Государственной Думой

Советом Федерации

" вносятся основные реквизиты федерального закона, в котором указано на ограничение оборота федерального имущества, или федерального закона, установившего порядок, по которому федеральное имущество определяется как ограниченно оборотоспособное (имущество может принадлежать лишь определенным участникам оборота или находиться в обороте по специальному разрешению), а также иного правового акта, предусматривающего специальное разрешение на оборот указанного имущества. Если федеральное имущество не ограничено в обороте, то в указанную строку вносится слово "нет", означающее, что правообладатель вправе распоряжаться таким имуществом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Указанные реквизиты включают наименование, дату подписания и номер федерального закона и иного правового акта, после которых в круглых скобках указываются при наличии структурные единицы федерального закона и иного правового акта, например Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"

3. Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".";

Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы, качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений.

Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходима разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;

земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;

особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);

особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;

некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.

Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;

движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;

материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Автономное муниципальное учреждение -- детская и юношеская спортивная школа -- приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.

Государственными являются все учреждения, находящиеся в федеральной или региональной собственности и финансируемые из федерального и региональных бюджетов.

Муниципальными называются те учреждения, собственником которых является муниципальное образование и которые финансируются из местных бюджетов.

Каждое государственное или муниципальное учреждение должно иметь утвержденный учредителем и зарегистрированный в установленном порядке устав, бюджетную смету или план финансово-хозяйственной деятельности, самостоятельный баланс, а также имущество в оперативном управлении.

Государственные и муниципальные учреждения подразделяются на три типа:

Казенные;

Бюджетные;

Автономные.

Согласно ст. 6 БК РФ, казенные учреждения - это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Законом № 83-ФЗ установлено, что статус казенных учреждений должны иметь:

Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

Учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

Учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС (Федеральная миграционная служба), ФТС, ФСБ, СВР (Служба внешней разведки), ФСО (Федеральная служба охраны), специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

Психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Казенные учреждения, являясь некоммерческими организациями, имеют ряд присущих именно им признаков:

1) цель создания - осуществление управленческих, социально-культурных, научных и иных функций некоммерческого характера;

2) учредитель такого учреждения - органы государственного управления и органы местного самоуправления;

3) закрепление имущества - на праве оперативного управления;

4) источники финансирования - средства соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

5) наличие бюджетной сметы, объем которой устанавливается учредителем, в том числе и на основе государственного задания;

6) высокая степень государственной регламентации их финансовой деятельности и низкий уровень самостоятельности при исполнении бюджетной сметы;

7) операции с бюджетными средствами проводятся через открытые им в казначейских органах лицевые счета;

8) отсутствие прав на предоставление и получение кредитов (займов), приобретение ценных бумаг;

9) зачисление в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ внебюджетных поступлений от приносящей доход деятельности за исключением учреждений системы исполнения наказаний, где такие доходы в полном объеме направляются на финансовое обеспечение их функций сверх бюджетных ассигнований;

10) закрепление в уставе позиции о субсидиарной ответственности по обязательствам казенного учреждения публично-правового образования в лице органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя;

11) особый порядок ведения бухгалтерского учета в соответствии с приказом Минфина России от 6 декабря 2010 г. № 162н "Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению".

По функциональному признаку все государственные и муниципальные учреждения подразделяются:

На органы государственного управления и местного самоуправления. Например, это Администрация Президента РФ, Минфин России, федеральные агентства, администрация муниципального образования "Волховский район Ленинградской области" и т.п.;

Судебные органы, включающие, к примеру, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, суды общей юрисдикции и т.п.;

Военные, образовательные, медицинские и другие учреждения.

На примере сферы образования рассмотрим другой принцип группировки учреждений. В зависимости от реализуемой программы образовательные учреждения группируются в определенные типы учреждений, функционирующих в соответствии с утвержденными Правительством РФ типовыми положениями:

Дошкольные;

Общеобразовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

Начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

Дополнительного образования взрослых;

Дополнительного образования детей;

Специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

Для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

В свою очередь, в составе типовой группы учреждений могут функционировать отдельные виды учреждений. Например, к общеобразовательным учреждениям относятся школы, гимназии, лицеи, школы-интернаты, вечерние школы.

В отличие от образования для других отраслей бюджетного сектора типовые положения не утверждаются, а их деятельность регламентируется уставами. Так, например, уставы всех государственных музеев напрямую утверждаются Правительством РФ.

Организационное построение государственной системы медицинских учреждений регулируется Минздравсоцразвития России путем утверждения соответствующей номенклатуры учреждений и правил их лицензирования. В соответствии с номенклатурой все учреждения сгруппированы в три крупных блока:

Лечебно-профилактические;

Государственной санитарно-эпидемиологической службы;

Аптечные.

В свою очередь, в каждую из перечисленных групп включаются учреждения определенных типов и видов, что свидетельствует о широко разветвленной структуре медицинских учреждений, название которых отражает специфику выполняемых ими функций. Например, к учреждениям охраны материнства и детства отнесены дома ребенка и родильные дома; диспансерами называются учреждения, специализирующиеся на отдельных видах заболеваний или видах деятельности (кожно-венерологические, наркологические и т.п.).

Ко второму типу государственных и муниципальных учреждений относятся бюджетные учреждения . К ним относятся некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответствующих органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Во многом признаки, права и обязанности бюджетных учреждений до 1 июля 2012 г. будут схожи с признаками, правами и обязанностями казенных учреждений. В частности, бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях будет осуществляться в том же, что и для казенных учреждений, порядке.

Следующий организационно-правовой тип - автономные учреждения. В Законе об автономных учреждениях приведено следующее определение: автономное учреждение (АУ) - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием (которые выступают его учредителем) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Помимо Закона об автономных учреждениях вопросы правового и финансового характера их функционирования изложены в следующих законодательных актах:

Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", где говорится, что при создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства;

БК РФ, которым установлено, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);

НК РФ: при определении налоговой базы для исчисления налога на прибыль в доходную часть не включаются субсидии автономным учреждениям (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Все типы государственных и муниципальных учреждений обладают как общими, так и характерными признаками. Среди общих признаков необходимо отметить: наличие собственника имущества в лице органа государственной власти либо органа местного самоуправления; закрепление имущества на праве оперативного управления; закрепление земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования; выполнение государственного (муниципального) задания; публикацию отчетности в средствах массовой информации; лицензирование отдельных видов деятельности независимо от того, оплачиваются ли их услуги гражданам и юридическим лицам за счет бюджета или предоставляются на платной основе.

Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим государственным органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежат лицензированию: образовательная деятельность, деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; медицинская и фармацевтическая деятельность и т.д.

Помимо лицензии потенциальные получатели бюджетных средств должны иметь и другие документы. Например, образовательные учреждения получают право выдавать документы государственного образца только после прохождения государственной аккредитации, которая проводится аккредитационным органом один раз в шесть лет в учреждениях начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования и в научных организациях; один раз в двенадцать лет - в иных образовательных учреждениях.

Учредитель сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя учреждения, несмотря на то, что в отличие от руководителя казенного учреждения у руководителя бюджетного или автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики оказания платных услуг.

