Государственный (муниципальный) долг включает прямые и условные обязательства. Прямой долг подразумевает ценные бумаги, банковские и бюджетные кредиты.
В мировой практике встречаются различные подходы к учету условных обязательств: гарантий и просроченной кредиторской задолженности (бюджета, бюджетных учреждений и унитарных предприятий и др.), а также судебных исков.
ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ
Существует несколько вариантов учета суммы предоставляемых государством гарантий в объеме долга (их выбор зависит от практики предоставления гарантий, существующей в данной стране): гарантии могут совсем не включаться в состав долга, включаться с учетом вероятности наступления гарантийного случая или включаться в размере полной суммы обязательств.
Первая схема оправдана, если гарантии не используются как инструмент «отложенного платежа» и вероятность того, что следует осуществлять выплаты по гарантиям, очень мала. В случае применения второй схемы разрабатываются методики, определяющие вероятность наступления гарантированного события на основании финансовой отчетности предприятий и органов власти нижестоящего уровня, но обязательствам которых предоставлены гарантии. Третий вариант учета гарантий принят в Российской Федерации, поскольку в 1990-е гг., была распространена практика предоставления гарантий как формы «отложенных расходов» (гарантия предоставлялась с учетом того, что гарантируемые средства не будут возвращены основным заемщиком и через какое-то время гарантию необходимо будет погашать за счет бюджетных средств).
Расхождение также касается методов учета просроченной кредиторской задолженности в объеме долга. По российскому законодательству кредиторская задолженность учреждений, но которым бюджет несет субсидиарную ответственность, не учитывается как долговое обязательство органа власти, хотя в 1990-е гг. кредиторская задолженность достигала порядка 10% ВВП. При этом, так как орган власти несет субсидиарную ответственность по долгам (например, унитарных предприятий), в случае обращения кредитора в суд государству придется нести ответственность по этой задолженности.
Таким образом, при оценке объема долга в Российской Федерации необходимо помнить, что, с одной стороны, суммы гарантий скорее всего завышены по сравнению с объемом, который может быть предъявлен к погашению, с другой стороны, у организаций, по которым орган власти несет субсидиарную ответственность, может существовать значительный объем просроченной кредиторской задолженности, которая также может потребовать погашения.
Заимствования могут различаться по срочности:
- краткосрочные (менее одного года);
- среднесрочные (от одного года до пяти лет);
- долгосрочные (от пяти до 30 лет включительно).
Краткосрочные займы привлекаются в основном с целью покрытия временных сезонных разрывов между расходами и поступлением налоговых платежей. Долгосрочные займы привлекаются для финансирования строительства школ, мостов, дорог, аэропортов, а также для финансирования долгосрочного бюджетного дефицита.
Среди ценных бумаг различают:
- дисконтные - предусматривают формирование дохода инвестора в виде дисконта - разницы между ценой размещения (ценой покупки ценной бумаги) и ценой погашения;
- купонные - предусматривают ежеквартальные (иногда полугодовые) выплаты процентных платежей, размещаются такие бумаги обычно по номиналу.
Также различают бумаги с плавающей или фиксированной процентной ставкой. Для обязательств с плавающим процентом возможна дальнейшая классификация с точки зрения правил расчета процентной ставки и наличия дополнительных условий: индексируемые/неиндексируемые, т.е. предусматривающие или не предусматривающие пересчет суммы долга (его номинальной стоимости) в зависимости от изменения какого-либо показателя.
По обращаемости долговых инструментов различают рыночные и нерыночные ценные бумаги. Ценные бумаги являются нерыночными , если они выпускаются с существенными ограничениями на обращение. Ограничения могут быть следующими: полный запрет на обращение, переход собственности только в ограниченном ряде случаев, по специальному разрешению эмитента. Нерыночные ценные бумаги выпускаются, как правило, с ориентацией на конкретный сегмент рынка. Кроме собственно ограничений на обращение, как правило, устанавливаются ограничения на круг держателей нерыночных ценных бумаг. Они выпускаются в основном с ориентацией на одну из следующих групп потенциальных инвесторов: население (мелкие частные инвесторы), государственные бюджеты других уровней, иностранные государства и международные финансовые учреждения. Считается, что у надежных заемщиков доля рыночных инструментов больше.
По обеспечению бумаги выпускаются под общее или конкретное обязательство.
По условию погашения выделяют бумаги с возможностью досрочного погашения или ее отсутствием. Обязательства могут предусматривать право эмитента на досрочное погашение, т.е. эмитент может принять решение выкупить свои ценные бумаги раньше срока погашения, заявленного в момент эмиссии, а также право эмитента в будущем определять срок погашения. Условия погашения могут предусматривать возможность частичного погашения обязательства.
