В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо)*. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
__________________________
* Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1 и 2. М., 1995.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний*. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
____________________________
* Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 129.
Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Прежде всего в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.
Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.
Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, – тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:
· создание системы органов управления всфере взаимодействия общества и природы;
· подзаконное нормотворчество;
· координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;
· распоряжение (управление) природными ресурсами;
· планирование использования и охраны природныхресурсови улучшения состояния окружающей среды;
· экологическое нормирование;
· экологическая экспертиза;
· экологическое лицензирование;
· экологическая сертификация;
· экологический аудит;
· наблюдение за состоянием окружающей среды;
· учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;
· контроль за использованием и охраной объектов природы;
· разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.
Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.
Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием – проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой– о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества – единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды – составная часть государственного Управления в целом.
Роль государственногоуправления в этой сфере определяется значением государственныхорганов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Курсовая работа
по дисциплине «Экологическое право»
тема: «Механизм реализации экологического и природно-ресурсного законодательства»
Введение
1. Общая характеристика экологического законодательства
2. Становление экологического и природно-ресурсного законодательства
3. Проблемы совершенствования экологического и природно-ресурсного законодательства
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Экологическое законодательство это - совокупность законов, которые регулирует отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на две группы: законодательство об окружающей среде и природоресурсное законодательство. Объектом правового регулирования законов первой группы является окружающая среда в целом, второй - отдельные природные ресурсы. Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации требуют обновления концепции его развития, переосмысления накопленного опыта, учета постоянных и временных, традиционных и новых факторов, влияющих на его содержание, структуру, формы правотворчества.
Об актуальности данной работы свидетельствуют тенденции развития экологического законодательства. Необходимо решить проблему повышения его эффективности, т.е. улучшение механизма применения и использования эколого-правовых норм.
Один из наиболее важных аспектов - структура экологического законодательства. Определение места каждого нормативно-правового акта в этой структуре позволяет построить стройную иерархическую пирамиду, во главе с Конституцией РФ.
Рассматривая перспективы развития экологического законодательства, предполагается показать научный взгляд на проблему совершенствования данной отрасли законодательства, особенно в нынешних условиях правовой реформы, проводимой в Российской Федерации. Отсутствие единой концепции развития экологического законодательства затрудняет законотворческую деятельность в этой области. В связи с этим особе место в работе отводится механизму проведения экспертизы законопроектов.
Целью данной работы является исследования особенностей механизмов реализации экологического и природно-ресурсного законодательства.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть общую характеристику экологического законодательства;
- охарактеризовать соотношение российского экологического законодательства и законодательства субъектов РФ;
- раскрыть перспективы развития экологического законодательства;
- исследовать проблемы совершения экологического и природно-ресурсного законодательства.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1 Понятие экологического законодательства
В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. По мнению А.К. Голиченкова: «предлагается различать экологическое законодательство в узком и широком смысле» Голиченков А.К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие// Экологическое право России на рубеже 21 века/ Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2000, С - 1 - 8 . В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком - добавляется регламентация и использования природных ресурсов, и обеспечения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка. При этом подчеркивается, что эколого-правовая норма в отличии от иных норм права является согласованным и упорядоченным единством социальных и экологических закономерностей.
Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо системы актов правотворчества, явления и процессы.
Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей. Основные признаки этой отрасли права. По мнению Б.В. Ерофеева: «характеризуются через предмет, объекты, принципы и источники» Ерофеев, Б.В. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., доп. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. - 320 с..
Рассмотрение вопроса о понятии экологического законодательства целесообразно начать с уяснения понятия законодательства вообще. В юридической литературе данному вопросу отводится значительное место. Понятие законодательства берет начало из такой научной категории как источник права. Однако, при внимательном рассмотрении можно заметить, что ни один из ученых не дает четкого и лаконичного понятия источника права, а рассматривает его в различных смысловых значениях. Так под источником права в материальном смысле, по мнению В.В.Петрова: «понимается воля народа, выраженная путем опроса, референдума, по поводу того или иного документа, примером которого может служить Конституция
Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года» Петров, В.В. Экологическое право России: Учеб. для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1995. - 557 с.. Особое, в том числе и практическое значение имеет юридический или формально-юридический смысл источников права. В рамках данного смыслового значения под ними понимаются формы права, в которых содержатся общие правила поведения, именуемые нормами права. И именно совокупность таких нормативных правовых форм образует законодательство. При этом нормативно-правовыми формами являются нормативно-правовые акты. Исходя из этого под законодательством понимается комплексная система издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных правовых актов. Кроме того, законодательство является внешним выражением права, т.к. именно через эту совокупность правовых норм происходит регуляция общественных отношений в целом или их отдельных видов.