В табл. 1.1.1 приведены основные различия между системами управления материальными и финансовыми ресурсами на уровне казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Таблица 1.1. Основные различия казенных, бюджетных и автономных учреждений

Что такое государственные и муниципальные унитарные предприятия? В российском законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе, есть определение данного термина. В соответствии с ним, государственные и муниципальные унитарные предприятия – это организации, созданные с целью решения основных задач государства и получения прибыли, но при этом не являющиеся собственниками имущества, закрепленного за ними. Распоряжаться им имеет право лишь непосредственно учредитель. Унитарными они названы потому, что имущество не может быть разделено на доли, акции, вклады и иные части. В названии данного субъекта непременно должно присутствовать указание собственника.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия делятся на 2 вида. Первый – организации, базирующиеся на праве хозяйственного ведения. Следует отметить, что сюда относят такие унитарные предприятия, как муниципальные. Они создаются после принятия соответствующего решения уполномоченным государственным органом или муниципалитетом. Второй вид – организации, базирующиеся на праве оперативного управления. Могут быть основаны лишь по решению правительства страны. Государственные и муниципальные унитарные предприятия в данном случае обладают довольно специфичным положением в правовом аспекте. Так, они создаются с целью оказания определенных услуг, выполнения работ или производства какой-либо продукции, что характерно для коммерческих организаций. В то же время, вся деятельность предприятия может быть основана на финансировании из средств бюджета.

В первую очередь, этот вид хозяйствующих субъектов имеет специальную правоспособность. То есть они созданы с целью выполнения определённых работ, оказания услуг или производства какой-то продукции, что является характерной чертой коммерческих организаций. Тем не менее, государственные и муниципальные унитарные предприятия вовсе не ограничены в правах на совершение тех или иных сделок. Так, например, они могут сдавать свободные помещения в аренду (если иное не предусмотрено уставом и другими нормативными актами). Другая особенность состоит в том, что такие хозяйствующие субъекты являются индивидуальными предприятиями. Третья специфическая черта данной разновидности предприятий связана с Гражданским кодексом. Особое внимание уделяется терминологии. Применительно к подобным организациям определение «предприятие» выступает субъектом гражданских прав, в иных случаях – это только объект правоотношений. Помимо всего прочего, они могут претендовать на целевое финансирование (сюда относятся дотационные отчисления, субсидирование, а также субвенции). Оно осуществляется для выполнения разнообразных программ. Преимущество отдается тем, которые имеют социальную направленность.

Отсюда следует четвертая особенность. Устав хозяйствующих субъектов унитарного типа должен включать информацию о непосредственном владельце имущества, источниках формирования уставного капитала и порядке его образования. Необходимо отметить, что предприятие не несет ответственность по обязательства собственника, но он отвечает за деятельность организации.

Здесь имеет место единоличный управленец, а не коллегиальный орган, как это бывает в иных случаях. Как правило, это директор. Человека на данную должность назначает собственник или специальный орган, обладающий соответствующими полномочиями.

Под термином «государственная корпорация» понимается некоммерческое учреждение, активы которого принадлежат РФ, созданное в целях осуществления общественно значимых функций, таких как, например, справедливое распределение финансовых ресурсов. На практике данная функция может выражаться в том, что государственные корпорации предоставляют рабочие места с хорошей зарплатой, стимулируя тем самым рост покупательной способности населения, или, например, в том, что соответствующего типа учреждения выступают крупными заказчиками для частных бизнесов, способствуя, в свою очередь, развитию предпринимательства. Госкорпорации стимулируют рост и модернизацию экономики в целом, способствуют выстраиванию активных международных связей РФ.

Госкорпорации, госкомпании и госпредприятия: соотношение понятий

Государственные корпорации и государственные компании - это 2 разновидности некоммерческих структур. Они в определенной степени отличаются, хотя и очень похожи. Прежде всего, следует отметить, что их деятельность регулируется одним и тем же источником права - Законом «О некоммерческих организациях».

Согласно его положениям, госкомпания - это НКО, которая не имеет членства, создана РФ на базе имущественных инвестиций в целях предоставления госуслуг и выполнения других функций при задействовании государственного имущества в форме доверительного управления. В свою очередь, госкорпорация - это также не имеющая членства НКО, созданная РФ на базе имущественного взноса, но уже для достижения социальных целей и для реализации, как мы отметили выше, общественно значимых функций. Оба типа государственных структур создаются на основе издания федеральных законов.

В свою очередь, госкорпорации и госпредприятия характеризуются еще более выраженными различиями. Первые имеют статус субъектов, учрежденных системой власти РФ. В свою очередь, госпредприятие - не то, что обязательно учреждено государством, но то, в котором ему принадлежит наибольшая доля акций. Совладельцами госпредприятия вполне могут быть и частные лица.

В свою очередь, различия между государственными корпорациями и предприятиями с трудом можно проследить на уровне организационно-правовых форм. Дело в том, что госкорпорации, в принципе, могут быть теми же хозяйственными обществами - открытыми или закрытыми, что и госпредприятия.

Некоторые юристы вместе с тем относят к категории государственных корпораций такого рода организации, как ФГУП. Госпредприятия в общем случае могут быть только хозяйственными обществами - такая форма, как унитарное предприятие, для них, как правило, не свойственна.

Однако есть эксперты, которые предпочитают разграничивать понятие «государственная корпорация» и ФГУП. Это связано с тем, что первые практически полностью неподконтрольны и неподотчетны государственным органам - исключением может быть необходимость периодического предоставления некоторых данных об осуществляемой деятельности Правительству РФ. В свою очередь, госструктуры могут иметь значительно больше полномочий в части управления ФГУПами.

Но, в целом, распространена точка зрения, согласно которой госкорпорация может быть представлена в любой организационно-правовой форме. Примеры госпредприятий - «Роснефть», РЖД, «Ростелеком». Примеры, в свою очередь, унитарных предприятий - «Почта России», Мосгортранс, агентство «ТАСС».

Так или иначе, но госпредприятия, государственные корпорации и государственные компании имеет смысл различать исходя из их фактического механизма учреждения. Который предопределяется прежде всего спецификой правового регулирования деятельности соответствующих организаций.

Особенности правового регулирования деятельности госкорпораций

Рассмотрим, таким образом, правовой аспект деятельности госкорпораций. Прежде всего стоит отметить, что государственные корпорации находятся в юрисдикции, прежде всего, гражданского права. То есть в сделках и иных правоотношениях выступают как юридически равноправный партнерам субъект. Однако правовой статус соответствующих организаций имеет ряд особенностей.

Прежде всего следует отметить, что государственные корпорации в России учреждаются на основании изданного федерального закона. Аспект деятельности соответствующих фирм в том, что они не наделены обязанностью отвечать по возникающим обязательствам РФ. И наоборот, государство не несет ответственности за работу госкорпораций. Исключением могут быть сценарии, при которых те или иные виды взаимной ответственности РФ и принадлежащих ей компаний прописаны в законе.