Кроме того, ценные бумаги могут быть подразделены на несколько категорий с точки зрения возможностей изменения сроков обращения после выпуска ценных бумаг. Если эмитент ценных бумаг обладает таким нравом, то обязательства называются отзывными , в противном случае - безотзывными.
Различные виды долговых инструментов дают возможность заемщику структурировать параметры долга оптимальным образом, чтобы заимствования были удобны как для него самого, так и для потенциальной группы инвесторов. Разнообразие инструментов повышает маневренность заемщика. Результатом грамотно построенной системы заимствований может быть снижение общей стоимости государственного долга.
1. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:
кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
2. Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).
Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.
Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.
3. В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;
объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
4. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:
объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;
объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.
В п. 1 комментируемой статьи БК РФ предусмотрены пять основных форм существования государственного долга (долговых обязательств) РФ. Данный перечень является полным, однако о недопустимости расширительного толкования ничего не говорит. Законодатель предусмотрел, что долговые обязательства РФ могут возникнуть в результате:
1) заключения кредитных договоров и соглашений между компетентными органами РФ, с одной стороны, и кредитными организациями, иностранными государствами или специализированными международными финансовыми организациями (МБЭС, МИБ), с другой стороны; в данных договорах (соглашениях) в роли заемщика финансовых средств выступает Российская Федерация, а сам договор (соглашение) заключается в пользу кредитора;
2) выпуска в свободное либо ограниченное обращение государственных ценных бумаг. На государственные ценные бумаги распространяется действие Закона о рынке ценных бумаг, ст. 114 БК РФ, однако существуют определенные особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данные особенности закреплены в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг;
3) заключения кредитных договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти (представляют интересы РФ), с одной стороны, и уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, с другой стороны; содержание данного вида договоров (соглашений) составляет получение РФ для бюджетных кредитов от бюджетов нижестоящих уровней - бюджета субъекта РФ либо местного бюджета;
4) заключения договоров о предоставлении РФ государственных гарантий. В данном случае законодатель прямо не указывает на такую форму существования долговых обязательств РФ, как договор поручительства, заключенный РФ в целях обеспечения исполнения обязательств третьими лицами. Однако такая форма государственного долга прямо вытекает из общих положений гражданского и бюджетного законодательства;
5) заключения компетентными органами РФ внутригосударственных либо международных договоров и соглашений о пролонгации либо о реструктуризации долговых обязательств прошлых лет. Согласно теории международного публичного права, пролонгация - это продление срока действия внутригосударственного либо международного договора при условии, что первоначальный срок действия на момент пролонгации еще не истек. Реструктуризация долговых обязательств - это прекращение либо частичное списание (сокращение) размера долговых обязательств, достигнутое в двустороннем порядке.
Помимо форм существования долговых обязательств РФ, выделяются также виды государственного долга:
- внутренний и внешний;
- капитальный и текущий.
Капитальный государственный долг включает в себя всю сумму принятых, но не погашенных РФ долговых обязательств с начислением на сумму задолженности процентов. Текущий государственный долг предполагает сумму расходов, произведенных уполномоченными федеральными органами по принятым РФ долговым обязательствам, срок исполнения которых уже наступил.
В п. 2 комментируемой статьи БК РФ проведено разграничение долговых обязательств РФ в зависимости от срока их действия, т.е. срока исполнения. По общим правилам выделяется три вида долговых обязательств РФ - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные, но во всяком случае срок исполнения долгового обязательства РФ не может превышать 30 лет. В том случае, если в условиях кредитного договора (соглашения), заключенного РФ, предусмотрен срок, превышающий 30 лет, то применяется максимальный срок исполнения - 30 лет.
Условия займа краткосрочного, среднесрочного либо долгосрочного долгового обязательства РФ в обязательном порядке указываются в тексте кредитного договора (соглашения), данные условия не могут противоречить общим положениям о долговых обязательствах Российской Федерации, указанным в гл. 14 БК РФ. Законодатель особо оговаривает, что условия подписанного кредитного договора (соглашения) являются обязательными для обеих сторон и могут изменяться лишь по их обоюдному согласию. Таким образом, односторонний отказ от исполнения долгового обязательства не допускается.