Рассматривая систему права, следует говорить о ней, как и о внутренней форме права. Система законодательства, как уже упоминалось, образует внешнюю форму права и представлена в виде системы нормативно-правовых актов, в которых отрасли и институты права выражены. При этом внешняя и внутренняя формы неразрывно связаны и не существуют друг без друга. Несомненно, то, что каждая отрасль права выражена в определенной системе нормативно-правовых актов, однако, по мнению С.А. Комарова, "системы нормативно-правовых актов выражают не только распределение норм права по отраслям, но и комплексирование норм различной правоотраслевой принадлежности в межотраслевые связи, причем в самых многообразным модификациях". Поэтому систему права и систему законодательства не следует ни противопоставлять, ни отождествлять, т.к. они диалектически связаны. Основная социальная функция права - быть регулятором общественных отношений. Но осуществление правом своей роли в обществе связано с его нормативным характером. Так, Н.В. Румянцев пишет, что "содержание права - это составляющая его нормы, и именно норма (общеобязательное правило поведения) есть его первичный элемент (начальная клетка)... Законодательство в широком смысле слова - совокупность законов и подзаконных нормативных актов, являющихся формой выражения содержащихся в данных актах правовых норм. Первичный элемент, начальная клетка законодательства, следовательно, - нормативный акт (или часть акта, статья), включающий те или иные правовые нормы (отдельную норму). Поэтому понятие законодательства не тождественно понятию права, они соотносятся друг с другом как форма и содержание" Экологическое право России: учебное пособие для студентов вузов / Под ред. Н.В. Румянцева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - 368 с.. Законодательство нельзя считать лишь простой оболочкой правового содержания. Диалектика их соотношения заключается в том, что законодательство выступает формой самого существования правовых норм, средством их организации, придания им определенности и объективности. Право не существует вне законодательства, рассматриваемое в указанном аспекте законодательство и есть право. Отрасль права является наиболее крупным и центральным звеном структуры права и охватывает основные, "качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному содержанию требуют обособленного юридически своеобразного регулирования". Это означает, что каждая отрасль права базируется на конкретной совокупности качественно определенных, "неповторимых" нормативно-правовых актов. С другой стороны, рассматривая любой нормативно-правовой акт, мы можем заметить, что он входит в ту или иную отрасль законодательства, которая соответствует либо определенной отрасли права, либо объединению нормативно-правовых актов, образуемому по предметному или целевому критерию. В зависимости от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодательства, место в иерархической структуре. Отрасли законодательства, прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права. Однако законодательство, являясь формой выражения норм права в определенной мере самостоятельно. Это выражается в частности в том, что оно включает в свое содержание и положения, не являющиеся правом: определения, указания на мотивы и цели издания актов и др. Кроме того, относительная самостоятельность проявляется и в том, что система (внутренняя структура) законодательства не совпадает с системой (внутренней структурой) права.
Исходя из выше перечисленных положений можно сделать вывод: полное совпадение системы отраслей законодательства и системы отраслей права невозможно, т.к. количество отраслей законодательства превышает количество отраслей права.
1.2 Структура экологического законодательства
Прогрессирующее ухудшение состояния окружающей природной среды настоятельно выдвигает необходимость ее защиты, оздоровления, восстановления, облагораживания. Массовые действия невозможны без соответствующего организационного обеспечения. При этом в экологическом менеджменте велика роль правовых средств, поскольку конкретные действия по защите природы должны опираться на законы, стандарты, утвержденные в установленном порядке правила и другие нормативно-правовые акты и инструктивно-методические материалы. Всю эту совокупность обязательных к исполнению документов, утвержденных компетентными государственными органами, будем кратко называть экологическим законодательством.
Основное при разработке экологического законодательства - забота о здоровье, безопасных и благоприятных условиях труда и быта людей. Поэтому выделяются области законодательства, соответствующие тем или иным сферам производственных отношений, труда и быта людей. Например, первостепенное место в законодательном оформлении земельных отношений отводится сельскохозяйственному производству. Правовые вопросы экологии водных отношений связаны, прежде всего, с бытовым и питьевым водоснабжением, а также с рыбной ловлей. Правовые основы обеспечения экологической безопасности лесов относятся к регулированию удовлетворения потребностей населения в древесине и других лесных продуктах (грибы, ягоды, лекарственные растения и др.), а также охране и развитию полезных природных свойств лесов (водоохранных, санитарно-гигиенических и оздоровительных) и их обитателей, в том числе объектов охоты. Законодательство об охране атмосферного воздуха нацелено на предотвращение выбросов вредных веществ и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения и окружающей природной среды.
