В настоящее время финансовая помощь регионам из федерального бюджета предоставляется из следующих фондов:
· Фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
· Фонда компенсаций;
· Фонда софинансирования социальных расходов;
· Фонда регионального развития;
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов регионов финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровнях.
Средства фонда (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.
Распределение трансфертов проводится в два этапа, исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы региона (первый этап) и поддержания минимального гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап).
Фонд компенсаций , созданный в 2001 году, формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов регионов расходов на реализацию социальных федеральных законов «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Формирование в составе федерального бюджета Фонда компенсаций означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Распределение субвенций фонда между всеми без исключения регионами, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) создан в 2002 г. для стимулирования субъектов федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.
Средства (субсидии) Фонда должны распределяться между всеми без исключения регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.
Финансовая помощь регионам на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру сосредоточена в рамках Фонда регионального развития (ФРР) . Сущность Фонда – объединить средства распыленные по многочисленным федеральным и региональным инвестиционным программам и предназначенные для финансирования социальной инфраструктуры, а также объектов производственной инфраструктуры, необходимых для реализации социальных гарантий, установленных законодательством РФ. Его цель – предоставление (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры.
Общими принципами распределения субсидий Фонда являются:
· целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;
· софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ (обратно пропорционально уровню бюджетной обеспеченности);
· определение долгосрочных квот субъектов федерации на основе формализованной методики и объективных критериев;
· соблюдение регионами федеральных стандартов инвестиционного процесса.
Обязательным условием для получения финансовых средств ФРР является разработка органами власти регионов плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ.
Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта (программы) из бюджетов регионов и других источников финансирования. В противном случае выделение средств из федерального бюджета запрещено.
1. В целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития.
Отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами Российской Федерации (группами субъектов Российской Федерации) осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Объем Федерального фонда регионального развития и распределение его средств между субъектами Российской Федерации (группами субъектов Российской Федерации) утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.
2. В целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов.
Условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
3. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.
Комментируемая статья регламентирует средства финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, предоставляемые из федерального бюджета.
В составе федерального бюджета для предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий может быть образован Федеральный фонд регионального развития. Субсидии предоставляются субъектам РФ для долевого финансирования инвестиционных программ или проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения и для поддержки фондов муниципального развития, созданных субъектами РФ. Для предоставления указанных субсидий инвестиционные программы или проекты и федеральные целевые программы регионального развития проходят отбор и распределяются между субъектами РФ либо группами субъектов РФ в установленном федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ порядке.
Утверждение объема средств Федерального фонда регионального развития и их распределение между субъектами РФ либо группами субъектов РФ осуществляется Государственной Думой при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.
Согласно п. 2 комментируемой статьи в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Целью создания данного фонда является предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, условия и порядок предоставления и расходования которых устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Местные бюджеты могут получить иные дотации и субсидии из федерального бюджета, но только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Бюджетные фонды – значимый и невероятно важный элемент системы федерального бюджета. По своему назначению они являются целевыми. Такие фонды могут создаваться не только на государственном уровне, но и на уровне отдельных субъектов/регионов. Основная функция – всестороннее решение финансовых проблем в различных отраслях и сферах жизни путём бесперебойного финансирования соответствующих расходов и мероприятий.
Система бюджетных фондов
Впервые термин «целевой бюджетный фонд» прозвучал в нашей стране в середине 90-х гг. ХХ столетия и применялся для обозначения определённого переходного этапа между бюджетной, а также внебюджетной формами перераспределения денежных средств. Изначально подобная система возникла из целого ряда внебюджетных фондов и предназначалась для формирования стабильного источника финансирования определённых госрасходов.
На сегодняшний момент речь идёт преимущественно о денежных фондах целевого назначения, которые создаются на различных уровнях внутри бюджета за счёт всё тех же целевых доходов.
