выступлении президента на заседании комиссии по модернизации технологического развития экономики в январе в городе Липецке. Развитие саморегулирования в целом и в отдельных отраслях экономики в частности выделяется в качестве одной из задач в документах, определяющих основные стратегические направления РФ в срочной и долгосрочной перспективе, таких как концепция социально-экономического развития и основные направления деятельности правительства РФ на период 2012 года.
27 ноября 2009 г. вступил в силу Федеральный закон 261 об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, установивший требования к энергетическим обследованиям, которые могут проводить только организации или лица, являющиеся членами СРО. В силу 30 июля 2010 г. вступил Федеральный закон 190 о теплоснабжении, согласно которому предлагается с 1 января 2011 г. введение в силу нормы о необходимости наличия у теплоснабжающих и тепловых организаций свидетельства о допуске к работам СРО в сфере теплоснабжения.
Сегодня зарегистрированы 16 саморегулируемых организаций в области энергообследований не только в Москве, но и в других регионах РФ. Основная цель энергоаудита – это получение объективных данных об объеме используемых ресурсов, определение показателей энергетической эффективности, определение потенциала энергосбережений, повышение энергетической эффективности, разработка перечня типовых доступных мероприятий по энергосбережению, повышение энергетической эффективности и проведение их стоимостной оценки. По результатам энергетического обследования обязательно составляется энергетический паспорт, который является официальным документом, содержащим информацию об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов, объеме используемых энергетических ресурсов и его изменениях, показателях энергетической эффективности.
По данным Ростехнадзора, более 80% энергоблоков, опасных производственных объектов тепло- и электроэнергетики отработали расчетный срок службы. К 2015 г. 90 электроблоков отработают уже парковый ресурс. В промышленной энергетике 34000 агрегатов под надзором Ростехнадзора, 40 из которых отработали нормативный срок службы. С целью получения объективных данных по показателям энергетической эффективности и потенциала энергосбережения, разработки перечня типовых доступных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведения их стоимостной оценки, НТЦ «Промышленная безопасность» предложило Минэнерго России включить работы по оценке технического состояния оборудования, эксплуатируемого на опасных производственных объектах, в перечень обязательных работ по энергетическим обследованиям.
В перечень организаций, для которых проведение энергетического обследования является обязательным, входят органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные правами юридических лиц, организации с участием в государстве или муниципального образования и организации, осуществляющие регулированные виды деятельности. Кроме того, обязательному энергетическому обследованию подлежат организации, осуществляющие производство и транспортировку воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, нефтепродуктов, фактически вся экономика РФ. Организации, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива превышают 10 млн руб. за календарный год. Организации, проводящие мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, финансируемой полностью или частично за счет Федерального, субъектов Федерации и местных бюджетов.
Федеральным законом государственное лицензирование в области энергетических обследований не предусмотрено. Оказывать услуги в этой области могут только лица, являющиеся членами СРО в области энергетического обследования, включенных в государственный реестр таких организаций. Постановлением Правительства РФ на Министерство энергетики РФ возложены функции по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования и контроля за их деятельностью. Создание и функционирование СРО в области энергетического обследования должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона 261 и ФЗ-315 «О саморегулируемых организациях».
Некоммерческая организация может приобрести статус саморегулируемой организации в области энергетического обследования при условии ее соответствия следующим требованиям: это объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее, чем 40 субъектов профессиональной деятельности. Наличие документов, в том числе стандартов правил, обязательных для выполнения всеми членами СРО в области энергетического обследования. Наличие компенсационного фонда, сформированного за счет взносов членов СРО в области энергетического обследования как способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО в области энергетического обследования.
Фактически принцип создания СРО аналогичен тем организациям, которые в других отраслях промышленности сегодня созданы или создаются. С учетом мнения ведущих специалистов институтов, предприятий были выработаны приоритетные направления работы по ведению саморегулирования. Получила одобрение и идея создания СРО в области промышленной безопасности, объединяющая лиц, проводящих оценку соответствия, прежде всего, экспертизы промышленной безопасности.