Федеральные законы и их собрания (кодексы) развиваются в двух направлениях. Во-первых, на их основе принимаются законодательными органами субъектов Российской Федерации собственные экологические законы. Следующий слой экологических документов создается органами местного самоуправления, отвечающими за соответствующие муниципальные образования. С другой стороны, федеральные органы, министерства и ведомства, службы и агентства, входящие в систему исполнительной власти России, издают экологические правовые акты в своих сферах деятельности. Отметим, что в государственных стандартах на продукцию и услуги, как правило, присутствуют экологические требования. Судебная власть (суды и арбитражные суды) также вносят свой вклад в развитие экологического законодательства, принимая решения по тем или иным делам, содержащим экологические аспекты, и тем самым создавая прецеденты - образцы для будущих правовых решений. Таким образом, все ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная - принимают участие в развитии экологического законодательства. Нельзя не отметить роль общественных экологических организаций, которые зачастую являются инициаторами принятия тех или иных экологических правовых актов.
Нижним слоем экологического законодательства являются приказы и инструкции, иная нормативно-техническая и инструктивно-методическая документация, действующие на уровне отдельного предприятия или организации. Хотя они обязательны лишь для ограниченного числа работников данного предприятия, но именно такие документы вполне конкретны и подлежат строгому исполнению. В то же время правовые акты более высокого уровня зачастую содержат вполне верные, но не полностью конкретизированные требования, при этом они сопровождается ссылками на более конкретные документы более низкого уровня. Например, Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» (с изменениями на 17 декабря 2009 года) содержит многочисленные ссылки на нормативно-правовые и инструктивно-методические документы специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. На федеральном уровне упомянутые органы имели в те или иные годы разные названия: Госкомэкология, Министерство по охране окружающей природной среды, Министерство природных ресурсов и др.
Структура экологического законодательства может быть рассмотрена с нескольких позиций: а) по кругу актов; б) с точки зрения разграничения предметов ведения Российской Федерации ее субъектов; в) по иерархии входящих в него актов; г) с позиций соотношения национального законодательства с международным; д) через призму соотношения специальных экологических актов с актами иных отраслей законодательства.
По кругу актов экологическое законодательство представляет собой систему не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. Такой подход закреплен во всех федеральных законодательных актах экологического законодательства. По предмету ведения согласно Конституции: «природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а, следовательно, и земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» Конституция Российской Федерации. - М.: ОМЕГА-Л, 2005. - 38с.. В силу этого экологическое законодательство делится на федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией принятые по предмету совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Экологическое законодательство Российской Федерации построено по принципу "иерархии". То есть в системе Конституция -- федеральные законодательные акты -- акты Президента Российской Федерации -- акты Правительства Российской Федерации -- акты федеральных органов исполнительной власти нижестоящие акты подчинены (не могут противоречить) вышестоящим. Аналогично выстроено и экологическое законодательство субъектов Российской Федерации. Конституция устанавливает ряд положений, составляющих конституционные основы правового регулирования экологических прав и обязанностей граждан; отношений собственности на природные ресурсы как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей природной среды между Российской Федерацией и ее субъектами и др.
2. СТАНОВЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Соотношение российского экологического законодательства и законодательства субъектов РФ
Поскольку экологическое законодательство - комплексная отрасль, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главным из которых являются: а) влияние на содержание и структуру иных законодательных актов. б) заимствование принципов, положений, исходных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией. в) привлечения для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства путем использования их для регулирования экологических отношений. г) восполнение экологическим законодательством бланкетных норм иных отраслей. д) отсылка норм экологического законодательства к институтам фундаментальных отраслей.
Особенностью Российского государства является его характеристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и (или) государственно подобных образований, близких по статусу к государству". В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним относятся республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Республика в составе РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, остальные субъекты РФ имеют свои уставы. В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Статья 5 Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ, говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законодательства" Конституция Российской Федерации. - М.: ОМЕГА-Л, 2005. - 38с..
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное положение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, имеет принципиально важное значение, так как охрана окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нормы Конституции РФ.
Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ, необходимо определить его место в системе общероссийского экологического законодательства. Экологические законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положение в указанной структуре. Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми социальными, экономическими, природными и другими условиями, что, в конечном счете, влияет на различие регулирования экологоправовых отношений. Федеральное экологическое законодательство не может учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возникающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы законодательством субъектов РФ.
На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании региональных законодательных систем. Нормативные правовые акты экологического законодательства субъектов РФ автономны по отношению друг к другу.