Бюджетные фонды РФ
Абсолютно все действия бюджетных фондов в нашей стране регулируются Бюджетным кодексом, а сами такие структуры создаются и функционируют в строгом соответствии с действующим законодательством. Обычно подобные фонды закладываются правительством на государственном уровне, в рамках Закона о федеральном бюджете на будущий финансовый год. При этом возможно создание бюджетных фондов на уровне субъекта и даже отдельного территориального образования. Источниками наполнения бюджетных фондов РФ являются бюджетные средства, казначейские вексели, спецналоги, целевые госзаймы и пр.
Использование бюджетного фонда
Использование финансовых резервов бюджетных фондов регулируется соответствующими нормативными документами. ЦБФ формируются за счёт доходов целевого назначения и могут использоваться только для финансирования соответствующих целевых направлений. Все операции с такими средствами при этом проводятся исключительно через отделения Центробанка, а также главного управления казначейства Минфина. Учёт средств ведётся на бюджетных счетах, открытых в казначействе/Центробанке.
“Денежные средства бюджетных фондов не могут быть изъяты и ни в коем случае не могут использоваться для получения прибыли”
Федеральные бюджетные фонды
К числу федеральных бюджетных фондов можно отнести следующие госструктуры:
- федеральный фонд компенсаций,
- федеральный бюджетный фонд реформирования соцфинансов,
- фонд софинансирования социальных расходов,
- федеральный фонд развития регионов,
- резервные бюджетные и другие фонды.
Бюджетные и внебюджетные фонды
Помимо целевых бюджетных, существуют также различные внебюджетные фонды, не включённые в структуру регионального или госбюджета. При этом такие внебюджетные фонды формируются из самостоятельных источников, то есть, находятся вне федерального бюджета или бюджетов отдельных субъектов. К числу наиболее значимых социальных внебюджетных фондов в России относятся ПФ РФ (Пенсионный фонд), Соцстрах (Фонд социального страхования), ФФОМС (государственный фонд обязательного медицинского страхования).
Кроме этого, существует ряд внебюджетных фондов не социальной, а экономической направленности – в частности, всевозможные фонды финансирования отдельных отраслей производства или народного хозяйства.
Государственные бюджетные фонды
Одно из главных условий существования любого из перечисленных выше государственных бюджетных фондов – строгий контроль над его формированием, а также целевым использованием имеющихся на счетах фонда денежных средств. Государство контролирует не только законность использования бюджетных денег, но и эффективность/рациональность их применения в соответствующей сфере. Состав таких фондов в федеральном бюджете непостоянен, они могут создаваться и упраздняться решением правительства. Точно так же и отдельные субъекты РФ могут от года к году закрывать одни и создавать другие бюджетные целевые фонды, в зависимости от текущей экономической ситуации, целесообразности и других факторов.
Фонды бюджетных учреждений
Также стоит упомянуть спецфонды различных бюджетных учреждений. Их состав формируется из поступлений на конкретные цели, после чего средства соответствующим образом распределяются и расходуются согласно нормам законодательства. Бюджетные средства фонда идут преимущественно на реализацию мероприятий, обеспечивающих бесперебойное функционирование такого учреждения. Доходная часть спецфонда формируется на основании расчётов, исчисляемых по каждому отдельно взятому источнику дохода (как и в описанных выше случаях, требуется открытие бюджетного счёта в Федеральном казначействе).
Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее – ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе – по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий – то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.
Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,78 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»). ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.
Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.
О том, насколько далека действующая методика формирования ФРР от описанной в Концепции говорят, в частности, такие факты. Согласно Концепции через ФРР могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития регионов должна осуществляться преимущественно на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ. Однако из 41 утвержденной в составе фонда программы регионального развития в названиях 10 термин «социальное развитие» вообще не упоминается. В 2001 году из ФРР предполагается, в частности, финансировать несколько региональных экологических программ, программу «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга», программу обеспечения сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области, программу социально-экономического развития города-курорта Сочи ипр. Доля федерального финансирования по различным ФЦП совершенно различна. Среди реципиентов помощи из ФРР присутствуют регионы, уровень социальной инфраструктуры которых не только не ниже, но значительно выше среднероссийского уровня, например, город Санкт-Петербург, Калининградская область, Челябинская область и Республика Саха (Якутия).