Привилегии госкорпораций

Еще один примечательный аспект деятельности госкорпораций - в отношении них не применимы положения законодательства, регулирующие банкротство. Кроме того, определенные привилегии соответствующего типа организации имеют в части отчетности:

• они не должны раскрывать информацию о работе подобно тому, как это обязаны делать хозяйственные общества;
• они в общем случае не имеют предписаний направлять отчет в государственные структуры, за исключением некоторых правительственных инстанций;
• госкорпорации имеют право проводить конкурсы в рамках механизма госзакупок исходя из самостоятельно устанавливаемых правил, которые не обязательно могут совпадать с нормами, утвержденными в законодательстве о государственных закупках.

Можно также обратить внимание на то, как формируются осуществляющие управление госкорпорациями органы. Государственные корпорации возглавляются руководителями в соответствии с нормами, которые, как и в случае с учреждением организаций соответствующего типа, определяются отдельным законом. Так, согласно положениям ряда НПА, во многих случаях глава госкорпорации может назначаться напрямую президентом РФ.

Когда в России появились госкорпорации?

Государственные корпорации как субъекты гражданского права в РФ начали появляться по факту внесения 8.07.1999 года корректировок в Закон, регулирующий деятельность некоммерческих организаций. Появилась, таким образом, база для легализации деятельности соответствующего типа учреждений.

Как считается, первой госкорпорацией России стало агентство «АРКО», занимающееся реструктуризацией банковских организаций - оно было зарегистрировано в 1999 году. Однако после того как было учреждено данное агентство, государственные корпорации достаточно долгое время были не самой популярной организационно-правовой формой бизнеса с участием государства. Только в 2007 году их популярность приобрела устойчивый рост.

Крупнейшие госкорпорации России

Какие сегодня существуют государственные корпорации в России? Список таковых относительно небольшой, но он, безусловно, не может рассматриваться как закрытый. В зависимости от задач, которые ставит перед собой государства, могут создаваться новые организации соответствующего типа, упраздняться действующие.

В числе крупнейших госкорпораций РФ сегодня:

• «Внешэкономбанк»;
• «Ростехнологии»;
• «Роснано»;
• «Росатом».

Можно отметить, что за строительство олимпийских объектов в Сочи отвечала госкорпорация «Олимпстрой». Значимой по масштабам деятельности корпорацией считается Фонд ЖКХ.

Перспективы госкорпораций в России

Насколько перспективно дальнейшее развитие таких форм предприятий, как государственные корпорации? На этот счет есть разные точки зрения.

Так, в последние несколько лет в СМИ появляются сообщения о том, что соответствующую организационно-правовую форму деятельности предприятий планируется отменить. В частности, в одну из концепций совершенствования законодательства, регулирующего деятельность юрлиц, были включены тезисы о необходимости рассмотрения преобразования госкорпораций в иные типы организационно-правовых форм предприятий. При этом те привилегии, что имеют госкорпорации в соответствии с текущим законодательством, предполагалось аннулировать.

Но пока что госкорпорации успешно функционируют. Правда, их деятельность находится под пристальным мониторингом правительства, стремящегося повышать эффективность деятельности соответствующих организаций. В частности, довольно активно корректируются текущие системы оплаты труда сотрудников госпредприятий.

Есть, к примеру, предложения о привязке компенсаций работников соответствующих организаций к фактическим результатам труда. Есть инициативы, в соответствии с которыми полномочия сотрудников госкорпораций предполагается приблизить к тем, что характеризуют деятельность госслужащих. Аналогично планировалось возложить на специалистов государственных компаний дополнительные ограничения, в частности те, что связаны с возможностью ведения коммерческой деятельности.

Отраслевая специфика развития госкорпораций

Есть тезисы о том, что деятельность госкорпораций должна регулироваться исходя из специфики конкретного сегмента их деятельности. Так, финансовые государственные корпорации, возможно, будут в большей степени совместимы с правовыми актами, строго регламентирующими их активности. Инновационные госкорпорации, в свою очередь, возможно, будет не столь приемлемо регулировать жестко.

Аналогично отраслевой подход можно адаптировать к деятельности иных структур, таких как, например, отвечающий за развитие ЖКХ фонд. Государственные корпорации, таким образом, как формы деятельности сохраняют актуальность и имеют хорошие, как считают многие аналитики, перспективы развития.

Специфика зарубежных госкорпораций

Изучив специфику деятельности госкорпораций РФ, рассмотрим то, как работают соответствующие типы предприятий за рубежом. Учреждение подобных организаций предусматривает, конечно же, не только российская политическая система. Государственные корпорации есть во многих странах мира. Например, в США.

В числе самых известных американских госкорпораций - Amtrak. Данная фирма занимается оказанием услуг в сфере пассажирских перевозок на железных дорогах США. Учреждена она в 1971 году. Примечательно, что российские и американские госкорпорации в некоторой степени схожи в таком аспекте, как создание, - государственные корпорации в обеих странах формируются на основе принятых нормативно-правовых актов. Так, фирма Amtrak была учреждена постановлением Конгресса США.

Еще одна крупная американская госкорпорация - OPIC, осуществляющая инвестирование в зарубежные проекты. Как и Amtrak, была основана в 1971 году. Некоторые эксперты рассматривают ее как агентство, подотчетное правительству США, - в данном аспекте мы можем проследить различие между российскими и американскими организациями соответствующего типа. Несмотря на то что их в некотором смысле сближает такой аспект, как создание, государственные корпорации США могут быть в большей степени подотчетны органам государственной власти. В свою очередь, по закону госкорпорации РФ, как мы знаем, менее зависимы от системы государственного управления.

К слову, можно отметить, что классификация организаций соответствующего типа в США осуществляется по более сложной схеме, чем в РФ. Например, в Америке есть госкорпорации, спонсируемые правительством, - в России их прямой аналог на уровне федерального законодательства не определен.

Итак, мы рассмотрели сущность понятия «государственные корпорации». Примеры и характеристика соответствующих учреждений нами также были исследованы. Какие выводы мы можем сделать?

Прежде всего следует понимать, что госкорпорация и госпредприятие - не одно и то же. В достаточной мере близким первому термину по смыслу является понятие госкомпании. В частности, регулируются оба типа организаций положениями одного и того же закона. Однако стоит отметить, что исследованные нами термины, такие как «госкорпорация», «госпредприятие», а также «госкомпания», часто рассматриваются как синонимы. С юридической точки зрения это не вполне корректно, но в целом допустимо в силу того, что соответствующие понятия действительно очень близки.

Государственные корпорации в России, список которых достаточно регулярно корректируется, согласно приоритетам и динамике законотворческой деятельности органов власти являются, несмотря на тезисы о возможности упразднения соответствующего типа юрлиц, в достаточной мере перспективной формой работы предприятия.

Однако успешное развитие госкорпораций РФ во многом зависит от качества регулирующего законодательства, особенно в части определения критериев эффективности работы данных организаций. Популярен подход, в соответствии с которым оценка работы госкорпораций должна осуществляться по отраслевому принципу, исходя из конкретного сегмента деятельности учреждения. Также распространены тезисы о необходимости приблизить схемы регулирования деятельности государственных корпораций к тем, что характеризуют работу собственно органов власти.

Госкорпорации успешно развиваются не только в России, но и за рубежом. В частности, большое количество соответствующего типа учреждений функционирует в США. При этом их статус может иметь как признаки схожести с тем, что характеризует российские госкорпорации, так и существенные различия относительно модели работы государственных предприятий РФ.

Биологические мембраны. Цитоплазматическая мембрана: строение, свойства, функции.