Рассматривая соотношение федерального экологического законодательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их взаимную связь. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ реализуется в форме региональной экологической политики, которая представляет собой "объективно обусловленные начала и способы оптимального взаимодействия человека с окружающей природной средой на относительно обособленной территории страны. Но на сегодняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития и совершенствования законодательства об охране природы субъектов РФ в значительной степени зависит от правильного определения места нормативно-правовых актов в системе экологического законодательства и выявление сходств и различий региональных и федеральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми географическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует адекватной системы управления охраной окружающей среды. Региональное разделение природных ресурсов на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Ю.В. Трунцевский, приводит к тому, что правотворчество последних направлено на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природные ресурсы имеют общенациональное значение. Трунцевский, Ю.В. Экологическое право: Учеб. пособие/ Ю.В. Трунцевский, Н.Е. Саввич. - М.: «Центр Юр Информ», 2001. - 302с. Поэтому полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в свою очередь центральные органы власти не должны без согласия субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой концепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономическое и экологическое пространство России. Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоречий между федеральной и региональной законодательными системами, к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Н.П. Курцев, способно помочь коллизионное право, которое необходимо разрабатывать уже сейчас.
Некоторые авторы предостерегают от непоправимых последствий признание субъекта РФ собственником природных ресурсов. Так, О.Л. Дубовик, считает: «что животный мир не может быть всегда подчинен правовому режиму среды обитания, его специфика в том, что он не всегда имеет территориальные границы» Дубовик, О.Л. Экологическое право: учебник для вузов / О.Л. Дубовик. - М.: Проспект, 2003. - 584 с.. Это объект, который может располагаться отдельными популяциями на территории различных субъектов РФ. "В нынешней экономической ситуации передача животного мира на откуп конкретному региону может привести к гибели животных, особенно тех, которые уже занесены в Красную книгу.
В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:
1. Явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда статей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное предписание с точки зрения их единой системы". Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у соответствующих органов иллюзию необязательности актов федерального законодательства, формируется мнение о том, что данные акты начинают действовать (вступать в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".
2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в изданных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра являются их достоянием.
3. В масштабах РФ ее субъекты, тем не менее, все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслеживаются противоречия действующему российскому экологическому законодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов природноресурсовой направленности.
4. Просматривается слабая профессиональная подготовка законодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, далекие от экологических проблем.
5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Многие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники финансирования и материальная база под них. Подобного рода декларирование приводит к восприятию многих экологических нормативных актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах, которые должны требовать исполнения норм экологического законодательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объясняется лишь их личной экономической заинтересованностью.
Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне согласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповторимость территориальных, экономических и других условий субъектов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом регулировании. И только совместный подход к решению возникших проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение единого экономического и экологического пространства, как уже говорилось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей России.
экологический законодательство природный ресурсный
2.2 Перспективы развития экологического законодательства
В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совершенствованию экологического законодательства. Исследованию этого вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в которых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения. Развитие представляет собой "необратимое, направленное закономерное изменение материальных и идеальных объектов. Только одновременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процессы развития среди других изменений".
Процесс развития экологического законодательства определяется различными факторами. Среди них можно выделить: политический - этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российского общества; экономически - передел собственности в ходе разгосударствления, спад производства из-за структурного кризиса и лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны властных структур; экологический - современное состояние окружающей среды в России, которое угрожает процессу выживания человека. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организационно-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического законодательства.
Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов, которые должны были бы регулировать общественные отношения (законодательство об отходах, об охране и использовании растительного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и низкая эффективность экологического законодательства.
Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное направление практической деятельности - обеспечение экологической безопасности. Однако данная деятельность, на сегодняшний день, огранчивается рамками охраны окружающей Среды.
Принятый Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. претерпел серьезные испытания временем. Действие этого акта было рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость систематизации и кодификации экологического законодательства, целью которой является принятие нового комплексного головного законодательного акта. В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Концептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-правовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, основы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?
Иерархию экологического законодательства должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор пока открыт. Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития экологического законодательства, по мнению ряда авторов, является создание системы "Основы - кодексы". Данная система для нашего государства привычна и действительно может оправдать себя. Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы экологически значимой деятельности, основные виды деятельности, защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы. Другая точка зрения представлена С.А. Боголюбовым. По его мнению: «для кодификации экологического законодательства необходимо разработать Российский экологический кодекс, каждая статья которого была бы детализирована в соответствующей системе подзаконных актов» Боголюбов, С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. - М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1998. - 448 с.. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты, регламентирующие применение Российского экологического кодекса на территории конкретного субъекта.
Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглавляющей систему экологического законодательства. Отмечая его положительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат. codex - собрание законов) - законодательный акт прямого действия. Эта форма предполагает минимум, каких либо других законов, иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отношения. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший законодательный уровень, одновременно проводится их систематизация и обновление". На сегодняшний день в РФ особенно много именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их поиск и ухудшает процесс правоприменения. При принятии нового закона необходимо обязательно учесть преемственность законодательства. Все лучшие и положительные черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу кодекса, не допуская повторения уже пройденных ошибок.