В настоящее время уже созданы или находятся на стадии создания более 20 некоммерческих партнерств, будущих СРО в области промышленной безопасности. В октябре 2009 г. только началась, к сожалению, регистрация СРО в области промышленной безопасности в государственном реестре, ведение которого осуществляет Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии Росреестр. На 20 августа в Госреестре зарегистрированы 14 СРО в области промышленной безопасности. Чем больше становится таких организаций, тем громче слышны их обращения о необходимости введения саморегулирования, основанного на обязательном членстве.
Сейчас уже стало ясно, что для того, чтобы механизмы саморегулирования в области промышленной безопасности работали на полную мощность, необходимо внесение соответствующих изменений в ФЗ РФ №116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Такая позиция поддержана и в части парламентских слушаний на тему о совершенствовании законодательной базы, обеспечения безопасности опасных производственных объектов, которая была рекомендована Федеральному Собранию РФ внести изменения в ФЗ №116, в том числе, в части разграничения ответственности государства и субъектов экономической деятельности, передачи отдельных функций СРО.
По словам Сергея Николаевича Мартюшова, ведущего советника аппарата Комитета по энергетике Государственной Думы РФ, если рассматривать механизмы энергетического обследования, то становится ясно, что хотя в законе и говорится, что энергетическое обследование проводится в общем случае в добровольном порядке, проведение его является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих регулирование деятельности, организаций, осуществляющих в производстве транспортировку воды и природного газа, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, нефтепродуктов, переработку природного газа, транспортировку нефти, нефтепродуктов, организации, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива, мазута, тепловой энергии, угля, электрической энергии превышают 10 млн рублей на календарный год. То есть, вот эти перечисленные пункты практически говорят, что вся экономика подлежит обязательному энергетическому обследованию. И не только экономика, а все сферы деятельности. Таким образом, в сферу проведения обязательных энергетических обследований попадают все мало-мальски значительные объекты экономики.
В законе сказано, что энергетическое обследование вправе проводить только лица, которые являются членами СРО в области энергетического обследования. Первое обязательное энергетическое обследование должно быть организовано и проведено до 31 декабря 2012 года, последующие – не меньше, чем 1 раз в каждые 5 лет. Таким образом, есть еще некоторое время для создания СРО в области проведения энергетических обследований и разработки нормативной базы, регулирующей их деятельность. Уполномоченный Федеральный орган исполнительной власти, который должен разработать соответствующую нормативную базу, осуществляет сбор, обработку, систематизацию, анализ данных энергетических паспортов. Каждая СРО в области энергетического обследования раз в три месяца обязана направлять заявления и копии энергетических паспортов, составленных ее членами по результату проведения ими за указанный период обязательных энергетических обследований. Уполномоченный Федеральный орган исполнительной власти вправе запрашивать и получать у СРО в области энергетического обследования данные о добровольно проведенных энергетических обследованиях, а также данные по результатам добровольных обследований энергетических паспортов.
Вот все, что фактически в законе сказано о деятельности организаций в области энергетических обследований энергоаудита. Если требования к энергетической эффективности, составлению региональных, муниципальных программ к внедрению обязательных приборов учета прописаны в законе достаточно подробно, то работа организаций в области энергетических обследований, требует еще большой работы в области подзаконных актов. В частности, как будут организации обследовать органы государственной власти, режимные объекты, объекты атомной энергетики, объекты обороны. Что это будут за организации, как они будут объединяться в СРО? Все это требует уточнения в нормативной базе.
МАРТЮШОВ Сергей Николаевич, ведущий советник аппарата Комитета по энергетике Госдумы РФ
Государственная политика в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Что должно получаться по результатам энергетического обследования? В законе говорится: это получение объективных данных об объеме используемых энергетических ресурсов, определение показателей энергетической эффективности, определение потенциала энергосбережения, повышение энергетической эффективности, разработка типовых доступных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведение их стоимостной оценки. Что нам даст перечень типовых общедоступных мероприятий? Даст он повышение энергоэффективности в 2- 2,5 раза, которое требуется для нашей экономики. С одной стороны, такая общая формулировка в законе требует значительных усилий при разработке подзаконных актов, конкретизирующих данное положение. С другой стороны, это позволяет наполнить эти положения закона значительным реальным содержанием и сделать их действенными механизмами повышения энергоэффективности отраслей отечественной экономики. С одной стороны, огромная ответственность ложится на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который должен организовать методическое обеспечение, регламентацию деятельности СРО в области энергетического обследования. С другой стороны, встает вопрос о специализированных СРО в области энергетического обследования.