Кроме того, уровень эффективности расходов по федеральным целевым программам вообще (как региональным, так и федеральным) в настоящее время является крайне низким. Это связано, во-первых, с тем, что расходы по этим программам представляются вне рамок бюджетной классификации, а следовательно, крайне непрозрачны. Во-вторых, бюджетное законодательство не предусматривает возможности ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе для организаций негосударственной формы собственности, на которых обычно возлагается реализация предусмотренных программами инвестиционных проектов. Таким образом, отсутствует возможность контроля за соблюдением целевого назначения выделяемых из бюджета ассигнований. Хотя теоретически в случае срыва инвестиционного проекта по вине подрядчика можно привлечь к ответственности его должностных лиц, это не гарантирует возможности взыскания израсходованных нецелевым образом бюджетных средств.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно изменить порядок формирования и расходования ФРР, и в частности:
Закрепить в законе принципы и условия распределения ФРР;
Провести инвентаризацию действующих программ регионального развития, обеспечив перевод на возвратные принципы финансирования (через Бюджет развития, предназначенный для поддержки на конкурсной основе коммерческих инвестиционных проектов) программ, не отвечающих целям ФРР, обеспечить всем субъектам РФ равный доступ к средствам ФРР, унифицировать условия предоставления федеральной помощи из указанного фонда;
Законодательно закрепить механизм, обеспечивающий целевое расходование средств, выделяемых по ФЦП, в том числе по ФЦП, финансируемым через Фонд регионального развития.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)
Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,32 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).
Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели. В настоящее время единственным нормативным документом Правительства, затрагивающим вопрос расходования ФРРФ, является Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.
В соответствии с Концепцией двумя основными направлениями расходования средств ФРРФ являются:
1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством ит.д.) и активно проводящим экономические реформы (сокращение дотирования жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований ит.д.).
Концепция не говорит прямо о целевой направленности таких кредитов, но, учитывая заявленную задачу кредитования – «скорейшее достижение бездотационными и низкодотационными регионами финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности» – очевидно, речь идет о технических кредитах на интенсификацию рыночных реформ. В этом смысле ФРРФ является своеобразным противовесом Фонду регионального развития, ориентированному на инвестиционную поддержку отсталых субъектов РФ.
2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов РФ в проведении бюджетных реформ.
В рамках этого направления предполагается оказывать методическую помощь региональным и местным властям по управлению финансами, совершенствованию налогового и бюджетного законодательства, проводить обучение и подготовку кадров региональных и местных финансовых органов.
Помимо рассмотренных в настоящей работе фондов высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:
а) Государственная поддержка дорожного хозяйства – 203 000 00 тыс. руб. (10,9 процентов расходов по разделу).
Данная статья расходов впервые появилась в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2001 году в связи с ликвидацией Федерального дорожного фонда, через который ранее осуществлялись, в частности, расходы на предоставление субвенции и субсидии субъектам Российской Федерации на нужды строительства и реконструкции дорожных объектов, обеспечивающих международные или межрегиональные транспортные связи, а также дотации на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в случаях, когда средств территориальных дорожных фондов недостаточно для обеспечения их содержания.
б) Различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) на общую сумму 101 489 14 тыс. руб. (5,43 процентов расходов по разделу).
Эта статья расходов является традиционной для федерального бюджета и отражает специфику статуса ЗАТО, каковым признается «имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». В отличие от прочих муниципальных образований ЗАТО находятся в ведении Федерации. Это выражается, в частности, в том, что дотации на финансирование текущих расходов ЗАТО выделяются из федерального бюджета непосредственно (а не через бюджеты субъектов Федерации, на территории которых они расположены, как это делается в отношении прочих муниципальных образований).