Особое место в фундаменте развития экологического законодательства должно быть отведено конституционным правам и обязанностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих начал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и гражданина в РФ. Необходимость принятия нового головного акта объясняется и общей тенденцией развития всего российского законодательства. Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном, лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной целью остается ликвидация пробелов и переход на более качественно высокий уровень отношений. При разработке экологического законодательства, как отмечает Б.В. Ерофеев: «необходимо последовательно осуществить принцип эколого-социально-экономического единства всей законодательной и нормативно-правовой системы» Ерофеев, Б.В. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., доп. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. - 320 с.. В ней экологические по содержанию законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а социально-экономические законы должны быть ориентированы экологически. Для реализации данного принципа, следует разработать специальную программу совершенствования самого процесса экологического законодательства. Действительно, сейчас настало время определения оптимальной модели экологического законодательства, которая должна проявиться в соответствующей концепции развития. Самое главное, это правильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию общественных отношений предшествовала их научная оценка. Отсутствие концепции развития экологического законодательства затрудняет законотворческую деятельность в этой области. Это приводит к появлению дублирующих либо не согласующихся между собой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество принимаемых нормативно-правовых актов. Важнейшим направлением совершенствования системы экологического законодательства является создание серии специальных законов.
Проблема обеспечения экологически правильного обращения с опасными химическими веществами должна быть решена путем принятия федеральных законов об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах. Необходимость данных актов объясняется тем, что в законодательстве отношения по охране окружающей среды при обращении с такими веществами на стадиях их производства, транспортировки, хранения, использования, обезвреживания и удаления регулируются не полно. Отсутствие специального нормативного акта об экологической информации (статистики) - можно назвать одним из наиболее существенных пробелов в экологическом законодательстве. Общественные отношения в области экологической информации: порядок ее сбора и предоставления, форма учета и обобщения, режим информации, права и обязанности субъектов предоставления и использования информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном законе об экологической информации (статистике). Принятие такого акта позволит создать систему экологической статистики, включающую систематизированные сведения о видах, содержании, производителях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени, причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.
В соответствии со статьей 23. Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.: «должно осуществляться обязательное экологическое страхование. Однако механизм экологического страхования не разработан» Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.. Следует принять закон "Об обязательном экологическом страховании", который бы определил на законодательном уровне понятие обязательного экологического страхования, общие цели, задачи и принципы экологического страхования. По мнению некоторых авторов, проблема всестороннего регулирования отношений в экологически неблагоприятных территориях может быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического бедствия". Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два вида зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Однако принципиального различия между ними в Законе не прослеживается.
В развитии экологического законодательства российскими парламентариями сделано несколько важных шагов. Прежде всего, хотелось сказать о Федеральном законе "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года. Этого Закона ждали давно. Законодательное регулирование экологической экспертизы служит предупреждению вреда окружающей среде на стадии планирования хозяйственной и иной деятельности и принятие экологических значимых решений. Данный Закон содержит нормы о порядке организации и проведения государственной и общественной экологической экспертизы. Однако, если с одной стороны, Закон "Об охране окружающей природной среды" является головным, базовым актом, то в Конституции РФ предусмотрено деление законов на конституционные и обычные. И оба рассматриваемых закона имеют один ранг: это федеральные российские законы. С другой стороны, вступает в действие второй метод правового отбора, а именно - действует более поздний акт.
Как считает С.А.Боголюбов, Закон "Об экологической экспертизе" содержит немало новелл. Прежде всего, это запись о потенциальной экологической опасности любой хозяйственной и иной деятельности. "Это как бы презумпция виновности любого проектанта (вообще в праве не должно быть презумпции виновности)". Развитие экологического законодательства предполагает "динамику развития природноресурсового законодательства. Экологизация земельного, горного, водного, лесного и иного природноресурсового законодательства сводится к правовому обеспечению учета экологических требований в процессе природопользования, и правовыми критериями рационального использования соответствующего природного ресурса должны служить обеспечение его неистощимости, экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития". Боголюбов, С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. - М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1998. - 448 с.
Главная задача и конечная цель экологизации природноресурсового законодательства - сохранение и восстановление благоприятной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой являются не только чистота, т.е. не загрязненность, но и ресурсоемкость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое разнообразие. Очень слабо в РФ упорядочены отношения по использованию и охране растительного мира (вне лесов). Такие отношения следует урегулировать в федеральном законе "Об использовании и охране растительного мира". Пользования растительным миром, охрану растительного мира, государственный учет и контроль в данной сфере, юридическую ответственность. Особое место следует отвести экологизации земельного законодательства, которая предусматривает, в частности, создание механизма учета и проверки экологического состояния земель; возможность воздействия судебных, государственных органов и общественных организаций на землепользователей, не выполняющих или нарушающих требования земельного и экологического законодательства; обеспечение реального экономического и правового стимулирования землепользователей рационально использующих земельные участки.