Пункт 3 и 4 комментируемой статьи БК РФ соответственно раскрывают структурное содержание государственного внутреннего и государственного внешнего долга Российской Федерации, перечисляют их составные элементы. Государственный внутренний долг Российской Федерации складывается из четырех показателей, а государственный внешний долг Российской Федерации - из двух показателей. Данные перечни являются исчерпывающими. При этом указанные в п. 3, 4 комментируемой статьи составные элементы государственного долга Российской Федерации напрямую связаны с формами существования долговых обязательств.
Государственный долг РФ – это долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
Государственный долг РФ полностью обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания государственного долга РФ.
Долговые обязательства РФ могут существовать в форме:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
2) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
3) договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.
Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (свыше одного года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 до 30 лет).
Долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.
Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.
В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:
1) основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;
2) объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
В объем государственного внешнего долга РФ включаются:
1) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;
2) объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.
Государственный долг субъекта РФ – совокупность долговых обязательств субъекта РФ; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.
Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме:
2) государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
3) договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет. Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
В объем государственного долга субъектов РФ включаются:
1) основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ.
Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.
Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.
Законодательные органы субъекта РФ и органы исполнительной власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
Муниципальный долг – совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые полностью и без условий обеспечиваются всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:
1) кредитных соглашений и договоров;
2) займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
3) договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоров о предоставлении муниципальных гарантий.
Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
В объем муниципального долга включаются:
1) основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
2) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.
Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.
Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.
Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.
Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Банком России и его учреждениями путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.
Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.
Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга.
Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
Информация о долговых обязательствах вносится уполномоченными органами в Государственную долговую книгу РФ, государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий 3 дня с момента возникновения обязательства.
Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта РФ, затем данная информация передается органу, ведущему Государственную долговую книгу РФ, в порядке и в сроки, которые установлены этим органом. В Государственную долговую книгу РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств РФ, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ.
В государственную долговую книгу субъекта РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта РФ по всем государственным заимствованиям субъекта РФ, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ.
В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления.
Еще раз напомним, что государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.
В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:
Кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
Государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
Договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
Соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Рассмотрим данные формы долговых обязательств применительно к внутреннему долгу.
Государственный внутренний долг России имеет следующие формы:
Кредиты, полученные Правительством РФ;
Государственные займы, т.е. эмиссии ценных бумаг от имени Правительства РФ;
Другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.
В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
Основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
Объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерации;
Объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерации от бюджетов других уровней.
Объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией [ 1 ].
Государственные заимствования осуществляются в виде государственных займов и прямых кредитов. Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующих долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока -- и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.
Для кредитов, привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных и муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и коммерческих банков, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.
Правительство бывшего СССР активно использовало кредиты Госбанка СССР для финансирования дефицита государственного бюджета. Подавляющая часть государственного внутреннего долга СССР сложилась именно за счет этой формы государственных заимствований. В условиях кризиса экономики и финансов, отсутствия рынка государственных ценных бумаг Правительство РФ также широко пользовалось кредитами Центрального банка РФ. На 1 января 1996 года задолженность федеральной власти Центробанку по кредитам на покрытие бюджетного дефицита составила, включая задолженность по процентам, 61025 млрд. неденоминированных рублей. Это 31% всей суммы государственного внутреннего долга. Результатом такой практики стала колоссальная эмиссия денежных знаков как в СССР, так и в Российской Федерации.
По мере развития рынка государственных ценных бумаг и осознания всей пагубности широкого использования прямых кредитов Банка России для покрытия бюджетных расходов, Правительство РФ отказалось со второго квартала 1995 года от этой формы заимствований у государственного банка. Однако события августа 1998 года заставили федеральную власть с четвертого квартала 1998 года вновь обратиться к этому источнику заимствований. В конце девяностых годов практика кредитования Банком России бюджетных потребностей не получила широкого развития, а с 1 января 2000 года согласно статьи 93 Бюджетного кодекса РФ полностью приостановлена [ 19, c.85].
Государственные кредиты предоставляются за счет бюджетных средств и внешних заимствований хозяйствующим субъектам, региональным и местным органам власти, иностранным государствам, международным организациям. При этом согласно первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ в зависимости от категории заемщика различают бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и собственно государственные кредиты. Средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах российским юридическим лицам, получили название бюджетных кредитов. Если заемщиком является российский орган власти, то это -- бюджетная ссуда. Финансовую помощь иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям называют государственными кредитами.