в судебно-экспертных учреждениях и экспертных подразделениях

В то же время, старение тела - это прогрессирую­щий ожог химическими веществами, который приводит к повреждению желез и нарушению их функций, вплоть до их полой дисфункции.

В соответствии с п. 1 и п. 4 ст. 5 ФЗ № 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, причём решение о создании путем изменения типа принимается по инициативе либо с согласия учреждения 1 .

Таким образом, согласие бюджетного учреждения на переход к новому типу может выражаться путём активного (инициатива) или пассивного (дача согласия) волеизъявления.

Процедура выдвижения инициативы бюджетным учреждением в федеральном законодательстве не регламентирована, но есть отельные примеры урегулирования этого вопроса на уровне субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Сахалинской области бюджетное учреждение, выступающее с инициативой о переводе его в форму автономного учреждения, подает в отраслевой орган исполнительной власти соответствующую заявку с необходимой информацией о целесообразности перевода, об имуществе учреждения и пр. вместе с финансово-экономическим обоснованием. Указанное финансово-экономическое обоснование содержит сведения о:

Предлагаемой организационной структуре автономного учреждения, функциональной схеме его деятельности, планируемой численности работников, а также проект штатного расписания учреждения;

Основных фондах учреждения и их характеристику;

Затратах, необходимых для создания учреждения и обеспечения его основной деятельности (фонд заработной платы, основные фонды и др.);

Возможном итоговом финансовом результате деятельности учреждения.

Данная заявка рассматривается, и в случае одобрения инициативы компетентным органом начинается подготовка предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. 2 .

Для подготовки предложения бюджетное учреждение направляет главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого оно находятся, следующие документы :

• 1) решение о согласии (инициативе) учреждения на переход в автономное учреждение;
• 2) баланс за предшествующие три года;
• 3) перечень основных видов деятельности (в соответствии с уставом учреждения);
• 4) количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;
• 5) характеристика потребителей услуг, в том числе на платной основе, за предшествующие три года;
• 6) объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности за предшествующие три года;
• 7) объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам за предшествующие три года;
• 8) объем внебюджетных средств по видам: основная деятельность на платной основе, вспомогательная деятельность, выполнение договоров, производственная деятельность, спонсорские средства, гранты, пожертвования и т. д. за предшествующие три года;
• 9) сведения об имуществе (основных средствах), находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения;
• 10)трехлетний финансовый план учреждения;
• 11)обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);
• 12)план развития учреждения не менее чем на ближайшие три года 3 .

Относительно муниципальных бюджетных учреждений могут быть установлены несколько отличающиеся требования к предоставляемым документам. Так, например, в соответствии с Постановлением главы администрации ЗАТО г. Зеленогорска А.А. Моргунова бюджетное учреждение направляет главному распорядителю бюджетных средств баланс, характеристику потребителей услуг, объем бюджетных средств по основным видам деятельности, а также по другим видам деятельности, объем бюджетных средств на капитальные вложения по основным видам и объем внебюджетных средств за предшествующие два, а не три года 4 .

Предложение о создании автономного учреждения в числе других положений, как это следует из вышесказанного, в обязательном порядке должно содержать сведения об одобрении изменения типа учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа.

Однако такая формулировка нормы является неоднозначной и допускает различное толкование, в особенности с учетом отраслевой специфики в регулировании порядка управления образовательным учреждением 5 .

В ходе обсуждения законопроекта возникло расхождение в понимании того, какой орган управления в вузе является высшим коллегиальным. Профсоюз высказал мнение, что таким органом является собрание (конференция) работников и обучающихся, так как именно этот орган принимает устав, но, по мнению части ректоров и ряда представителей администрации, эти функции может выполнять ученый совет 6 .

Действующее законодательство в области образования не определяет четко понятия и статус органов управления образовательным учреждением, т.е. не регулирует вопрос разграничения органов управления по их статусу и компетенции с позиции деления на высшие органы управления и высшие коллегиальные органы управления 7 .

А. Вифлеемский предлагает под высшим коллегиальным органом образовательного учреждения понимать коллегиальный орган, сформированный в учреждении из представителей участников образовательного процесса в соответствии с уставом учреждения (ученый совет в вузе, совет школы и т.п.). В других учреждениях в случаях отсутствия высшего коллегиального органа, предусмотренного уставом учреждения, такое согласие, как считает автор, не является обязательным, поэтому инициатива (согласие об изменении типа) выражается единоличным исполнительным органом — директором 8 .

Профсоюз работников народного образования и науки РФ, наоборот, настаивает на том, что в случае отсутствия высшего коллегиального органа профсоюзные организации должны в целях обеспечения реализации принципа добровольности и коллегиальности принятия решений добиваться рассмотрения вопроса об одобрении изменения типа учреждения непосредственно на общем собрании (конференции) работников государственного или муниципального образовательного учреждения, а также принять активное участие в его(ее) организации и проведении, учитывая особую роль выборных коллегиальных профсоюзных органов как субъектов системы общественного управления образовательными учреждениями 9 .

Таким образом, в соответствии с приведенными доводами обязательным условием преобразования бюджетного учреждения в автономное является протокол (выписка из протокола) собрания предусмотренного уставом учреждения высшего коллегиального органа с положительными результатами рассмотрения вопроса об изменении типа учреждения 10 .

Что касается предоставляемых сведений об имуществе , находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения, то их перечень дан в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»:

• 1) перечень имущества
• 2) общая балансовая стоимость нефинансовых активов (на последнюю отчетную дату)
• 3) общая балансовая стоимость финансовых активов (на последнюю отчетную дату).

Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прикладывается копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества. 11

Оформление предоставляемых учреждением документов должно производиться в соответствии с нормативно-методической документацией, перечень которой дан Министерством экономического развития Российской Федерации:

1. Положение о видах особо ценного имущества учреждений образования в целях их перевода в автономные учреждения

3. Примерная форма Устава федерального государственного образовательного автономного учреждения высшего профессионального образования

4. Примерный трехлетний финансовый план вуза

5. Типовой договор о передаче имущества вузу в оперативное управление, в том числе особо ценного движимого имущества.

На основании предложения уполномоченный орган исполнительной власти выносит решение о создании автономного учреждения.

После утверждения решения о переходе в автономное учреждение бюджетное учреждение в установленные сроки осуществляет подготовку проектов уставов создаваемых автономных учреждений.

Очевидно, что при изменении типа государственного (муниципального) учреждения государственная регистрация автономного учреждения не требуется. Для юридического закрепления его создания в этом случае достаточно внести соответствующие изменения в устав государственного (муниципального) учреждения. Вносимые в устав государственного (муниципального) учреждения изменения подлежат государственной регистрации 12 .

Устав автономного учреждения в соответствии со статьей 7 ФЗ об автономных учреждениях должен содержать определенные обязательные сведения наряду с теми, которые предусмотрены статьей 13 Закона РФ «Об образовании» 13 , Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида.

Например, помимо названных требований, устав автономного учреждения должен содержать наименование автономного учреждения, включающее в себя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества 14 .

При этом, исходя из того, что характер основной деятельности образовательного учреждения при изменении типа существующего учреждения не изменяется, то и следует сохранять преемственность в содержании устава при внесении в него изменений. 15

Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 16 определено, что устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения.