Серьезные опасения вызывает нерешенность вопроса о собственности на природные ресурсы. Так, часть 2 статьи 9 Конституции РФ предусматривает, что земля, другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако, решение данной проблемы нельзя отдавать на волю законодателей в субъектах РФ. Это объясняется тем, что по данному кругу возникающих отношений должно быть единое и точное понимание. Говоря о развитии природноресурсового законодательства в субъектах Федерации, многие авторы предлагают создание модельных законов. Так, Б.В. Ерофеев, предлагает провести изучение законотворчества субъектов в области земельного и экологического права, на основе которого уже решать вопрос о создании модельных земельных и экологических законов.
В Уголовном кодексе РФ отведена отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Однако в данную главу не вошли такие экологизированные составы как экоцид (ст.358), жестокое обращение с животными (ст.245), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст.236), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст.237). При рассмотрении статьи 253 УК РФ "Нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экологической зоне" - обнаруживается два самостоятельных состава преступления.
В Гражданском кодексе РФ нашли свое отражение вопросы права собственности и иных вещных прав, ответственности владельцев источника повышенной опасности и др. Имеет будущее норма статьи 1065 ГК ч.2 "О приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде, жизни, здоровью, имуществу человека". Весьма остро стоит в государстве проблема обеспечения соответствия принимаемых актов Конституции РФ. Данную задачу можно решить путем осуществления надлежащей экспертизы законопроектов. Так, проекты законов в области охраны окружающей среды проходят обязательное согласование с Министерством природных ресурсов РФ и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Думается, этой меры недостаточно. Правовая экспертиза должна быть обеспечена также независимыми экспертами. Проведение такое экспертизы может быть решено двояким путем. Первый путь связан с направлением законопроектов для экспертного заключения в правовые научные и учебные учреждения, в структуре которых имеются подразделения ведающие вопросами охраны окружающей среды. Это институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Конституционный суд РФ, юридический факультет МГУ. Второй путь организации правовой экспертизы законопроектов связан с деятельностью Высшего экологического совета, созданного при комитете по экологии государственной думы РФ. В структуре Высшего экологического совета создана секция экологического права, включающая представителей некоторых из названных выше учреждений. Целесообразно решить вопрос об обязательном проведении Высшим экологическим советом экспертизы не только чисто экологических законопроектов, но и иных проектов законов, реализация которых связана с охраной окружающей среды. Надлежащая экспертиза подготавливаемых проектов на предмет их соответствия должна проводиться и в администрации Президента РФ, а также в системе Правительства РФ.
До настоящего времени остается важнейшей задача повышения эффективности механизма реализации экологического законодательства. Ибо законы, которые не исполняются, создают впечатление своего отсутствия. Кроме того, следует определиться в том, что экологическое законодательство по большому счету представляет собой "затратную" отрасль законодательства. Для большинства субъектов данных отношений (предприятий, учреждений, организаций) исполнение соответствующих норм и нормативов связано со значительными финансовыми вложениями. Ставя цель повышения эффективности нормативно-правового акта необходимо стремиться главным образом к реализации закрепленных в этом акте прав и обязанностей участников экологических отношений. С другой стороны, своеобразной страховкой "от повисания в воздухе" данных актов будут предусмотренные в них же гарантии обеспечения материальными, техническими и финансовыми средствами.
3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Исследование современных эколого-правовых проблем, разработка путей и средств их решения предполагают анализ экологических, экономических и социальных основ, на которых должно строиться правовое регулирование экологических отношений. Такой подход обусловливается комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями, с процессом развития общества в целом, как отражением взаимодействия между производительными силами и силами природы. В последние годы получили дальнейшее развитие экология и социальная экология, образующие теоретическую основу рационального природопользования и определяющие такие фундаментальные понятия, как биосфера, окружающая среда, охрана окружающей среды (охрана природы), экологическая система (экосистема), экологическая безопасность, экологические требования, опираясь на которые вырабатываются эколого-правовые требования к деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предприятий.
Правовая охрана окружающей среды должна основываться и на теоретических положениях экономической науки, касающихся структуры экономики, закономерностей ее развития, взаимосвязей с природной средой, роли общественного производства в развитии общества и его взаимоотношениях с биосферой. От того, как право учитывает взаимосвязи производства с природной средой, зависит сохранение ее ресурсов и обеспечение благоприятной для человека окружающей среды. По мнению В.В. Курочкиной: «главным фактором воздействия общества на природу является общественное производство, которое включает в себя ряд взаимосвязанных стадий: производство, распределение, обмен и потребление, в связи, с чем правовая охрана окружающей среды на отдельных стадиях экономического процесса имеет свою специфику» Экологическое право: Учебник/Под ред. В.В. Курочкиной, В.В. Гучкова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - С - 92. . Так, на стадии производства экологические интересы должны учитываться при правовом регулировании всего комплекса общественных отношений. Стадия распределения обычно обеспечивает выделение части произведенных продуктов на охрану природной среды, чтобы наряду с производством реализовывались экологические права граждан, осуществлялось воспроизводство возобновимых и экономное использование не возобновимых природных ресурсов. При правовом регулировании общественных отношений на стадии обмена необходимо устанавливать соответствие выпускаемой продукции экологическим потребностям и интересам общества, что в свою очередь влияет на производство и его технологию, обеспечивая их экологическую направленность. Применительно к стадии потребления следует учитывать, что изменение структуры потребления является фактором обеспечения экологизации производства, его структуры, организации, технологии и выпускаемой продукции.