Другой существенной особенностью статуса ЗАТО является порядок зачисления в их бюджеты налоговых доходов. Вплоть до 1999 года в их бюджеты подлежали зачислению доходы от всех федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории (абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона), при этом органы местного самоуправления ЗАТО были вправе устанавливать дополнительные льготы по всем видам налогов для налогоплательщиков, зарегистрированных на их территории. Негативный эффект этих законодательных положений проявлялся двояким образом. Во-первых, эти дополнительные налоговые льготы оплачивались за счет федерального бюджета, предоставляющего дотации на покрытие бюджетного дефицита ЗАТО. Во-вторых, формальная перерегистрация на территории ЗАТО налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, приводила к общему сокращению налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты.
Попытка перекрыть канал налогового уклонения путем регистрации в ЗАТО организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, была осуществлена в 1999 году. Федеральным законом от 2 апреля 1999 года 6№7-ФЗ были внесены изменения в статью 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании. Установлено, что право на дополнительные льготы по налогам и сборам имеют только организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно - территориальных образований (в том числе не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования).
Кроме того, в соответствии с законом от 31.12.1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» с 2000 г. подлежащую зачислению в федеральный бюджет часть федеральных налогов и сборов, налогоплательщики – предприятия и организации, зарегистрированные в ЗАТО, вносят в федеральный бюджет, за исключением ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Дополнительные налоговые льготы не предоставляются по налогу на добавленную стоимость, акцизам, а также по налогам и сборам, зачисляемых в целевые бюджетные фонды. Кроме того, закон ограничил общую сумму средств, оставляемых в распоряжении юридических лиц в результате применения дополнительных льгот по налогам и сборам и уплаты обязательных отчислений, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры, величиной 50% от сумм, начисленных по налогам и сборам в соответствующем отчетном периоде без применения льгот, при этом льготы по акцизам на подакцизные товары не предоставляются.
Законом о федеральном бюджете на 2001 год от 27.12.2000 г. №15-ФЗ было продлено действие введенного в 2000 году порядка распределения налоговых поступлений, собираемых на территории ЗАТО, причем этот порядок был распространен также и на ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Согласно ст.52 указанного закона из всех видов федеральных налогов дополнительные налоговые льготы органам местного самоуправления ЗАТО разрешено предоставлять только по налогу на прибыль в части ставок и в пределах сумм, исчисляемых и уплачиваемых в доходы их бюджетов.
Приложение. Перечень расходных полномочий,
возложенных действующим федеральным
законодательством на субнациональные бюджеты (по данным Минфина РФ)
| № | Название нормативного акта | Сущность расхода | Вид расхода | Сфера расходной компетенции |
| ФЗ от 12.01.95 №5-ФЗ "О ветеранах" | Льготы для ветеранов | Социальная защита населения | Совместная, фактически в 2001 г. расходы компенсируются из федерального бюджета дотационным субъектам РФ | |
| ФЗ от 24.11.95 №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" | Льготы для инвалидов | Социальная защита населения | Совместная, фактически в 2001 г. расходы компенсируются из федерального бюджета всем субъектам РФ | |
| ФЗ от 19.05.95 №81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", Постановление Правительства РФ № 883 от 4.09.95 г. "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей” | Пособия на ребенка | Социальная защита населения | Совместная, фактически расходы компенсируются из федерального бюджета всем субъектам РФ | |
| Закон РФ от 15.05.91 №1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" | Льготы, гарантии и компенсации гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 25.05.98 г № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" | Льготы, гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей | Национальная оборона | Федеральная | |
| Указ Президента РФ от 05.05.92 №431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" | Льготы для многодетных семей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 09.06.93 №5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" | Льготы для доноров | Здравоохранение | БК не установлена | |
| Закон РФ от 13.01.96 №12-ФЗ "Об образовании" (ст.ст. 40, 54, 55) | Освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов с доходов от основной деятельности; гарантированный размер должностного оклада педагогических работников; льготы для педагогических работников | Образование | БК не установлена, фактическое финансирование Осуществляется бюджетами, в ведении которых находятся указанные учреждения | |
| ФЗ от 12.01.96 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" | Пособия на погребение | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РСФСР от 18.10.91 №1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" | Льготы для жертв политических репрессий | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 01.08.96 № 107-ФЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных муниципальных общеобразовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования" | Компенсация удорожания стоимости питания обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РСФСР от 18.04.91 №1026-1 "О милиции" | Содержание криминальной милиции финансируется из федерального бюджета, милиции общественной безопасности (численностью не менее установленной федеральным законодательством) - из региональных и местных бюджетов | |||