Таким образом, применительно к высшим учебным заведениям специальным федеральным законом четко определено, что изменения в устав, в том числе изменения в связи с изменением типа существующего учреждения, должны приниматься общим собранием (конференцией) работников и обучающихся (студентов) вуза.

Что касается других типов образовательных учреждений, то порядок внесения изменений в их уставы должен определяться непосредственно в уставе.

Закон "Об автономных учреждениях" еще раз подчеркивает, что преобразование государственных и муниципальных учреждений в автономные не является реорганизацией, а, следовательно, трудовые отношения с работниками не изменяются , трудовые договоры, все социальные гарантии сохраняются, в том числе размеры оплаты труда 17 .

Что касается первичных профсоюзных организаций образовательных учреждений, то изменение наименования образовательного учреждения, которое должно будет включать новое слово «автономное», повлечет за собой и изменение наименования первичной профсоюзной организации путем внесения изменений в положение о первичной профсоюзной организации. При этом следует учитывать, что первичные профсоюзные организации, зарегистрированные в качестве юридического лица (в основном это вузовские первичные профсоюзные организации), должны будут зарегистрировать в установленном порядке эти изменения (по форме заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации) 18 .

Что касается бухгалтерского учёта при изменении типа бюджетного учреждения, то соответствующие пояснения дал в 2007 году Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности.

Первым отчетным годом для созданного автономного учреждения считается период с даты государственной регистрации по 31 декабря соответствующего года. Данные о хозяйственных операциях, проведенных в период с даты принятия решения учредителем о создании автономного учреждения до государственной регистрации автономного учреждения, включаются в его бухгалтерскую отчетность за первый отчетный год. Вступительная (первая) бухгалтерская отчетность автономного учреждения, созданного путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, составляется путем переноса показателей заключительной (последней) бухгалтерской отчетности государственного или муниципального учреждения в формы бухгалтерской отчетности, разработанные автономным учреждением с учетом требований приказа Министерства финансов Российской Федерации от 22 июля 2003 г. № 67н "О формах бухгалтерской отчетности организаций". При этом никакие записи в бухгалтерском учете не производятся.

Закрепленное за автономным учреждением на праве оперативного управления, а также находящееся у автономного учреждения в соответствии с законодательством особо ценное движимое имущество отражается во вступительном бухгалтерском балансе по группе статей «Основные средства» по первоначальной (восстановительной) стоимости и по группе статей "Добавочный капитал" с выделением показателя по статье «Фонд недвижимого и особо ценного движимого имущества». Сумма амортизации по указанному имуществу раскрывается в Справке о наличии ценностей, учитываемых на забалансовых счетах, и учитывается на забалансовом счете 010 «Износ основных средств».

Имущество, приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на эти цели, при принятии к бухгалтерскому учету в составе основных средств отражается по дебету счета 01 "Основные средства" в корреспонденции с кредитом счета 08 "Вложения во внеоборотные активы". Одновременно на сумму использованного на эти цели источника финансирования (целевых поступлений) производятся записи по дебету счета 86 "Целевое финансирование" в корреспонденции с кредитом счета 83 "Добавочный капитал", субсчет «Фонд недвижимого и особо ценного движимого имущества».

Полученное от учредителя финансовое обеспечение для выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества в соответствии с Законом, на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке, отражается по кредиту счета 86 «Целевое финансирование» в корреспонденции со счетами учета денежных средств. Информация о целевом использовании автономным учреждением полученных средств (по форме, структуре, составу источников поступления и направлениям использования (расхода)) раскрывается в Отчете о целевом использовании полученных средств (форма № 6). 19

По сложившейся к настоящему моменту практике с созданным путем изменения типа существующего бюджетного учреждения автономным учреждением отраслевой орган, ответственный за предоставление соответствующих бюджетных услуг, заключает соглашение по обеспечению предоставления соответствующих бюджетных услуг. Соглашением определяются:

Перечень и объемы предоставляемых автономным учреждением бюджетных услуг;

Обязательства органа исполнительной власти области, ответственного за предоставление соответствующих бюджетных услуг, и автономного учреждения;

Норматив финансовых затрат на оказание бюджетных услуг и порядок финансирования автономного учреждения;

Требования к качеству предоставляемых бюджетных услуг и отчетности;

Порядок контроля за выполнением соглашения и предоставлением бюджетных услуг;

Ответственность органа исполнительной власти области, ответственного за предоставление соответствующих бюджетных услуг, и автономного учреждения за выполнение соглашения;

При подготовке использовались материалы, полученные в процессе работы над молодежным научным проектом Сибирского федерального университета «ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ВОПРОСОВ БЮДЖЕТНОГО И АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ». выполненному в рамках «Программы развития СФУ на 2007-2010 годы» (научный руководитель, к.ю.н., доцент Е.Р. Зайцева)

Мельвиль Е.Х.
Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые (Часть 2)

[ Справочник руководителя учреждения культуры – 2010. – № 9. – С. 83-94 ]

Е.Х. Мельвиль,
директор по правовым и финансовым вопросам агентства «Творческие индустрии», преподаватель Московской высшей школы социальных и экономических наук

Создание автономных учреждений

«с нуля» (создание нового автономного учреждения); путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Создание нового автономного учреждения

Поскольку учредителем автономного учреждения может быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в случае создания автономного учреждения «с нуля» в первую очередь требуется решение органа соответствующего уровня власти. Вопрос имущества, на базе которого будет создано новое учреждение, является в данной ситуации ключевым.

В рамках курса на повышение эффективности государственных расходов такое решение может быть принято только в случае передачи частного имущества или в случае закрытия каких-либо бюджетных учреждений и создания на базе их имущественных комплексов нового учреждения. Однако последний вариант юридически более сложен. Говоря о передаче частного имущества, стоит рассказать о конкретной ситуации, которая возникла в связи с созданием МАУ «Дворец культуры» в городе Шадринске (Курганская область).

Пример
Муниципальное автономное учреждение «Дворец культуры» (г. Шадринск, Курганская область) было создано в феврале 2009 г. Имущественный комплекс Некоммерческого партнерства «Дворец культуры ОАО ШААЗ», учрежденного Шадринским автоагрегатным заводом, был передан в муниципальную собственность, поскольку у завода сократились возможности по содержанию своих социальных объектов. Коллектив Дворца культуры выступил с инициативой создания автономного учреждения. Администрация города поддержала предложение коллектива и приняла решение о создании автономного учреждения и передаче имущества Дворца культуры на праве оперативного управления вновь созданному МАУ «Дворец культуры». То же самое произошло с другим имуществом Шадринского автоагрегатного завода – стадионом «Торпедо». Пример создания автономного учреждения в Шадринске можно считать своего рода «историей успеха», поскольку ДК продолжил работу, предоставляя чрезвычайно востребованные и популярные у местного населения услуги. Однако стоит учесть, что ДК всегда находился практически на полном самообеспечении, и функционирование в рыночных условиях для коллектива было нормой. Поскольку МАУ было создано в феврале, когда муниципальные бюджеты уже были распределены, у города возникла проблема с финансированием нового учреждения. Обладая огромной «клиентской базой», опытом зарабатывания средств и эффективного их использования, Дворец культуры вполне успешно функционирует даже в условиях катастрофического недофинансирования выполнения услуг и содержания имущества со стороны города.

Можно с уверенностью сказать, что таких примеров в стране много, особенно в нынешней ситуации, когда для многих производственных предприятий становится невозможным содержать свои социальные объекты и единственным шансом «спасти» их остается передача этих объектов государству или муниципалитету.

Преимущества, которые дает статус автономного учреждения в части неприменения положений законодательства о поставках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в части самостоятельного распоряжения заработанными средствами и более оперативной финансовой деятельности, побуждают органы государственной исполнительной власти создавать новые автономные учреждения для более эффективной реализации государственных полномочий. Так, в Пермском крае было создано краевое государственное автономное учреждение «Центр по реализации проектов в сфере культуры и молодежной политики». Центр осуществляет непосредственное управление проектами и мероприятиями, проводимыми министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края.

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения

В настоящий момент не существует единого списка учреждений, которые могут сменить статус на автономный. Тем не менее регионам предоставлено право формирования закрытого перечня бюджетных учреждений, не подлежащих переходу в автономию. Согласно формулировкам закона, любое бюджетное учреждение социальной сферы (здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта), а также в области науки, образования и иных сфер, в случаях, установленных федеральными законами, может быть переведено в статус автономного учреждения при наличии соответствующего социально-экономического обоснования.

Ранее ст. 20 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закона № 174-ФЗ) устанавливалось ограничение на изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, однако со следующего года эту норму отменяет Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ).

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения не является его реорганизацией. Лицензии и иные разрешительные документы используются автономным учреждением до окончания срока их действия.

Механизм перехода существующего бюджетного учреждения в статус автономного выглядит следующим образом:

1. Бюджетное учреждение (по собственной инициативе и с согласия органов исполнительной власти либо наоборот) готовит предложение о создании автономного учреждения в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325.

2. На основании предложения исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о создании автономного учреждения путем изменения типа бюджетного учреждения. Данное решение не должно повлечь за собой нарушение прав граждан в социально-культурной сфере, в т. ч. права на получение бесплатного образования и права на участие в культурной жизни .

Одновременно с таким решением утверждается перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые передаются в оперативное управление. Прежде чем внести предложение и проект решения на рассмотрение, орган власти, в ведении которого находится соответствующее бюджетное учреждение, обязан согласовать их с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Временные ограничения проведения указанных действий устанавливаются Правительством РФ , высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

3. После осуществления ряда мероприятий по созданию автономного учреждения – закрепления имущества, изменения в уставных документах и их регистрации, открытия счетов в кредитных учреждениях, формирования органов управления и т. п. – учредитель устанавливает задание и открывает финансирование.

Основные условия для перехода в статус автономного учреждения

Критериев для перехода в статус автономного учреждения достаточно много, и они зависят не только от способности учреждения функционировать в условиях рынка, но и от развитости рынка в конкретном регионе или местности.

Если количество учреждений, предоставляющих аналогичные услуги, на данной территории невелико, то монополия учреждения в условиях большей самостоятельности неизбежно может привести к неоправданному повышению цен и снижению качества услуг.

Решение об изменении типа государственного или муниципального бюджетного учреждения и переводе его в статус автономного может быть положительным, если существует реальная возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного задания и соответственно уменьшения бюджетного финансирования, т. е. если деятельность учреждения соответствует следующим критериям:

Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 30–40%); возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям; возможность привлечения частных средств (гранты, пожертвования, спонсорские вклады) на осуществление деятельности; наличие свободных (резервных) помещений; наличие коллектива, готового работать в новых условиях, и руководства, ориентированного на инновации; возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг; платежеспособный спрос населения на услуги учреждения (готовность населения к приобретению платных услуг).

Расширение прав бюджетных учреждений

Процедура расширения прав существующих бюджетных учреждений в соответствии с Законом № 83-ФЗ стала значительно проще. Поскольку судьбу бюджетных учреждений будет решать учредитель, в случае отсутствия решения о переводе их в автономный статус или изменения бюджетного статуса на казенный бюджетным учреждениям не нужно будет готовить предложение о сохранении ими прежнего статуса, «перезакреплять» имущество, переназначать руководителя. Максимум, что от них потребуется, – сформировать для утверждения перечень недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенного за счет выделенных учредителем средств, а также внести необходимые изменения в устав в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) и с нормами законодательства об изменении механизмов финансирования этих учреждений и отнесении части имущественного комплекса к особо ценному движимому имуществу в соответствии с Законом № 83-ФЗ. Срок на внесение изменений в устав установлен ст. 31 Закона № 83-ФЗ: на федеральном уровне – до 1 июня 2011 г., на региональном и муниципальном уровне – до 1 декабря 2011 г.

Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления до 1 января 2011 г. в целях расчета субсидии подведомственным бюджетным учреждениям необходимо будет утвердить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного ими за счет бюджетных средств. До 1 марта 2011 г. необходимо будет принять решение об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

Особенности правового и финансового положения автономных и бюджетных учреждений

Более подробно хотелось бы остановиться на особенностях правового и финансового положения АУ и бюджетных учреждений нового типа (БУНТ) в отношении имущества, управления, ответственности по обязательствам, налогообложения и финансирования от учредителя.

Имущество автономного учреждения

Законодательно определено, что имущество (в т. ч. денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной уставом деятельности и обеспечения ответственности по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Об этом сказано в п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. А в п. 11 этой же статьи указано на то, что изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением при его переходе в статус автономного, не допускается.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не может самостоятельно (без согласия учредителя) распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, переданным учреждению на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств учредителя.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 к особо ценному движимому имуществу (ОЦДИ) федеральных АУ относят :

Имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб. иное имущество, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено; имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, (музейные коллекции, Музейный фонд, библиотечные фонды, памятники истории и культуры, документы Архивного фонда РФ).

Порядок определения видов ОЦДИ автономных учреждений, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, устанавливается на соответствующем уровне государственной власти или органом местного самоуправления с учетом требований постановления Правительства РФ № 337 в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений. На практике во многих регионах (Свердловская, Томская области, Красноярский край и др.) органы исполнительной власти «снижают планку», определяя балансовую стоимость «иного имущества, без которого осуществление основной деятельности существенно затруднено" .

С одной стороны, это ведет к дополнительным расходам учредителя на содержание такого имущества (обслуживание офисной техники, которая подпадает под это стоимостное определение, а это достаточно затратная статья расходов) и на функционирование учреждения (чем больше имущества, тем сложнее им управлять). Но, с другой стороны, и учредителю, и сотрудникам учреждения «спокойнее», т. к. все это имущество защищено от возможных взысканий – эта норма содержится в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.

Несмотря на очевидные плюсы для учреждения есть и минусы. Вероятно, на первых порах контрагенты будут менее охотно заключать сделки с автономным учреждением, понимая, что учреждению будет сложно отвечать по своим долгам, особенно ввиду отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения и положений ст. 65 ГК РФ. В соответствии с этой статьей учреждения не могут быть признаны банкротами. В этой ситуации долг контрагенту может просто «повиснуть» в воздухе, поэтому многие из них будут требовать 100% предоплаты, что не всегда возможно. Кроме того, такая ситуация будет ограничивать возможности автономного учреждения в привлечении дополнительных кредитных средств.

Согласно п. 10 ст. 2 Закона № 174-ФЗ ежегодно до 1 июня года, следующего за отчетным, АУ обязано публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем СМИ. При этом нужно учитывать, что по общему правилу интернет-сайт не является СМИ. Но в то же время закон не запрещает и не ограничивает возможность добровольной регистрации интернет-сайта как средства массовой информации по заявлению его владельца . В случае регистрации сайта автономного учреждения в качестве СМИ будет достаточным публиковать отчеты на собственном сайте.

Отчет о деятельности и об использовании имущества утверждается наблюдательным советом, который создается в целях осуществления общественного контроля за деятельностью автономного учреждения.

Имущество бюджетного учреждения

В настоящее время Минэкономразвития России подготовило и направило на согласование в Минфин России проект постановления Правительства РФ «О порядке отнесения имущества федерального бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». На региональном уровне такой документ должен быть принят до 1 марта 2011 г. Скорее всего, принципиальных отличий от порядка, используемого применительно к имуществу АУ, не будет.

Управление автономным учреждением

Наблюдательный совет, наряду с руководителем и органами, предусмотренными уставом (попечительский, ученый или художественный совет, общее собрание работников и др.), является органом управления автономным учреждением. Состав наблюдательного совета (от 5 до 11 членов) формируется за счет представителей учредителя, а также исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которых возложены функции по управлению государственным или муниципальным имуществом (не более 1/3, при этом представителей учредителя должно быть не менее 1/2), работников учреждения и представителей общественности (не более 1/3). Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета. Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. Довольно странной на этом фоне выглядит поправка, внесенная в Основы законодательства РФ о культуре , согласно которой по инициативе автономного учреждения учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета и его функции может выполнять учредитель. Это положение полностью дискредитирует открытость и прозрачность деятельности автономного учреждения.

Члены наблюдательного совета выполняют свои обязанности на правах добровольцев. Исключение составляют члены совета, назначенные из числа работников органов власти и управления, для которых выполнение этих обязанностей может быть включено в круг служебных функций по основной работе.

Компетенции наблюдательного совета складываются следующим образом:

Н а б л ю д а т е л ь н ы й с о в е т	дает рекомендации по предложениям:	о внесении изменений в устав автономного учреждения
		о создании, ликвидации филиалов, об открытии и закрытии представительств автономного учреждения
		о реорганизации или ликвидации автономного учреждения
		об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления
		о совершении сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом
		по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения
	дает заключения:	об участии автономного учреждения в других юридических лицах
		по предложениям о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета
		по предложениям о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью
	принимает решения:	по проведению аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждению аудиторской организации
		по проектам отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества
	утверждает:	проекты отчета об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности
		годовую бухгалтерскую отчетность

Управление бюджетным учреждением

Принятый Закон № 83-ФЗ относит бюджетные учреждения под юрисдикцию Закона № 7-ФЗ. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления бюджетного учреждения, порядок принятия ими решений и выступления от имени БУНТ устанавливаются учредительными документами БУ в соответствии с требованиями Закона № 7-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.

Как будет называться высший орган управления бюджетным и казенным учреждениями, пока не ясно. Это зависит от каждой конкретной ситуации. Закон № 7-ФЗ в ст. 29 определяет основную функцию данного органа – обеспечение соблюдения целей, в интересах которых было создано учреждение, а также его компетенции, а именно:

1) изменение устава; 2) определение приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования имущества; 3) образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; 4) утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; 5) утверждение финансового плана и внесение в него изменений; 6) создание филиалов и открытие представительств; 7) участие в других организациях; 8)реорганизация и ликвидация.

Особенности налогообложения автономных, бюджетных и казенных учреждений

В связи с законодательным введением автономных учреждений как нового типа государственных (муниципальных) учреждений были внесены поправки в Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ) , благодаря которым автономные учреждения обладают так называемым налоговым иммунитетом по некоторым видам доходов. Закон № 83-ФЗ также вносит поправки в НК РФ в связи с изменениями правового положения государственных (муниципальных) учреждений

Поправки в НК РФ, касающиеся всех типов государственных и муниципальных учреждений (АУ, БУНТ, КУ):

Безвозмездная передача основных средств не облагается НДС (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ). Здесь необходимо пояснение: применявшаяся ранее в данном пункте формулировка «бюджетные учреждения» была заменена на определение «государственные и муниципальные», которыми теперь являются автономные, бюджетные и казенные учреждения; имущество, полученное государственными (муниципальными) учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам, облагаемым налогом на прибыль, (подп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ); средства, в виде лимитов бюджетных обязательств, доведенных до казенных учреждений (с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ), а также в виде субсидий бюджетным учреждениям (также с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ) и автономным учреждениям (с января 2007 г., по Закону № 175-ФЗ), признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ). При этом нужно заметить, что налогоплательщики, получившие средства целевого финансирования, обязаны вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования. При отсутствии такого учета у налогоплательщика, получившего средства целевого финансирования, указанные средства будут рассматриваться как подлежащие налогообложению с даты их получения; автономные, бюджетные и казенные учреждения не вправе применять упрощенную систему налогообложения (УСНО) . До вступления в силу положений Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в НК РФ (с января 2011 г.) автономным учреждениям разрешено использовать УСНО. Однако внесенные поправки обязывают автономные учреждения, применяющие «упрощенку», до 1 ноября уведомить налоговые органы о переходе на традиционную систему с нового года.

Поправки в НК РФ, касающиеся автономных и бюджетных учреждений:

П. 3 ст. 286 НК РФ. До принятия Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, в отличие от бюджетных учреждений, имели право на квартальные (а не ежемесячные) платежи по налогу на прибыль только в случае, если за предыдущие четыре квартала доходы от реализации не превышали в среднем трех млн. руб. за каждый квартал. С января 2011 г. и бюджетные, и автономные учреждения будут иметь право на квартальные платежи по налогу на прибыль вне зависимости от выручки ; подпункт 1 п. 1 ст. ЗЗЗ.35 НК РФ. Автономные, а с января 2011 г. и бюджетные учреждения обязаны платить налог за право использования наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в наименованиях указанных организаций. Размер –50 тыс. руб. (подп. 71 п. 1 ст. ЗЗЗ.33 НК РФ).

Поправки в НК РФ, касающиеся казенных учреждений:

Доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных функций не облагаются налогом на прибыль ; соответственно расходы казенных учреждений в связи с исполнением ими государственных функций, в т. ч. с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), не учитываются в целях определения налоговой базы по прибыли .

Особенности финансового положения автономного учреждения

По свежим данным Минкультуры России, в сфере культуры в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 апреля 2010 г. создано 176 автономных учреждений (в 1,9 раза больше, чем в IV квартале 2009 г.), в т. ч. в Красноярском крае – 12, в Республике Бурятия – 52, в Республике Коми – 2, в Республике Татарстан _ 38 (в т. ч. на муниципальном уровне – 22), в Новгородской области – 8, в Рязанской области – 3, в Забайкальском крае – 2. В 2010–2012 гг. в сфере культуры планируется создание еще 26 автономных учреждений. Исходя из этого, нелишне будет подробно раскрыть особенности финансового положения АУ и связанные с ними опасности.

Так, указанные особенности и риски во многом вытекают из следующих обстоятельств:

1) изменение системы финансового обеспечения: переход от сметного финансирования к финансированию через субсидии на содержание недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и выполнение государственного (муниципального задания); 2) отсутствие субсидиарной ответственности учредителя; 3) обслуживание в кредитной организации; 4) право не применять положения Закона № 94-ФЗ; 5) самостоятельное распоряжение заработанными средствами.

Особенности, связанные с изменением системы финансового обеспечения АУ, заключаются в том, что учредитель в полной мере гарантирует лишь содержание недвижимого имущества (только в той части, которое не сдается в аренду), имущества, которое отнесено к особо ценному, а также финансирование выполнения государственного (муниципального) задания по нормативу. Расходы на развитие автономного учреждения финансируются только в рамках утвержденных программ (федеральных, региональных, муниципальных), наличие которых сильно зависит от социально-экономических показателей развития региона и страны в целом.

Для создания условий безболезненного перехода в автономию федеральным законодательством определена так называемая трехлетняя выравнивающая субсидия . Автономному учреждению выделяется субсидия, величина которой определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг и на содержание имущества при его переходе в статус автономного учреждения.

Многие учреждения опасаются в случае перехода в статус автономного уменьшения финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному). Однако эти опасения напрасны, поскольку:

Объем финансового обеспечения не может зависеть от типа такого учреждения; законодательство устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения.

Сокращение государственного задания происходит достаточно часто и у бюджетных учреждений. Это связано с устойчивым уменьшением численности потребителей в целом по России . Для многих регионов это особенно драматично из-за оттока населения (например, регионы Северо-Западного федерального округа, Корякский автономный округ, Пермский край и др.). Определяется это и общими тенденциями урбанизации и оттока населения из сельской местности, и демографической «ямой», и социально-экономическим развитием конкретного региона. И хотя все это никак не связано с автономными учреждениями, но их большая самостоятельность требует и большей ответственности по обеспечению устойчивого функционирования в таких ситуациях.

Несмотря на то, что законодательно государство не может допустить уменьшения объемов финансирования задания, многие учреждения сталкиваются с проблемой задержки финансирования, иногда до трех или более месяцев. Положение усугубляется еще и отсутствием субсидиарной ответственности учредителя, в результате чего кредиторы АУ могут требовать до 100% предоплаты по контрактам с автономным учреждением (и это фактически возможно в связи с отсутствием ограничений в Законе № 94-ФЗ). В этой ситуации АУ подвергается риску потери платежеспособности, т. е. способности обслуживать свои обязательства, что может повлечь за собой:

Потерю движимого имущества, приобретенного за счет собственных средств автономного учреждения; наложение штрафных санкций со стороны налоговых органов; списание по решению судебных органов денежных средств со счетов автономного учреждения, открытых в кредитных организациях; потерю кредитных источников финансирования деятельности. Несвоевременное финансирование государственного задания автономного учреждения может повлечь за собой невыполнение обязательств учреждения перед персоналом, что, в свою очередь, может привести к снижению объемов или качества оказываемых услуг.

В этом случае особое значение имеет тщательная разработка договоров между государственным заказчиком и автономным учреждением, предусматривающих ответственность государственного заказчика за несвоевременное финансирование автономного учреждения в рамках заказа, разработка регламентов и графика финансирования задания автономному учреждению. В основе такого договора лежит расчет объема финансирования государственного задания.

Самостоятельное распоряжение средствами, полученными от деятельности, приносящей доход, безусловно, улучшает финансовое положение автономного учреждения. Это дает возможность использовать финансовые инструменты для мотивации персонала по улучшению качества предоставляемых услуг, увеличению графика предоставления тех или иных услуг, привлечению более квалифицированных специалистов. Кроме того, наличие собственных финансовых ресурсов позволяет создавать «резервный фонд», с помощью которого можно свести на нет или сгладить негативные последствия, связанные с возможной задержкой финансирования от учредителя.

Особенности финансового положения бюджетных и казенных учреждений

В соответствии с нововведениями Закона № 83-ФЗ финансовое положение бюджетных учреждений меняется и во многом имеет те же особенности, что и финансовое положение автономных учреждений. Однако риски в связи с возможной потерей платежеспособности, на мой взгляд, гораздо ниже. Это связано с тем, что бюджетные учреждения будут продолжать обслуживаться через лицевые счета в казначействе и списать денежные средства со счетов (по решению судебных органов) будет затруднительно. Кроме того, обслуживание в казначействе позволит избежать риска, связанного с банкротством кредитной организации. Обязанность применения процедур Закона № 94-ФЗ будет останавливать поставщиков перед необоснованными требованиями предоплаты более 30%. Хотя, с другой стороны, процедуры размещения заказа на поставки для государственных нужд очень часто затрудняют оперативную, быструю деятельность учреждений. Многие поставщики просто отказываются работать с государственными учреждениями по причине громоздкости этих процедур.

Финансовое положение казенных учреждений ничем не будет отличаться от финансового положения нынешних бюджетных учреждений .

Примечания:

1. Начало статьи см.: Справочник руководителя учреждения культуры. 2010. № 8.
2. Пункты 4 и 6 ст. 5 Закона № 174-ФЗ.
3. См. постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 924.
4. См. постановление Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (в ред. от 05.08.2009).
5. Ранее была утверждена сумма 50 тыс. руб.
6. См., например, распоряжение администрации Томской области от 10.12.2009 № 897-ра «Об определении видов особо ценного движимого имущества»; постановление правительства Свердловской области от 28.04.2008 № 389-ПП «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения Свердловской области»; постановление Совета администрации Красноярского края от 28.06.2007 № 273-п «Об утверждении порядка определения видов особо ценного движимого имущества краевых государственных автономных учреждений».
7. Петрушин Е.В. Гражданское право. Является ли Интернет СМИ // Российская газета. 25.08.2008. Адрес статьи в Интернете: www.rg.ru/2008/08/25/internet.html
8. Ст. 41.1 Основ законодательства РФ о культуре.
9. Поправки внесены Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».
10. См. п. 8 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 34612 НК РФ.
11. См. п. 4 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 286 НК РФ.
12. См. п. 2 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 251 НК РФ.
13. См. п. 2 ст. 16 Закона №83-Ф3 о внесении изменений в ст. 251 НК РФ.
14. Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения».
15. Поданным Росстата, с 2001 по 2008 г. население РФ уменьшилось на 4,5 млн (-3%), при этом категория основных потребителей государственных учреждений культуры – школьников и пенсионеров (10–14 лет и 60–64 года) – уменьшилась более чем на 3%. Источник в Интернете: www.gks.ru/bgd/regl/B08_11/IssWWW.exe/Stg/d01/05-02.htm .
16. Кстати, в соответствии со ст. 23 Закона № 83-ФЗ автономным учреждениям также будет предоставлено право исполнять расходы и получать доходы через лицевые счета, открытые учредителем в казначействе.
17. Подробнее об этом см.: Мвльвиль Е.Х. Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые // Справочник руководителя учреждения культуры. 2010. № 8.

← Вернуться