ПРИДАННИКОВ С.П., заместитель руководителя Приволжского управления Ростехнадзора
Когда несколько лет назад были впервые поставлены вопросы сертификации электроэнергии, всплыл целый комплекс проблем, которые необходимо решить в данной области. Были необходимы сертифицированные лаборатории, которые замеряют параметры качества электрической энергии. Должна быть соответствующая техническая база для оборудования этих лабораторий, обученный персонал. Необходим орган сертификации качества электрической энергии.
СОЛОВЬЕВ А.Б., заместитель руководителя Западно-Уральского управления Ростехнадзора
Для достижения должного уровня промышленной безопаности в Удмуртской Республике необходима масштабная модернизация промышленных мощностей. Эта сложная и комплексная государственная задача может быть решена через реализацию Закона по энергосбережению и повышению энергоэффективности. Закон вводит комплексную систему государственного контроля. Вводится двухуровневая система государственного контроля – это федеральный и региональный государственный контроль. Следует обратить внимание на то, что объектом контроля являются не только организация в любой форме собственности, но и руководители, а также должностные лица.
КОТЕЛЬНИКОВ Владимир Семенович, генеральный директор ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», председатель Координационного Совета НП «ЭНЕРГОАУДИТ»Актуальные вопросы в области энергетических обследований
Специалистами ряда крупных институтов были проанализированы нормативно-методические документы, регламентирующие порядок проведения энергетических обследований. В результате рассмотрения было установлено, что при оценке энергетической эффективности обследуемого оборудования практически не учитывается его техническое состояние. В крайнем случае, энергоаудитор рассматривает работу по оценке технического состояния оборудования как дополнительную задачу, решаемую при энергетических обследованиях. В то же время одной из целей энергоаудита провозглашена оценка долей энергетических потерь, которые связаны с ухудшением технического состояния оборудования и систем. Опыт проведения работ по экспертизе промышленной безопасности оборудования, эксплуатирующегося на опасных производственных объектах тепло-, электроэнергетики, ТЭЦ, ГРЭС, котельных, площадках хранения мазутного топлива, трансформаторных подстанций и так далее, позволяет сделать вывод, что эта задача может быть решена только в рамках работ по технической диагностике такого оборудования, проводимой конкретными специализированными экспертными организациями с использованием современной аппаратуры в неразрушающем контроле нормативно-технических документов и конструкторских документациях заводов-изготовителей.
РАДИОНОВ О.В., министр промышленности и энергетики
Удмуртской РеспубликиПредприятиям, в первую очередь, необходимо до конца 2012 года провести энергоаудит, чтобы понять, на каком уровне энергопотребления на единицу продукции они находятся в настоящий момент. Это сразу покажет уровень их конкурентоспособности и определит необходимые меры, проводимые в данной сфере. Энергоэффективность сегодня - это вопрос выживания предприятий завтра.
В самом общем виде под энергетикой можно понимать сферу человеческой деятельности, связанную с преобразованием потенциала природных ресурсов в энергию. В этом качестве энергетика включает в себя широкий круг общественных отношений, складывающихся при осуществлении полного экономического цикла от разведки, поиска, добычи полезных ископаемых - природных энергетических ресурсов (газа, нефти, угля, торфа, урана, плутония), их переработки в целях получения энергоносителя, производства энергии (в конечном счете электрической и тепловой), ее передачи (распределения) от источников генерации к потребителям до потребления энергии. Кроме того, к энергетике относят деятельность в области магистрального трубопроводного транспорта, а также строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации энергетических объектов, производства энергетического оборудования и торговли им.
Следовательно, энергетика как отрасль экономики включает в себя топливно-энергетический и атомный энергетический комплексы, альтернативную энергетику (энергетику возобновляемых энергетических ресурсов), нефтяную, газовую и угольную промышленность, энергетическое строительство и иные сферы общественной деятельности, связанные с энергетическими ресурсами и соответствующими им полезными ископаемыми, энергией, энергетическими объектами и инфраструктурой.