Федеральным законом от 26 июля 2000 года № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» определено, что бюджетные кредиты могут предоставляться не только юридическим лицам, но и другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. С учетом этой поправки указанные три вида государственных кредитов можно определить следующим образом:
- бюджетный кредит -- бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;
- бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;
- государственный кредит -- кредит (заем), предоставленный Российской Федерацией иностранному государству, его юридическому лицу или международной организации, по которому у получателя средств возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.
Предоставление органами публичной власти кредитов трех видов ведет к формированию государственных долговых активов или долга перед государством . Государственные долговые активы (долг перед государством) являются материальным выражением другой части государственных кредитных отношений. Государственные долговые активы представляют собой результат взаимосвязей исполнительных органов публичной власти Российской Федерации с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органами власти других стран и международными организациями в части предоставления им средств взаймы .
Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля общественных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие обычно получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам и многие другие факторы обуславливают интенсивное развитие международного государственного кредита. В отдельные исторические периоды - переход страны к иной политической или экономической системе, кризис экономики и финансов, слабость денежно-кредитной системы страны, серьезные сбои в работе внутреннего финансового рынка и т.п. -- развитие внешних государственных кредитных отношений может значительно опережать динамику внутреннего государственного кредита. Во внутренних государственных кредитных отношениях партнерами российского органа власти выступают российские юридические и физические лица, другие российские органы власти; во внешних отношениях -- иностранные юридические и физические лица, органы власти других стран, международные организации.
Рис.1.3.1
Государственное заимствование -- деятельность органа власти, имеющая целью формирование дополнительного фонда финансовых средств, которые власть могла бы использовать по своему усмотрению на удовлетворение публичных потребностей. Эта деятельность приводит к формированию государственного долга. Напротив, государственное кредитование -- деятельность органа власти, связанная сдвижением государственного капитала в ссудной форме, который образуется преимущественно на бюджетной основе; движение государственного ссудного капитала в виде бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных кредитов ведет к формированию государственных долговых активов .
Следующей формой внутреннего долга являются государственные гарантии. Государственные органы могут предоставлять другим лицам гарантии по их обязательствам перед третьими лицами. В частности, федеральные органы государственной власти могут выдавать гарантии по займам и кредитам, получаемым органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и негосударственными хозяйствующими субъектами.
От имени Российской Федерации государственные гарантии предоставляют Правительство РФ, а также (до 1 января 2000 г., т.е. до вступления в действие Бюджетного кодекса РФ) федеральные органы исполнительной власти и российские юридические лица, если они на это были уполномочены Правительством РФ и их полномочия оформлены правительственным решением.
По каждому случаю предоставления государственной гарантии принимается постановление Правительства РФ, в соответствии с которым Министерство финансов РФ (или другой уполномоченный орган) заключает с эмитентом или кредитором соглашение. В соглашении детально оговариваются все условия сделки, включая источники и порядок погашения обязательства и выплаты дохода по займу или кредиту.
Займы и кредиты, привлекаемые под государственные гарантии, называются гарантированными займами (кредитами). Предоставление государственных гарантий ведет к формированию государственного долга. Однако совсем не обязательно, что государство в полном объеме будет погашать гарантируемые им обязательства другого лица. Но даже в случае, когда заемщик исправно выполняет свои обязательства, государство имеет вполне реальные расходы, в частности, расходы по оформлению гарантии и резервированию средств по обеспечению гарантии.
Государство в полном объеме несет финансовое бремя по гарантированным им обязательствам в случаях, когда заемщик не может рассчитаться с кредиторами по объективным обстоятельствам или при недобросовестности заемщика.
Гарантированные займы имеют большое социально-экономическое значение, поскольку способствуют решению экономических и социальных проблем региона или предприятия, укрепляют доверие внутренних и внешних инвесторов к заемщику, содействуют организации движения, финансовых потоков в желаемом направлении и привлечению внешних инвестиций в национальную экономику .
В последние годы Правительство РФ активно использует в своих интересах этот экономический инструмент. Использование гарантированных займов -- это обычная практика для любого государства, в том числе и для Российской Федерации. В частности, Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. №773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам» установлено, что гарантии и поручительства заемщикам предоставляются на конкурсной основе. При этом к участию в конкурсах допускаются лишь организации, которые не имеют задолженности по платежам в бюджет или государственные внебюджетные фонды.
Совершенствование нормативно-правовой базы государственных гарантий было направлено в русло подготовки и принятия Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ, актов законодательной и исполнительной власти, развивающих положения кодекса.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ) государственной гарантией является способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант -- Российская Федерация или субъект РФ -- дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, получившим государственную гарантию, обязательства перед третьими лицами. Письменная форма государственной гарантии является обязательной. В ней, в частности, указываются сведения о гаранте, включая наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; обязательство, которое обеспечивается гарантией; сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.