Таким образом, общественное производство должно подчиняться экологической дисциплине, согласовываться с законами функционирования биосферы и наряду с производством материальных благ обеспечивать охрану природной среды, что предполагает изменение правового регулирования экологических отношений.
Следует отметить, что решение современных экологических проблем связано с обоснованием идеи устойчивого развития, которая становится альтернативой господствующей ранее концепции потребительского отношения общества к природе. Она получает все большее распространение в мировом сообществе и в нашей стране, хотя и воспринимается неоднозначно. Исходя из положений Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, дальнейший рост общественного производства как основы экономического развития и подъема социально-экономического уровня жизни общества должен основываться на стратегии устойчивого развития, обеспечивающей сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. При этом создается возможность сопряженного развития триады - природа, население, хозяйство. Экономическое развитие и обусловленное им антропогенное воздействие на окружающую среду должны обеспечить условия для воспроизводства благоприятных условий жизни людей и общественного производства. Охрана окружающей среды становится неотъемлемым компонентом процесса социально-экономического развития страны и не может рассматриваться в отрыве от него. В связи с этим необходимы переориентация развития общественного производства, придание ему нового качества, направленного на достижение не только экономических, но и социальных, и экологических результатов. К сожалению, указанные выше нормативные документы, утвердившие Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, как по своей юридической силе, так и по содержанию (в связи с неконкретностью содержащихся в них положений), оказались недостаточными для обеспечения выхода из кризиса общества, его объединения и переориентации экономики на путь устойчивого развития. Поэтому необходимо в ближайшее время принять Государственную стратегию развития Российской Федерации, подготовка которой неоправданно затянулась. В ней должны быть сформулированы задачи и принципы устойчивого развития, в соответствии с которыми следует осуществлять правовое регулирование экологических отношений и управление в сфере охраны окружающей среды. Ввиду значимости и обязательности Государственной стратегии развития Российской Федерации для всех государственных органов, органов местного самоуправления и предприятий, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также обеспечения комплексности в решении социальных, экономических и экологических задач, она должна иметь, по нашему мнению, статус закона. Правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды на современном этапе определяется эколого-экономическими и социально-политическими условиями переходного периода. Оно должно быть направлено на преодоление кризисного состояния во всех сферах деятельности общества (экономической, экологической и социальной), а также обеспечивать преемственность существующего ранее правотворчества, закреплять новые тенденции и явления в развитии экологического законодательства. Произошедшие в последние годы изменения в экономических и экологических отношениях получили отражение в Конституции Российской Федерации, которая закрепила конституционные основы охраны окружающей среды и создала базу для дальнейшего развития экологического законодательства. Так, согласно ч. I ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля, недра, воды, леса и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это конституционное положение носит эколого-экономический характер, поскольку природа имеет многообразное значение и как среда обитания человека, и как источник природных ресурсов, и как экологическая система. Поэтому, характеризуя природу и ее ресурсы как основу жизни (экологический аспект) и как основу деятельности (экономический аспект), положение ч. I ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепляет тесную взаимосвязь экономики и экологии, необходимость научно-обоснованного сочетания экономических и экологических интересов народов, проживающих на соответствующей территории и всего народа Российской Федерации. Оно является ключевым для правового регулирования экологических отношений.
Особенности правового регулирования экологических отношений переходного периода страны к устойчивому развитию обусловлены взаимодействием многих факторов объективного и субъективного характера, влияющих на этот процесс, и касаются не только количественных, но и качественных изменений процесса правового регулирования общественных отношений по охране окружающей среды. Согласно Н.В. Румянцева, в настоящее время правовое регулирование экологических отношений должно учитывать:
Подобные документы
Правоотношения в современной экологической сфере. Ответственность за нарушение экологического законодательства: понятие и основные цели. Основания уголовной ответственности за нарушение экологического законодательства и её отличие от административной.
курсовая работа , добавлен 19.12.2013
курсовая работа , добавлен 12.06.2014
Основные периоды становления и развития экологического законодательства. Понятие и особенности источников экологического права. Технические нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды. Экологические требования к хозяйственной деятельности.