| Указ Президента РФ от 15.10.92 №1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны" | Распространение на несовершеннолетних узников концлагерей льгот по материально-бытовому обеспечению, установленных для участников и инвалидов Великой Отечественной войны | Социальная защита населения | Совместная, принципы компенсации совпадают с принципами компенсации расходов по ФЗ “О ветеранах” и “О социальной защите инвалидов” | |
| Закон РФ от 09.01.97 № 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Соц. труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" | Льготы для ветеранов из числа Героев Соц. труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы | Социальная защита населения | ||
| Закон РФ от 15.01.93 №4301-1 "О статусе Героев СССР, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы" | Льготы для ветеранов из числа Героев СССР, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы | Социальная защита населения | Совместная, принципы компенсации совпадают с принципами компенсации расходов по ФЗ “О ветеранах” | |
| Постановление Правительства РФ от 20.06.92 №409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" | Нормирование расходов на содержание учебно-воспитательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | Социальная защита населения | Совместная, фактическое финансирование осуществляется бюджетами, в ведении которых находятся указанные учреждения | |
| ФЗ от 21.12.96 №159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" | Пособия для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | Социальная защита населения | ||
| Закон РФ от 17.01.92 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" | Финансирование органов прокуратуры | Обеспечение деятельности федеральных органов власти | Федеральная | |
| ФЗ от 21.12.94 №69-ФЗ "О пожарной безопасности" | Финансирование государственной противопожарной службы | Обеспечение противопожарной безопасности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Таможенный кодекс РФ от 18.06.93 №5221-1 | Финансирование таможенных органов | Федеральная | ||
| ФЗ от 02.08.95 №122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" | Финансирование государственных и муниципальных учреждений системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Верховного Совета № 4202-1 от 23.12.92 "Положение о службе в органах внутренних дел" | Материально-бытовое обеспечение сотрудников органов внутренних дел | Обеспечение правоохранительной деятельности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Постановление Правительства РФ от 30.07.94г № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" | Финансовая поддержка медицинской промышленности | Государственная поддержка отраслей промышленности | Совместная | |
| Закон РСФСР от 21.12.90 № 438 "О социальном развитии села" | н/д | Оказание финансовой помощи местным бюджетам | Региональная | |
| ФЗ от 19.02.93 №4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" | Гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Правительства РФ от 21.08.92 №610 "О неотложных мерах по улучшению положения детей в Российской Федерации" | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.30 №409 "О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселков" с последующими дополнениями | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 26.06.92 №3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" | Материально-бытовое обеспечение судей | Федеральная | ||
| Постановление Правительства РФ от 13.08.97 №1005 "Об упорядочении бесплатного обеспечения детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания" | Бесплатное обеспечение детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| Постановление Правительства от 03.05.94 №419 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий" | Льготы реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| ФЗ от 19.08.95 №149-ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" | Льготы для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| Указ Президента РФ от 02.10.92 №1153 "О мерах по усилению социальной защищенности военнослужащих внутренних войск, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и членов их семей" | Материально-бытовое обеспечение военнослужащих внутренних войск и сотрудников органов внутренних дел | Федеральная | ||
| Постановление Правительства РФ от 26.06.95 №604 "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы" | Жилищное обеспечение военнослужащих | Национальная оборона | Федеральная | |
| Указ Президента РФ от 12.03.93 г. № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" | Финансирование милиции общественной безопасности (местной милиции) | Обеспечение правоохранительной деятельности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Постановление Правительства РСФСР от 26.11.91 №20 "Об утверждении положения о российской транспортной инспекции министерства транспорта Российской Федерации" | Материально-техническое обеспечение сотрудников транспортной инспекции министерства транспорта Российской Федерации | Обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти | Федеральная | |