Как видно, рассматриваемая сфера общественных отношений обладает предметным единством, которое обусловливается общей направленностью данных отношений на удовлетворение потребностей человека в таком экономическом благе, как энергия. Названное предметное единство и значимость потребности, на которой оно основано, предопределяют обособление энергетики от иных областей экономической деятельности. С политической точки зрения это обособление выражается в формировании отдельного направления государственной политики - энергетической политики . В юриспруденции же стремление обособить энергетические отношения от иных приводит к попыткам сформулировать концепцию энергетического права.
Относительно места энергетического права в системе российского права в юридической науке еще не сложилось внятного представления. Высказываются мнения об энергетическом праве как о комплексной отрасли права 1 , «комплексной межотраслевой интегрированной группе правовых норм», не характеризуемой как отрасль, институт или иной известный науке элемент системы права . Налицо и тенденция к обособлению энергетического права как науки и как учебной дисциплины. Такая тенденция - объективный исторически обусловленный и закономерный процесс развития российского юридического образования, призванного отвечать на запросы правоприменительной практики. Но юридическое научное сообщество неоднозначно воспринимает выделение новой научной специальности «энергетическое право». Возможно, более правильным являлось бы признание в ближайшей исторической перспективе такой науки, как экономическое право, в предмет которого включались бы все правовые образования, посвященные регулированию экономической деятельности, в том числе и в сфере энергетики .
Предмет энергетического права обычно характеризуется как весь комплекс общественных отношений в сфере энергетики, понимаемой в широком смысле.
Вместе с тем представляется, что отношения в сфере энергетики не обладают качественным отличием от отношений, которые рассматриваются как предмет предпринимательского и иных сложившихся отраслей права. Так, в части производства, передачи энергии и осуществления сопутствующей этим процессам деятельности речь идет о типичном именно для предпринимательского права сочетании предпринимательских и иных связанных с ними экономических «горизонтальных» отношений с «вертикальными» по регулированию, осуществляемому органами власти и уполномоченными организациями, в том числе СРО. Отсутствие приоритета частного интереса (к примеру, интереса организаций энергетики в получении прибыли) перед публичным (бесперебойное и качественное снабжение потребителей энергетическими ресурсами и их экономное использование) и наоборот свидетельствует о применении методов и принципов регулирования, присущих предпринимательскому праву.
Нормы, посвященные добыче природных энергетических ресурсов (характеризуемые иногда как «право первичных источников энергии»), могут быть отнесены к горному праву, которое согласно относительно устоявшейся точке зрения имеет собственное место в системе российского права.
Переработка минерального сырья с целью получения энергетических ресурсов, газовая и трубопроводная промышленность регулируются нормами предпринимательского права, составляющими институт правового регулирования промышленности, а строительство (реконструкция, ремонт) энергетических объектов - нормами, составляющими институт правового регулирования строительной деятельности.
Таким образом, с позиций предпринимательского права энергетику целесообразно рассматривать как область экономической деятельности, включающую в себя электроэнергетику и теплоснабжение, а также атомную энергетику как специфический способ производства электрической и тепловой энергии. В связи с этим представляется возможным утверждать о существовании институтов правового регулирования оптового, розничного рынков электроэнергии (мощности), сетевой деятельности и оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, деятельности в области атомной энергии, теплоснабжения, обеспечения энергосбережения и энергетической эффективности и др.
Вопрос об объединении указанных институтов в единую подотрасль энергетического права в условиях глубокой дифференциации правового регулирования постреформенной отрасли экономики, а также фактического отсутствия общих норм и единых правоприменительных подходов к различным видам деятельности в энергетике представляется преждевременным. Вместе с тем выделение общих понятий и особенностей, присущих правовому регулированию деятельности в электроэнергетике, безусловно, возможно.
Прежде всего, как было отмечено выше, конечной целью регулирования экономической деятельности в энергетике является создание гарантий обеспечения граждан и самих хозяйствующих субъектов энергией.
На основании единого понятия энергии, не дифференцированной на виды (электрическая, тепловая) в § 6 гл. 30 ГК РФ включены общие нормы о договоре энергоснабжения, в соответствии с которыми энергия является товаром. Значение такого обобщения, однако, нивелируется тем, что в соответствии с п. 4 ст. 539 и п. 1 ст. 548 ГК РФ специальные законы и иные правовые акты имеют приоритет перед ГК РФ в регулировании отношений по снабжению как электрической, так и тепловой энергией. Следовательно, нормы § 6 гл. 30 ГК РФ не могут рассматриваться как «общая часть» энергетического права.