Гарант по своей гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному обязательству. Обязательство гаранта ограничивается суммой, на которую выдана гарантия. Если гаранту пришлось исполнять обязательство получателя гарантии, то он может потребовать от последнего возмещения суммы, уплаченной третьему лицу по гарантии.
Государственные гарантии предоставляет Правительство РФ или соответствующий исполнительный орган субъекта РФ. В частности, на федеральном уровне Правительство РФ представляет Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный орган, действующий от его имени. Гарантии предоставляются в рамках установленного законом о соответствующем бюджете верхнего предела общей суммы государственных гарантий. При этом в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются верхние пределы общей суммы государственных гарантий в российской и иностранной валюте в отдельности. Кроме того, этим же законом утверждаются рублевые гарантии, выдаваемые отдельному лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда, а по гарантиям, предоставленным для обеспечения обязательств в иностранной валюте, -- на сумму, превышающую величину, эквивалентную 10 млн. долларов США.
В случае предоставления государственной гарантии Минфин РФ (иной уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти), финансовый орган соответствующего субъекта РФ обязаны провести проверку финансового состояния получателя гарантии.
Исполнительная власть представляет в соответствующий законодательный орган отчет о выданных гарантиях по всем получателям, об исполнении получателями своих обязательств, обеспеченных этими гарантиями, осуществлении государством платежей по выданным гарантиям .
Первое время после августовского кризиса 1998 года власть не уделяла должного внимания работе с государственными гарантиями: работа велась бессистемно, а размеры гарантий были незначительными. Затем в процессе обсуждения и выработки перспективной долговой политики на 2003 -- 2005 годы финансовая администрация пришла к пониманию того, что давно обосновала экономическая наука и на что указывали экономисты: государственные гарантии являются эффективным и относительно дешевым для власти инструментом ускорения экономического и социального развития общества. В рамках одобренных Правительством РФ основных направлений политики в области государственного долга администрация намерена, в частности, использовать гарантии как способ стимулирования инвестиционной политики в отдельных отраслях экономики, обеспечения закупочных интервенций на зерновом рынке, страхования гражданской ответственности российских авиаперевозчиков по военным и связанным с ними рискам, страхования политических рисков при кредитовании экспорта.
Таким образом, государственные гарантии являются важной формой долговых обязательств Российской Федерации, которые при относительно небольшом влиянии на размеры внутреннего государственного долга, оказывают положительное влияние на объем инвестиций в стране и рост ВВП.
В целом, необходимо отметить, что внутренний государственный долг со всей совокупностью составляющих его форм должен быть и на самом деле является стратегически более гибким и безопасным видом обязательств государства, по сравнению с внешними долгами. Поэтому, в дальнейшем, правительством страны делается акцент на увеличение внутренних заимствований при стабилизации и уменьшении уровня внешних долгов. Для этого важно сформировать оптимальную структуру внутреннего государственного долга, а также эффективно управлять им. Эти вопросы будут рассмотрены нами более подробно в следующей главе.
Функционирование государственного и муниципального кредита ведет к образованию государственного и соответственно муниципального долга. Под государственным долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 БК РФ).
Принято классифицировать государственный долг по различным основаниям. По объему долговых обязательств государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа государственный долг делится на внутренний и внешний. Государственные внутренние заимствования ст. 89 Бюджетного кодекса РФ определяет как займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации.
Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.
Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:
Размещением долговых ценных бумаг;
Получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.
В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.
По срокам государственный долг делится на краткосрочный – до 1 года, среднесрочный – от 1 года до 5 лет и долгосрочный – от 5 до 30 лет, для муниципальных образований – до 10 лет.
Состав государственного долга. В соответствии с БК РФ долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:
Кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
Государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
Договоров о предоставлении Российской Федерации государственных гарантий;
Соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (ст. 98 БК РФ).
Государственный долг субъекта Федерации – это совокупность долговых обязательств субъекта Федерации, которые полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом.
Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:
Государственных займов субъекта Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Федерации;
Договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
Договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации;
Соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Федерации прошлых лет.
Долговые обязательства субъекта Федерации не могут превышать 30 лет.
Муниципальный долг – это совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:
Кредитных соглашений и договоров;
Займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
Договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
Договоров и предоставлении муниципальных гарантий.
Данные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Федерации и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных гарантий. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. В последние годы Российская Федерация выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц.
Под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами. В условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, т.е. погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.