| Постановление Правительства РФ от 19.08.94 №979 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" | Финансирование военных комиссариатов | Национальная оборона | Федеральная | |
| Закон РФ от 03.04.95 N40-ФЗ "Об органах ФСБ в РФ" | Финансирование органов ФСБ | Обеспечение безопасности государства | Федеральная | |
| Закон РФ от 14.05.93 №4979-1 "О ветеринарии" | Финансирование учреждений ветеринарной службы | БК не определена | Фактически финасирование осуществляется бюджетом того уровня, в чьем ведении находятся соответствующие учреждения | |
| Указ Президента РФ от 12.04.93 №443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования" | Стипендии для студентов и аспирантов вузов | Образование | БК не определена | |
| ФЗ от 06.02.97 №27-ФЗ "О внутренних войсках МВД РФ" | Финансирование внутренних войск | Обеспечение безопасности государства | Федеральная | |
| Закон РФ от 28.06.91 г. "О медицинском страховании граждан в РФ" | Отчисления на медицинское страхование неработающего населения за счет субнациональных бюджетов | Здравоохранение | БК не определена, фактически финасирование осуществляется региональными бюджетами | |
| Постановление СМ РСФСР от 26.08.65 №994 "Школьники, проживающие в сельской местности" | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 21.07.97 №118-ФЗ "О судебных приставах" | Финансирование службы судебных приставов | Функционирование федеральной судебной системы | Федеральная | |
| Закон РФ от 08.05.94 №3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Госдумы Федерального Собрания Российской Федерации" | Материально-бытовое обеспечение депутатов Совета Федерации и Госдумы | Обеспечение деятельности Федерального Собрания РФ | Федеральная | |
| Приказ Минавтотраспорта РСФСР от 24.12.87 №176 "Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР" (от 12.06.90 N 63) | Дотирование убытков автотранспортных предприятий в связи с установлением льготных тарифов для отдельных категорий населения | Государственная поддержка автомобильного транспорта | Совместная | |
| Постановление Правительства РФ от 18.01.92. N 33 "О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодежи" | Образование | БК не определена | ||
| Постановление Правительства РФ от 24.06.96. N 741 "Об утверждении Положения о стипендиальном обеспечении и других формах социальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования" | Финансовая поддержка учащейся молодежи | Образование | БК не определена | |
| Постановление правительства РФ от 16.12.92. N 981 "О льготах по оплате проезда в транспорте для учащихся государственных и муниципальных средних специальных учебных заведений, студентов и аспирантов гос. и муниц. высших учебных заведений и научно-исслед. институтов, слушателей подготовительных отделений при государственных и муниципальных высших учебных заведениях" | Финансовая поддержка учащейся молодежи | Образование | БК не определена | |
| Указ Президента РФ от 24.12.98 г. N 1638 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, таможенных органов РФ и денежного содержания сотрудников федеральных органов налоговой полиции" | Материальное обеспечение сотрудников федеральных “силовых” ведомств | оОеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти | Федеральная | |
| Постановление Правительства РФ от 11.08.92 №572 "О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" | Компенсация расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Правительства от 28.02.96 №213 «О надбавках за продолжительность непрерывной работы медицинским работникам, занимающим по совместительству штатные должности в организациях здравоохранения и социальной защиты населения» | Материальное обеспечение медицинских работников | Здравоохранение | БК не определена | |
| ФЗ от 28.03.98 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» | Материально-бытовое обеспечение военнослужащих | Национальная оборона | Федеральная | |
| Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.06.93 N5487-1 | Финансирование здравоохранения | Здравоохранение | БК не определена | |
| Уголовно-процессуальный кодекс «Исправительно-трудовой Кодекс» с 01.07.97 | Финансирование уголовно-исполнительной системы | Исполнение уголовных наказаний системы | БК не определена | |
| ФЗ от 26.11.98 №175-ФЗ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО «Маяк» и сбросов радиационных отходов в реку Теча» | Льготы и компенсации для граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО «Маяк» и сбросов радиационных отходов в реку Теча | Социальная защита населения | Совместная |
| № | Название нормативного акта | Сущность расхода | Вид расхода | Сфера расходной компетенции |
| Постановление ВС РФ от 27.12.91 №2123-1 "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" | Льготы и компенсации для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 09.10.92 №3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" | Содержание учреждений культуры | Культура | БК не определена, фактически финасирование осуществляется бюджетом того уровня, в чьем ведении находятся соответствующие учреждения |
Глава 3. Тенденции в распределении
финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета
в 1992-2001 годах
Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации является одним из основных элементов системы межбюджетных отношений. В этой главе мы остановимся на обзоре и анализе основных тенденций в распределении федеральной финансовой помощи бюджетам регионов, начиная с 1992 года.