Наличие у энергии экономических свойств товара, отраженных в ГК РФ, вовсе не означает однозначность юридической квалификации энергии как вещи и даже имущества. Вопрос о юридической природе энергии вызывает интерес у исследователей, некоторые из них соглашаются с вещной природой энергии как объекта гражданских прав.
Однако энергия является, по сути, физической величиной, и ее материальная природа весьма условна. В литературе верно отмечается, что энергия не существует отдельно от проводника (передающего оборудования) и потребляющих ее установок. Поэтому можно согласиться с мнением о том, что «правовое регулирование, следуя за экономикой... вынуждено прибегнуть к созданию товарной фикции энергии в целях распространения на нее права собственности..., правовая трактовка энергии в действующем законодательстве является по своей природе фикционной» . Следовательно, наиболее убедительным представляется подход, согласно которому энергия относится к «иному имуществу», помимо вещей, согласно представленной в ст. 128 ГК РФ классификации объектов гражданских прав. При этом характеристика энергии как имущества не является общеотраслевой. В частности, с точки зрения уголовного права незаконное присоединение к электросети не является хищением имущества .
Указанное свойство энергии как экономического блага - неотделимость от энергопередающего и энергопринимающего устройств - обусловливает взаимозависимость деятельности снабжающей организации и потребителя, в результате которой договорные отношения распространяются и на сферу использования соответствующего ресурса .
В качестве примеров проявления специфики энергии как объекта экономической деятельности можно привести следующие.
1. Возможность получения энергии только через сеть, соединяющую объект генерации с потребителем, обусловливает специфику договорных связей в энергетике, поскольку одного договора, направленного на приобретение энергии, для удовлетворения потребности в ней недостаточно. Для приобретения энергии необходимо в первую очередь присоединить объект потребителя к сети, для чего заключается договор о технологическом присоединении (подключении). Далее необходимо урегулировать отношения по передаче энергии по сети путем заключения договора оказания такого рода услуг. Лишь при соблюдении этих условий может быть исполнен договор, по которому потребитель физически приобретает энергию (договор купли-продажи).
При этом законодательство также предусматривает договорные модели, объединяющие в интересах потребителей разнородные обязательства (по обеспечению передачи энергии и ее продаже): договор энергоснабжения с гарантирующим поставщиком, договор теплоснабжения с теплоснабжающей организацией.
- 2. На потребителя возлагаются обязанности по соблюдению режима потребления энергии ", нарушение которого может повлечь неблагоприятные последствия не только для снабжающей организации, но и для третьих лиц в силу технологической связи всех элементов энергосистемы.
- 3. В процессе передачи энергии от производителя к потребителю возникают потери энергии в сетях , что порождает целый комплекс отношений, связанных с компенсацией таких потерь. Регулирование указанных отношений наглядно отражает взаимосвязь субъектов энергетики и сочетание различных методов регулирования в целях обеспечения баланса их интересов. Так, потребители компенсируют сетевой организации нормативные потери в составе тарифа на соответствующий ресурс или услугу («вертикальные» отношения), поскольку эти потери рассматриваются как технологически объективный фактор, сопутствующий ресурсоснабжению. Сверхнормативные потери (например, вследствие невыделенного бездоговорного потребления энергии) оплачиваются сетевой организацией самостоятельно путем обязательного заключения договоров, направленных на
приобретение энергии в объеме этих потерь («горизонтальные» отношения) .
4. Динамические свойства энергии обусловливают необходимость правовой регламентации учета ее количества на каждом этапе технологического процесса передачи к потребителю (отпуск в сеть, отбор от сети). Такая регламентация обеспечивается путем установления обязанности собственников объектов, потребляющих соответствующий ресурс, по установке приборов учета. В целях организации расчетов за потери во внутридомовых и иных внутренних сетях (например, в границах садового товарищества) также предусматривается обязанность по установке приборов учета на границе соответствующей централизованной сети. Такие приборы учета называются коллективными. В случае отсутствия приборов учета или невозможности использования их данных (например, если они не прошли в установленном порядке поверку) объем ресурса определяется расчетным путем в порядке, установленном подзаконными правовыми актами. Установление количества энергии с использованием данных приборов учета либо расчетным путем определяется как коммерческий учет энергетических ресурсов .
В литературе, однако, отмечается, что признак снабжения через присоединенную сеть, на котором основана регламентация отношений по договору энергоснабжения в ГК РФ и некоторые следствия из которого рассмотрены выше, в настоящее время утрачивает актуальность, поскольку тенденцией регулирования является дифференциация видов деятельности в энергетике как по виду ресурса (электричество или тепло), так и по содержанию деятельности (сетевая, торговая и снабженческая деятельность) .
Иными словами, для регулирования отношений по обороту энергии нормы части второй ГК РФ не имеют того основополагающего значения, которое проявляется во многих других частноправовых предпринимательских отношениях. Специфика рассматриваемых отношений отражена прежде всего в специальном энергетическом законодательстве.
Правовое положение субъектов, осуществляющих деятельность в области энергетики, и предъявляемые к ним требования крайне неоднородны.
Однако имеется общая особенность, связанная с тем, что по общему правилу экономическую деятельность в области энергетики вправе осуществлять лишь юридические лица. Это следует уже из законодательной терминологии. Например, Закон об электроэнергетике предусматривает среди субъектов электроэнергетики сетевые организации, энергосбытовые и энергоснабжающие организации, организации, осуществляющие оперативно-диспетчерское управление.
В отношении гарантирующих поставщиков и субъектов оптового рынка электроэнергии и мощности прямо предусмотрено, что ими могут быть только коммерческие организации 1 . Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» объединяет хозяйствующих субъектов в понятие «эксплуатирующая организация». Закон о теплоснабжении предусматривает осуществление регулируемой деятельности в области теплоснабжения именно организациями, однако содержит оговорку о возможности применения правил о теплоснабжающих и теплосетевых организациях к индивидуальным предпринимателям по аналогии.
Некоторые виды деятельности, а именно оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, являются естественно-монопольными .
При этом в действительности на монопольной основе осуществляется лишь оперативно-диспетчерское управление: в рамках Единой энергетической системы России и каждой технологически изолированной территориальной электроэнергетической системы управление организовано на базе единого для каждой системы хозяйствующего субъекта, именуемого системным оператором .
Деятельность по передаче энергии, хотя и названа в законе естественно-монопольной, осуществляется в условиях более или менее развитой конкуренции между хозяйствующими субъектами. Например, в Москве осуществляют деятельность одновременно более 20 территориальных электросетевых организаций 1 .
На основании ст. 6 Закона о естественных монополиях в отношении услуг сетевых организаций и системного оператора осуществляется государственное регулирование тарифов. Но сферами деятельности субъектов естественных монополий ценовое регулирование в энергетике не ограничивается. Статья 23 1 Закона об электроэнергетике и ст. 8 Закона о теплоснабжении предусматривают разветвленную систему регулируемых государством цен (тарифов), которая охватывает в том числе генерирующую и сбытовую деятельность . Особенностью тарифов в энергетике является их адресный характер, т. е. установление тарифов в основном осуществляется применительно к деятельности каждого хозяйствующего субъекта, осуществляющего регулируемую деятельность.
Особое положение сетевых организаций по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими регулируемую деятельность в энергетике, как представляется, обусловлено тем, что именно они организуют присоединение (подключение) объектов потребителей к соответствующей сети и, таким образом, именно от их действий зависит доступ конечного потребителя к энергетическим ресурсам, который должен быть равным. Энергетическое законодательство основано на принципе недискриминационного доступа к услугам, предоставляемым сетевыми организациями, который предполагает детальную регламентацию действий сетевой организации по факту поступившей от потребителя заявки на присоединение (подключение) его объекта к электрической или тепловой сети.
Для большинства видов деятельности в энергетике не требуется членство в СРО или лицензия. Исключениями являются проведение энергетических обследований (энергоаудит), требующее членства в СРО , а также деятельность в области атомной энергии, требующая лицензию 1 . Законом о теплоснабжении предусмотрено членство тепло- сетевых, теплоснабжающих организаций в СРО, однако, поскольку такое членство не является обязательным, в настоящее время соответствующие законоположения не имеют практического применения .
Вместе с тем нормативными правовыми актами предусматриваются иные условия допуска хозяйствующих субъектов к той или иной деятельности: включение в реестр (например, для субъекта оптового рынка электроэнергии и мощности), утверждение уполномоченным органом тарифа (например, для сетевой организации), конкурсный отбор (для гарантирующего поставщика или единой теплоснабжающей организации).
Характер государственного (муниципального) регулирования предпринимательской деятельности в энергетике обладает спецификой, обусловленной сложным сочетанием различных методов регулирования.
Доля прямого государственного управления деятельностью хозяйствующих субъектов, при котором государство выступает в качестве собственника, управляющего государственным имуществом, в результате реформирования энергетики существенно сократилась. Вместе с тем сохраняется доля участия государства в уставных капиталах многих хозяйствующих субъектов, образованных в результате реформирования ОАО РАО «ЕЭС России», а в некоторых случаях закон прямо предусматривает обязательный размер доли участия государства в уставном капитале хозяйствующего субъекта.
Например, в соответствии со ст. 8, 12 Закона об электроэнергетике доля прямого или косвенного участия Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью должна составлять не менее 50% плюс 1 акция, а в уставном капитале системного оператора - 100%. Атомный энергопромышленный комплекс находится в ведении обществ группы Государственной корпорации «Росатом», учрежденной Российской Федерацией.
Среди методов общего государственного (муниципального) регулирования значительная роль отводится косвенному регулированию, к которому помимо тарифного регулирования можно отнести:
- - утверждение инвестиционных программ субъектов энергетики , на основе которых, во-первых, определяется объем компенсируемых через регулируемые цены (тарифы) капитальных вложений, а во-вторых, для сетевых организаций определяется техническая возможность сложных технологических присоединений к электрическим или тепловым сетям;
- - утверждение схем и программ перспективного развития электроэнергетики 1 , схем теплоснабжения , представляющих собой документы государственного (муниципального) планирования, которым должны соответствовать инвестиционные программы хозяйствующих субъектов в целях обеспечения энергетического баланса производства и потребления;
- - стимулирование энергосбережения, производства электрической энергии на основе возобновляемых источников, в том числе путем предоставления бюджетных субсидий .
В энергетике существует собственная система информационного обеспечения , основанная на положениях Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса». Указанный Закон предусматривает создание государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (ГИС ТЭК), содержащей сведения о состоянии, прогнозе развития топливно-энергетического комплекса, об энергетических ресурсах, их потреблении, о тарифах, субъектах энергетики, об их финансовом положении, инвестиционных программах, энергетических объектах и т. п.
Законом предусматривается единая система представления информации хозяйствующими субъектами, которая, однако, не отменяет установленные иными нормативными правовыми актами обязанности субъектов энергетики по представлению информации или ее раскрытию в иных информационных ресурсах . В настоящее время ГИС ТЭК находится в стадии формирования .
- См. распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».
- См.: Энергетическое право: учебник / под ред. В. В. Романовой. М., 2014. С. 37-39;Городов О. А. Введение в энергетическое право: учеб, пособие. М., 2012. С. 17; Мартынов П. А. Энергетическое право: учебник. М., 2014. С. 4.
- См.: Лахно П. Г. Российская модель энергетического права. URL: http://files.enreg.eu/material/2013/08.07.2013.Lachno_rus.pdf.
- Подробнее см.: Мацкевич И. М., Власенко Н. А. Формализация специальностей научных исследований в сфере права: содержание и перспективы // Журнал российскогоправа. 2013. № 6. С. 116-147.
- О разобщенности правового регулирования отношений в энергетике см.: Азамат Ж. О проблеме дифференциации правового регулирования оборота энергии. URL:https://zakon.ru.
- 2 Свирков С. А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборотаэнергии. М., 2013. С. 64.
Понятие и предмет энергетического права
Определение 1
Энергетическое право является системой норм права, которые регулируют отношения в обществе, формирующиеся в связи с производством, преобразованием, отдачей, реализацией, применением и сбережением разнообразных видов ресурсов энергетического типа, а также по поводу обеспечения энергетической безопасности.
Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, которые складываются в сфере энергетики, являющейся одной из важнейших составляющих экономики любой страны современного периода времени, а также отношения в обществе, которые связаны с экологическими требованиями, инвестициями в сферу энергетики, антимонопольными мерами, мерами по обеспечению безопасности на объектах энергетики и мерами энергетической безопасности.
Энергетическое право как комплексная правовая отрасль системы права РФ
Энергетическое право сочетает в себе юридические нормы, входящие в комплексные образования гражданского, уголовного, административного и трудового права.
В соответствии со 2-ой статьей Федерального закона «Об электроэнергетике», законодательство России об энергетике базируется на Конституции РФ, и состоит из ГК РФ действующего ФЗ и иных федеральных законов, которые регулируют отношения в сфере электроэнергетики, а также указов президента государства и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанным федеральным законам.
Отталкиваясь от этого, энергетическое право может рассматриваться в форме специальной части публичного права. Энергетическое право является правовой системой норм, которые регулируют отношения, возникающие в процессии и в связи с реализацией деятельности экономического характера в сфере энергетики. Совместно с этим нужно отметить, что отнесение энергетического права к публичному или частному блоку в границах отечественной правовой системы в значительной мере соответствует отношениям к проблематике институционального фактора в применении права и правотворчестве.
Институционализация энергетического права, обусловленная единством целей и задач правового урегулирования, должна в себя включить взаимную связь правового института, нормы, отрасли и подотрасли права. Данные элементы системы права организованы по признакам преобладания предмета урегулирования права. Но в науке не образовалось общего подхода к осознанию предметности энергетического права.
Яковлев В.Ф. отметил, что энергетическое право представляется реальностью. Иной вопрос, какой же смысл в этот термин вкладывается. Чем же эта реальность является – подотраслью законодательства или правовой отраслью? Думаю, мы можем применять это словосочетание по аналогии тому, как мы можем говорить о сельскохозяйственном, промышленном, транспортном праве и т.п. На самом же деле, речь идет об общности норм, правовых источников, актов законодательства, которые обеспечивают урегулирование этой важнейшей экономической отрасли.
Замечание 1
П.Г. Лахно, в собственную очередь, рассмотрел энергетическое право в образе подотрасли предпринимательского права.
В.Ф. Попандопуло отмечает, что энергетическое право в форме одного из урегулировало имущественные и личные неимущественные отношения меж лицами, которые реализуют деятельность в сфере энергетики, либо иным образом принимают в ней участие. Здесь речь идет об энергетических отношениях, базирующихся на автономии воли, на имущественной самостоятельности и равенстве участников.
В то же время, О.А. Городов говорил о том, что энергетическое право выступает в образе комплексной правовой отрасли, которая объединяет в своей предметной области большой число разных групп отношений, существующих в сфере энергетики, а также тесно взаимно воздействует с профилирующими и специальными правовыми отраслями, и прежде всего с гражданским и административным правом.
На основании всего этого можно сделать вывод, что «энергетическое право является системой норм права, которые на комплексной базе регулируют запреты, дозволения, обязывания в сфере общественных отношений, которые формируются в связи с преобразованием, производством, реализацией, передачей, использованием различных видов энергоресурсов, их сохранением, обеспечением безопасности энергетического типа.
Согласившись с тем, что развитие энергетического права исходит от института гражданского права к комплексной отрасли автономности в границах отечественной системы права, необходимо образовать специфическую методику правового урегулирования. В последнее время применяются императивный и диспозитивный методы в форме универсальных для базисных отраслей отечественной системы права таких, как:
- Административное право;
- Гражданское право.
В связи с этим с институциональной стороны энергетическое право абсолютно точно вправе занять самостоятельное отдельное место в форме комплексной отрасли в границах российской системы права. Нормы, являющиеся свойственными энергетическому праву, управляют специфическими группировками отношений в сфере энергетики, формирующие обособленный независимый предмет урегулирования, но взаимно связанный тесным образом с иными правовыми отраслями. Это относимо и к гражданскому правовому аспекту в общественных отношениях, которые имеют отношение к энергетическим ресурсам в виде товара, и к административному правовому урегулированию отношений в обществе в сфере энергетики.