презентация , добавлен 20.04.2016
Классификация источников экологического права. Основные этапы развития экологического законодательства. Виды, органы и функции управления в области охраны окружающей природной среды. Экологическая экспертиза, деятельность фондов в области охраны природы.
контрольная работа , добавлен 15.02.2011
Понятие, цели и задачи экологического контроля в области окружающей среды, его значение и основные виды. Правила осуществления государственного мониторинга. Проблема совершенствования законодательства в области проведения экологической проверки.
курсовая работа , добавлен 08.08.2011
Характеристика и значение правоохранительных органов в решении экологических проблем. Деятельность органов прокуратуры в сложном государственном механизме надзора за исполнением экологического законодательства. Сущность экологического преступления.
курсовая работа , добавлен 19.07.2011
Исторический аспект в становлении, понятие системы законодательства и ее структура в федеративном государстве. Отраслевая, иерархическая (вертикальная) и федерально-территориальная структуры. Проблемы и перспективы развития системы законодательства.
курсовая работа , добавлен 27.04.2010
Понятие и основные виды нарушений налогового законодательства, главные принципы привлечения к ответственности. Налоговые санкции за нарушения законодательства о налогах и сборах. Проблемы российского законодательства в сфере акцизного налогообложения.
курсовая работа , добавлен 13.03.2014
Виды юридической ответственности за нарушение экологического законодательства. Взимание платежей за природопользование. Возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства. Анализ законодательства об охране окружающей среды.
контрольная работа , добавлен 26.09.2012
Право граждан на благоприятную окружающую среду. Особенности источников экологического права. Основные этапы развития экологического законодательства. Формы права собственности на природные ресурсы. Направления правовой охраны окружающей человека среды.
(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)
Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.
Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства
Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.
Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.
С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).
В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. - Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.
Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.
Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:
в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;
в расширении сферы свободы экологической и иной информации;
в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;
в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;
во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
в расширении экологических функций самоуправления.
По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства - другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.
Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.
Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.
Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:
- а) рядом новых составов экологических проступков;
- б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;
- в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.
Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.
Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:
уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;
большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;
открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;
устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;
повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;
учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;
первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.
Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами - от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.
В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации - по два от каждого - присутствуют в Совете Федерации - верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.
Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.
Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:
к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);
к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;
к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);
к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;
к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;
к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;
к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;
к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.
Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.
Коротко перечислим их, это:
недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании РФ;
ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;
множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;
отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;
погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.
Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.
Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы
Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов - специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды - создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра - на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.
За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами - недрами и водами.
Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.
В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:
принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;
не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;
не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;
соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;
каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.
В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).
Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.
В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:
тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;
анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;
выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;
полную реализацию собственных правоприменительных функций.
Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.
Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.
Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:
соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);
обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;
спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;
обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;
стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;
осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;
правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;
массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;
реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).
Судебная реформа
Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.
Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:
дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);
организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;
привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;
организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;
усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.
Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии - обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).
Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.
Основные причины видятся в следующем:
в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;
в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;
в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;
в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;
в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;
в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;
в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;
в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;
в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;
в состоянии правового сознания.
Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.
Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей.
Экологическое законодательство, обладая всеми общими признаками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд особенностей. Так, экологическое право, как отрасль права представляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Первоосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Экологическое законодательство же, являясь источником экологического права представляет собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство ее субъектов. Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет такие правовые нормы, которые регулируют «особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации». Именно содержание регулируемых данной отраслью права отношений характеризует ее независимость.
Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.
Вторая группа - комплексные экологические отношения - относятся к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений. Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве.
Экологическое законодательство также служит и «целям обеспечения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач». Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законодательства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни предмета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, использующие разные методы правового регулирования.
Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означает его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, международного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоятельной отрасли законодательства - экологическом законодательстве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.
Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении экологического законодательства является вопрос о его структуре.
Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.
Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это немаловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе федерального законодательства могут осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе принятие законов и иных правовых актов.
Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительного. Природоресурсное законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Данная система представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом «О животном мире» и другими законами.
Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, «представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды». Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом.
Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.
В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36). Закон «Об охране окружающей среды», являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода «экологической конституцией», т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.
Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан».
Важным, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.
К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» , а также Основы законодательства РФ об охране здоровья. Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют основу охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды.
Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон «Об экологической экспертизе», призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.
Рассматривая природоресурсное законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ; земельные отношения регулируются Земельным кодексом и т.д.
Говоря о соотношении экологического и природоресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Конституционном Суде РФ», Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ», определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.
Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.
Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) нормативно-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные нормативно-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.
В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь «особым» лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.
На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-правовые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» 1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и др.
Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.
В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.
В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.
Природоохранные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.
Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами.
Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходимо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологических и других нормах. К ним относятся различные нормативы качества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выражая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.