Рассмотрим совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 1992–2000 годах (см. Таблицу 1). Из данных, представленных в таблице, видно, что общий объем перечисляемых в субъекты Федерации средств в течение рассматриваемых девяти лет колебался в достаточно широких пределах: от 1,37% ВВП в 1999 году до 3,4% ВВП – в 1994 году. При этом можно отметить, что значительные колебания объема финансовой помощи регионам были в основном обусловлены изменениями в объеме средств, направляемых по таким каналам, как "средства, перечисляемые в рамках взаимных расчетов", "субвенции" и остальные виды нерегулярной финансовой помощи. В противоположность показателю совокупного объема финансовой помощи, колебания которого сложно объяснить экономическими причинами (скорее, они объясняются политической ситуацией в каждый период), структура федеральной финансовой помощи демонстрирует более объяснимые тенденции. Так, после 1995 года наблюдается рост доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации – после введения данного вида финансовой помощи в 1994 году, когда общая сумма трансфертов была сравнительно невелика и составила 10% (причина столь низкой доли трансфертов может быть той, что собственно финансирование трансфертов началось с середины 1994 года).
В 1995 году наблюдается значительный рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме выделенной из федерального бюджета финансовой помощи регионам (до 64%). По существу, 1995 год следует считать первым годом полноценного существования такого вида финансовой поддержки регионов, как трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, т.к. впервые в рамках бюджетного процесса, предусмотренного новой российской Конституцией, Министерством финансов был подготовлен расчет распределения трансфертов из ФФПР, которое впоследствии было утверждено Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете на 1995 год. Однако необходимо указать на то, что высокая доля трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи лишь частично объясняется тем, что формализованно распределенные трансферты в данный период стали преобладающим видом финансовой помощи. Принятое годом ранее решение о том, что основным источником средств для межбюджетного выравнивания должны являться трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов, в 1995 году в большой степени соблюдалось федеральными властями, но при этом необходимо учитывать предоставленную в том же году возможность финансирования трансферта из ФФПР в виде зачета поступлений налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет с территории региона. Из Таблицы 1 видно, что в 1995 году наблюдалась максимальное за весь период наблюдений значение доли трансфертов за счет федеральной доли налога на добавленную стоимость в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам (17%).
В 1996-1997 годах можно видеть некоторое снижение доли трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи. Такое снижение происходило по двум причин: в 1996 году произошел рост доли средств, выделенных субъектам Федерации в виде средств, переданных в рамках осуществления взаимных расчетов (до 35% всей финансовой помощи), а для 1997 года характерно финансирование региональных бюджетных расходов в виде выделенных из федерального бюджета бюджетных ссуд (около 25% всех переданных в регионы средств).
Ужесточение политики федеральных властей по отношению к финансированию финансовой помощи в 1998 году привело к росту доли трансфертов из ФФПР в федеральной финансовой помощи. Следует отметить, что вместе с ростом доли трансфертов из ФФПР в структуре федеральной финансовой помощи наблюдалось снижение трансфертов, выделяемых в счет зачета федеральной доли НДС (как в абсолютных, так и в относительных значениях). Впоследствии, в 1999 и 2000 годах, сумма выделенных из федерального бюджета трансфертов стабилизировалась на уровне 0,98% ВВП, а их доля в структуре федеральной финансовой помощи составила, соответственно, 71% и 67%.
Таким образом, в отношении структуры финансовой помощи из федерального бюджета можно сделать следующие выводы. В течение 1992-2000 гг. основными источниками финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации со стороны федерального бюджета являлись:
Субвенции (средства, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации целевым назначением), которые были основным видом федеральной финансовой поддержки субъектов в 1992 году (53%). Необходимо указать на рост доли субвенций в структуре финансовой помощи в 1999 год (до 14%), однако начиная с этого года в виде субвенций распределялись средства на федеральную поддержку северного завоза (рассчитанные по методике, аналогичной методике распределения ФФПР), а также иные виды целевой финансовой помощи, входящей в состав трансферта из ФФПР;
Средства, переданные субъектам Российской Федерации, в рамках осуществления взаимных расчетов (канал безвозмездной передачи регионам финансовых средств, распределяемых в ходе исполнения федерального бюджета, на цели текущей финансовой поддержки) – оставались одним из основных видов финансовой поддержки в 1992–1998 годах, однако наибольшая доля средств, выделяемая регионам по данному каналу характерна для 1993–1994 гг. (72% и 74% соответственно);
Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (основной вид нецелевой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, распределяется на основании единой методики) – начиная с 1995 года являются основным каналом передачи финансовых средств субъектам Федерации, доля которых выросла с 10% до 70%.
В отдельные периоды (1996 и 1997 годы) значительно возрастает доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд субъектам Федерации (10% и 25%);
В течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчивый рост доли дотаций в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета (средства, перечисляемые из федерального бюджета бюджетам закрытых-административно территориальных образований) – отчасти это объясняется изменением политики по отношению к бюджетам закрытых административно-территориальных образований – начиная с 1998 года происходит постепенное замещение средств, получаемых бюджетами ЗАТО от предоставления льгот по федеральным и региональным налогам, прямыми дотациями из федерального бюджета.
Таблица 1 Объем и структура финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992–2000 гг.
| Дотации | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,02% | 0,09% | 0,06% | 0,09% | 0,13% | 0,10% | 0,06% | 0,16% |
| % финансовой помощи | 0% | 1% | 3% | 3% | 4% | 5% | 6% | 4% | 11% |
| Субвенции | |||||||||
| % ВВП | 0,79% | 0,69% | 0,42% | 0,12% | 0,12% | 0,09% | 0,02% | 0,20% | 0,03% |
| % финансовой помощи | 53% | 26% | 12% | 7% | 5% | 4% | 1% | 14% | 2% |
| Всего трансферты из ФФПР | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,36% | 1,17% | 1,04% | 1,22% | 1,12% | 0,98% | 0,98% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 10% | 64% | 44% | 49% | 70% | 71% | 67% |
| в том числе: | |||||||||
| Трансферты | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,36% | 0,86% | 0,68% | 0,86% | 1,00% | 0,98% | 0,98% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 10% | 47% | 29% | 35% | 62% | 71% | 67% |
| Трансферты за счет НДС | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,31% | 0,36% | 0,36% | 0,12% | 0,00% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 0% | 17% | 16% | 14% | 8% | 0% | 0% |
| Средства, переданные по взаимным расчетам | |||||||||
| % ВВП | 0,61% | 1,95% | 2,54% | 0,42% | 0,81% | 0,43% | 0,36% | 0,14% | 0,29% |
| % финансовой помощи | 41% | 72% | 74% | 23% | 35% | 17% | 22% | 10% | 20% |
| Ссуды за вычетом погашения другим уровням гос. управления: | |||||||||
| % ВВП | 0,09% | 0,03% | 0,02% | 0,04% | 0,23% | 0,64% | -0,03% | -0,28% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 6% | 1% | 1% | 2% | 10% | 25% | 0% | 0% | 0% |
| Недоперечислено отчислений от бюджетов субъектов РФ в целевые бюджетные фонды | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,02% | 0,05% | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 0% | 1% | 2% | 0% | 0% | 0% | 0% |
| Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти | |||||||||
| % ВВП | 1,49% | 2,70% | 3,40% | 1,80% | 2,30% | 2,50% | 1,60% | 1,37% | 1,87% |
| % финансовой помощи | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |