Планирование в муниципальном образовании. Разработка плана социально-экономического развития муниципального образования Бюджетное планирование как элемент управления муниципальным образованием

Стратегия развития территориального образования является важнейшим элементом управления . Все действия и должностных лиц должны быть подчинены стратегии развития. Стратегия формируется коллективно органами общей и специальной компетенции на определенный период. Она может быть принята на 10 лет, а может быть и на более длительный период. На практике стратегия развития утверждается на один год, так как планы социально-экономического развития и бюджеты составляются на этот же период. Хотя стратегия - это понятие, связанное с перспективным развитием территории .

В стратегии обозначаются основные разработчики. Это, как правило, отдел или управление экономического развития, инвестиций и ценовой политики, плановые отделы администрации муниципального образования , научные учреждения.

Стратегия определяет также исполнителей. В качестве исполнителей, например в городах, выступают органы местного самоуправления специальной компетенции: финансовый орган; отделы (управления) строительства и перспективного развития; здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, городского хозяйства, защиты населения и т. д. в зависимости от инфраструктуры города.

Стратегия предусматривает основную цель. Цель должна соответствовать нормам Конституции РФ , Федерального закона № 131-ФЗ, законов субъекта РФ и устава муниципального образования. Эта цель является единой в масштабе всей страны и называется она «обеспечение надлежащего уровня и условий жизни людей». Вся деятельность должна быть подчинена именно достижению указанной цели. Кроме того, в качестве цели нужно обозначать развитие институтов непосредственной демократии, местный референдум , правотворческую инициативу и др.

Далее важно определить задачи по достижению цели. Основными задачами могут быть: развитие реального сектора экономики ; сокращение безработицы ; укрепление финансовой основы; привлечение инвестиций; жилищное строительство; ремонт жилого фонда; строительство и ремонт школ, дошкольных учреждений; больниц, поликлиник, дорог, инженерной инфраструктуры, физкультурно-оздоровительных комплексов; обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения; повышение уровня социальных услуг для жителей муниципального образования; развитие торговли; повышение размера заработной платы во всех сферах общественной жизни; обеспечение бюджетных учреждений современным оборудованием; улучшение качества обучения в школах, колледжах, вузах; укрепление материальной основы учреждений культуры и повышение их роли в осуществлении воспитательной функции среди молодежи и т. д.

Стратегия развития должна стать основой для разработки плана социально-экономического развития, местного бюджета и организационного плана на очередной год или на три года.

В целях вовлечения жителей в управление в стратегию развития целесообразно включать такие формы его осуществления, как местный референдум, публичные слушания, собрания, конференции по планам, программам, бюджету и т. д.

Исходя из вышеизложенного, под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.

Здесь есть и субъекты, и объект управления, и цели, и способы их достижения. Другими словами, можно сказать так: есть базис и есть надстройка. А управление как раз и состоит из группы базисных и надстроечных отношений, о чем упоминалось в первой главе настоящей работы.

Стратегия отличается от планов социально-экономического развития тем, что в ней формируется представление о развитии муниципального образования на более длительный период. Она выступает в роли системы, включающей планирование как элемент этой системы. Иногда на практике стратегия развития сливается с планом или программой, которые являются ее продолжением и конкретизируют основные составляющие стратегии.

Все же более правильный подход в осуществлении управления наблюдается в тех муниципальных образованиях, где долгосрочная стратегия развития реализуется в ежегодных планах и бюджетах. В этой связи долгосрочную стратегию нужно формировать и утверждать отдельно от обычных планов.

Планирование, его виды и значение в управлении муниципальным образованием

Понятие планирования, его признаки и виды

К универсальным общим можно отнести следующие признаки:

1. все виды планирования являются элементами единой системы управления ;
2. планирование осуществляется осознанно группами профессионалов;
3. это ответственная деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления , имеющая постоянный, непрерывный характер;
4. деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основе закона , устава муниципального образования;
5. деятельность нацелена на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций;
6. деятельность предполагает подведение итогов;
7. все виды планирования обусловлены учетом мнения населения;
8. планы утверждаются представительным органом местного самоуправления .

К особенным, для каждого вида плана, можно отнести следующие признаки:

1. каждый вид планирования имеет свое собственное определение понятия;
2. проекты всех трех видов планов формируются на основе разных нормативных актов , принятых государственными органами и органами местного самоуправления;
3. проекты планов формируются разными группами специалистов, обладающих необходимой компетентностью;
4. планы социально-экономического развития представляют собой материальную часть деятельности органов местного управления;
5. финансовые планы - это планы финансового обеспечения материальной части;
6. организационные планы - это планы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности по своевременному выполнению планов социально-экономического развития и правильному освоению финансовых ресурсов, выделенных на эти цели.

Принципы планирования

В составлении плана социально-экономического развития желательно участие тех специалистов, которые проводили предплановые исследования, так как они в большей степени владеют полученными результатами и к тому же имеют более глубокие научно-теоретические познания в области планирования . Они могут оказывать помощь муниципальным служащим в подготовке проекта плана социально-экономического развития, учитывая фактическое положение дел.

Структура плана социально-экономического развития района (города) может быть следующей. Вначале излагается характеристика муниципального образования:

• площадь занимаемой территории (га);
• численность жителей, в том числе трудоспособных и нетрудоспособных;
• число работающих жителей;
• число безработных;
• количество строений жилого фонда различных форм собственности ;
• общая площадь жилого фонда (муниципальный, кооперативный, частный);
• общая площадь нежилых помещений;
• число медицинских учреждений (поликлиники для детей и взрослых, стоматологии, больницы);
• учреждения социального обслуживания (детский приют, социальный жилой дом);
• учреждения образования (школы, дошкольные учреждения, вузы, средние специальные учебные учреждения);
• кинотеатры;
• спортивные комплексы;
• предприятия торговли;
• предприятия общественного питания;
• промышленные предприятия (государственные, муниципальные, частные) и т. д.

Этот перечень не что иное, как социально-экономический паспорт муниципального образования, который характеризует его состояние и позволяет вести наблюдение за динамикой инфраструктуры, численностью населения, его приростом за счет рождаемости и миграции, занятостью различных возрастных категорий жителей, соотношением занятых граждан в муниципальном, государственном и частном секторах производства и сферой оказания услуг.

Данные можно изображать в виде таблиц следующего содержания:

• Общеобразовательные школы
• Предприятия бытового обслуживания
• Предприятия торговли

Аналогичные таблицы можно составлять по учреждениям здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социально-воспитательной и досуговой работы с жителями, промышленным предприятиям всех форм собственности.

В отдельном разделе следует выделить социальные категории жителей муниципального образования. К ним относятся:

• пенсионеры, в том числе работающие;
• инвалиды;
• участники ВОВ;
• ветераны ВОВ;
• одинокие пенсионеры;
• многодетные семьи ;
• дети;
• дети, состоящие на учете комиссии по делам несовершеннолетних ;
• неблагополучные родители и т. д.

Такой подход позволяет выявить тенденции в развитии территории, сосредоточить внимание на проблемных вопросах, провести необходимые мероприятия обеспечивающие устранение имеющихся недостатков. По проблемным направлениям можно разрабатывать комплексные программы, в которых важно предусматривать конкретные действия, финансирование, ответственных исполнителей, форму контроля со стороны муниципальных органов власти.

Например, целесообразнее формировать задание в плане по строительству школ, детских садов, физкультурно-оздоровительных комплексов по такой схеме: название объекта, адрес его нахождения, дата ввода в действие, стоимость в рублях, ответственность за строительство. Такой подход обеспечивает рациональное использование средств и повышает ответственность конкретных лиц за решение задачи. В том случае, если в плане, например, предусмотрено строительство школ без указания их количества, без адреса, без пообъектной разбивки, а также без привязки к каждому объекту денежной суммы, можно полагать, что это размытая форма плана, при которой может произойти хищение денежных средств либо использование их не по назначению.

В настоящее время муниципальные бюджеты пока еще малозначительны, поэтому в финансировании строительства объектов могут принимать участие предприятия и организации различных форм собственности, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации . В этой связи при строительстве жилых домов, школ, детских садов, больниц, дорог, водоводов, водопроводов и других объектов можно определять доли финансовых вложений в каждый объект от муниципального образования, от области (края), республики , от Российской Федерации, от предприятий.

Ответственный руководитель назначается от администрации муниципального образования. Он должен организовать конкурс среди организаций, которые могут принять участие в строительстве, заключить договор строительного подряда с победителем конкурса и осуществлять контроль за ходом строительства с помощью контрольного органа и аппарата, имеющегося в его подчинении. Как правило, такие функции осуществляет либо глава администрации, либо его заместитель по вопросам строительства. В ходе строительства важно распределить финансовые ресурсы равномерно, например поквартально, чтобы строительство объектов проходило по плану. Для этого в договоре подряда, в проектно-сметной документации, графике строительства должны быть указаны сроки введения нулевого цикла и их финансирования, остальных частей здания и их финансирования.

Подрядчика следует ориентировать на поэтапное, равномерное выполнение работ. Это позволяет обеспечить своевременное возведение объекта и соответствующее качество. Если же переносить сроки строительства на последний год или квартал года, то, как правило, так называемый «аврал» может привести к отрицательному результату.

Здесь нужно придерживаться такого условия: выполнил работу качественно - получишь полное финансирование. При проведении конкурса нужно обозначать данное условие, чтобы подрядчики знали, на что им рассчитывать. Такой подход дисциплинирует подрядчика и ставит в выгодное положение заказчика, а также исключает неосновательное обогащение подрядчика. На практике при заключении договоров подряда на строительство следует изучить экономическое состояние подрядчика, наличие у него мощностей для выполнения работ, трудовых ресурсов. Нецелесообразно при этом осуществлять предварительную оплату невыполненных работ. Оплату нужно производить только по факту выполнения объемов работ, предусмотренных договором и планом-графиком, после сдачи-приемки объекта или части объекта и подписания акта сдачи-приемки строительных работ. Вызван такой подход тем, что многие так называемые строительные фирмы, не имеющие достаточно мощностей и денежных средств, заключают большое количество договоров с заказчиками, получают предоплату, но выполнить объем работ не в состоянии.

Некоторые из них выходят из положения за счет отступного, а другие просто исчезают вместе с полученными от заказчиков или инвесторов средствами. Такие случаи имели место в Москве, Московской области и других субъектах Российской Федерации. В большей части это касается жилищного строительства.

В том случае, если строительная фирма не имеет мощностей и средств для ведения строительства, ее нельзя при проведении конкурса воспринимать как надлежащего участника.

В законодательстве РФ целесообразно внести дополнение относительно юридических лиц , занимающихся вопросами капитального строительства, которое запрещало бы вести такую деятельность без наличия достаточных специальных мощностей и денежных средств на возведение объектов. Можно было бы провести проверки таких организаций и выявить их состоятельность. А тех, которые не имеют мощностей и денежных средств для выполнения строительно-монтажных работ, целесообразно лишить лицензий. Кроме того, не следует выдавать лицензии на строительно-монтажные работы тем вновь образуемым юридическим лицам, которые не соответствуют определенным критериям по наличию мощностей, трудовых ресурсов (специалистов), необходимого капитала .

Муниципальным органам, их должностным лицам важно изучить наличие таких критериев, а затем принимать решение о заключении договоров подряда на строительство. Вообще, было бы полезно обсуждать такие договоры на заседаниях представительного и исполнительно-распорядительного органов. Это поставит заслон коррупции, взяточничеству, откатам за заключаемые сделки с несостоятельными подрядчиками. К данной работе нужно подключать контрольно-счетные органы, независимых экспертов для проведения экспертизы проектов договоров подряда на строительство.

Проекты договоров можно и нужно обсуждать в постоянных комиссиях представительного органа по строительству, по плану, бюджету, налогам и при необходимости вносить на сессию представительного органа. Такой подход позволит на начальной стадии выполнения плана социально-экономического развития обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, а также своевременное возведение нужных территории объектов.

Не следует также в строительстве допускать участие посредников, так как это ведет к удорожанию объектов за счет получения прибыли посредниками.

Бюджетное планирование как элемент управления муниципальным образованием

Управление бюджетом - это один из способов управления муниципальным образованием

Наглядным примером является г. Ростов-на-Дону, где все расходы бюджета связываются с выполнением конкретных работ, оказанием услуг и т. д.

В литературе высказывается мнение о введении перспективного многолетнего планирования; годового и перспективного (интегрированного); годового.

Система бюджетного планирования - совокупность организации, методов и процедур проекта формирования бюджета.

Возможны три варианта бюджетного планирования:

• годовое планирование;
• годовое планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового года);
• перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).

Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных блока:

• разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;
• разработку бюджета на очередной финансовый год.

Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, основой которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.

При этом в соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ среднесрочное финансовое планирование основано на результатах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического планирования, а также основных приоритетах социально-экономического развития муниципального образования.

Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выполнения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.

Перспективный финансовый план нормативно не утверждается и разрабатывается в целях формирования представления представительных органов местного самоуправления и предполагаемых направлениях социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед муниципальным образованием в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Отдельные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной сфере.

Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;
• определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, и через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
• формирование обоснованных программ по реализации приоритетов развития территории;
• осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
• повышение обоснованности стратегических решений;
• повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.

Процесс годового бюджетного планирования конкретного муниципального образования заключается в детализации по направлениям, механизмам и срокам выполнения расходных обязательств , уточнении графика и особенностей учета поступления доходов, управлении текущей ликвидностью, краткосрочными заимствованиями, оценке и решении проблем, возникающих в результате образования временных кассовых разрывов, установлении четких требований к финансовым аспектам деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

Разработка годового бюджета обеспечивается за счет выполнения и детализации отдельных элементов перспективного финансового плана. Принятие бюджета только на очередной финансовый год не дает возможности выработать и осуществить необходимые шаги в направлении желаемых прогнозируемых изменений и при необходимости провести корректировку. Можно отметить следующие недостатки годового планирования:

• неувязанность текущего, среднесрочного и стратегического планирования;
• отсутствие преемственности в бюджетной политике;
• годовой бюджет не согласуется с долгосрочными целями муниципального образования с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу;
• отсутствует программный подход в планировании;
• проблема планирования в реализации инвестиционных программ;
• препятствие в заключении долгосрочных контрактов.

Годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана. Вместе с тем ввиду возможностей появления объективных факторов, обуславливающих возникновение отличий годовых объемов финансовых ресурсов бюджета муниципального образования, а также принимая во внимание необходимость получения точного плана поступления доходов в течение года, некоторые отличия имеют право на существование. Однако эти исключения справедливы только в отношении доходной части бюджета.

Процедуры бюджетного планирования неразрывно связаны практически со всеми сферами деятельности финансовых органов. Так, для процесса бюджетного планирования информация основных структурных подразделений финансовых органов является необходимыми исходными данными (например, реестры расходных обязательств, оценка возможных объемов заимствований). И наоборот, результаты бюджетного планирования являются исходными данными для последующей работы по другим направлениям деятельности финансовых органов (например, для обеспечения сбалансированности финансового плана или проекта бюджета могут быть определены конкретные потребности в заимствованиях) .

Значительная часть функций, связанных с бюджетным планированием, может быть непосредственно возложена на отраслевые структурные подразделения, непосредственно занимающиеся, например, управлением доходами и расходами. При этом обязательно выделяются структурные подразделения в составе финансового органа, который непосредственно занимается разработкой проекта бюджета и перспективного финансового плана в процессе бюджетного планирования.

Стадии бюджетного планирования

Именно поэтому представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления должны формировать планы организационных мероприятий как управленческие решения. Любая деятельность по осуществлению функций и реализации компетенции требует целенаправленности, рациональности и продуктивности.

В организационном плане важно определить цель, задачи для ее достижения, формы и методы их решения, сроки исполнения, ответственных за выполнение, виды контроля , информационное обеспечение, гласность, связь с населением и способы ее осуществления. Вот те основные, на наш взгляд, составляющие, которые характерны для таких планов.

Система и порядок формирования планов организационных мероприятий. В систему планов можно включить общий план организационных мероприятий, принимаемый представительным органом; план организационных мероприятий самого представительного органа; план организационных мероприятий исполнительно-распорядительного органа; план организационных мероприятий комитетов, комиссий представительного органа; план функциональных и отраслевых отделов исполнительно-распорядительного органа (департаментов, управлений , служб, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства и благоустройства).

В муниципальных образованиях план организационных мероприятий формируется на основе плана социально-экономического развития и бюджета . Глава муниципального образования издает постановление о подготовке такого плана. В постановлении излагается предписание всем должностным лицам о разработке и внесении предложений к общему плану организационных мероприятий по своим направлениям деятельности, а также сроки представления таких предложений.

В подготовке предложений к общему плану организационных мероприятий принимают участие постоянные комиссии представительного органа, аппарат представительного органа, администрация (заместители главы администрации), ее аппарат, отраслевые и функциональные отделы (департаменты, управления); комиссии создаваемые при администрации (административная, наблюдательная, по жилищным вопросам, по делам несовершеннолетних); контрольный орган; избирательная комиссия района, города, городского округа.

Общий план классифицируется, подстраивается под разделы плана социально-экономического и культурного развития с безусловной привязкой к финансовому плану муниципального образования.

В общих планах целесообразно предусматривать следующие разделы:

I. Осуществление форм непосредственной демократии.

Сюда относятся такие формы, как проведение:

Что касается выборов, то такие мероприятия планируются в год проведения выборов в представительные органы и глав муниципальных образований.

Таким по структуре является первый раздел плана. На наш взгляд, он может быть расширен за счет мероприятий, направленных на развитие таких форм, как: собрания, сходы граждан ; конференции, которые предусмотрены федеральным, региональным законодательством, а также уставами муниципальных образований.

II. Сессии представительного органа.

В данном разделе планируется проведение пленарных заседаний представительного органа. Здесь формулируются вопросы повестки дня сессии, дата проведения и ответственные за подготовку.

Как правило, тематика сессионных заседаний имеет стратегический характер и нацелена на выполнение плана социально-экономического развития, бюджета, отдельных целевых программ, т. е. на развитие муниципального образования.

Сюда также включаются отчеты руководителей муниципальных служб по разным направлениям деятельности.

Практикуются отчеты глав администраций по итогам полугодия, года. Например, в данных разделах плана предусматриваются отчеты глав администраций «О выполнении работ и освоении бюджетных средств по объектам жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства».

На сессиях систематически, один раз в год, заслушиваются сообщения контрольного органа о состоянии выполнения бюджета и правильности освоения финансовых ресурсов.

На сессиях может быть также заслушан отчет любой постоянной комиссии, комитета о проделанной ими работе в плане социально-экономического развития и бюджета.

III. Организация деятельности постоянных комиссий, комитетов.

В этом разделе планируется работа постоянных комиссий и комитетов. Она сводится к следующему:

а) подготовка вопросов к рассмотрению на сессиях представительного органа;
б) подготовка и проведение собственных заседаний;
в) совместная работа с другими комиссиями;
г) совместная работа с контрольным органом;
д) заслушивание отчетов о проделанной работе заместителей главы администрации, руководителей отделов, управлений функциональных и отраслевых служб муниципального сектора;
е) заслушивание отчета руководителя отдела культуры района «О работе по организации досуга и патриотическому воспитанию молодежи в райцентре и сельских населенных пунктах». Каждая комиссия формулирует свои вопросы по направлениям деятельности.

IV. Организация деятельности исполнительно-распорядительного органа (администрации).

В данном разделе формулируются по блокам вопросы социально-экономического развития; подготовки проектов бюджета и его исполнения; выполнение планов и программ; отчетов служб по направлению деятельности и др.

В муниципальных районах планы должны предусматривать вопросы о подготовке сельхозпредприятий к посевной, а также к уборке урожая. Планы администрации более обширны чем планы других органов местного самоуправления . Они разбиты по направлениям деятельности, которая входит в компетенцию органов местного самоуправления, за исключением вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительного органа, а также контрольного.

V. Организация работы контрольного органа.

Контрольный орган организует свою работу также на основании общего плана мероприятий с определенной спецификой.

В данный раздел включаются вопросы, связанные с исполнением местного бюджета, правильным и своевременным освоением бюджетных средств. Он планирует проверки бюджетных организаций и муниципальных предприятий в части правильности расходования средств, точности бухгалтерской отчетности и др.

По результатам проверок составляются акты ревизии и направляются представительному и исполнительному органу для рассмотрения.

На своих заседаниях контрольный орган заслушивает руководителей проверяемых учреждений, организаций, выносит предписания по устранению нарушений финансовой дисциплины.

В 2008 году контрольными органами проведено около 3000 контрольных мероприятий. Объем проверенных средств составил более 200,0 млрд рублей, выявлено финансовых нарушений на сумму 8,8 млрд рублей. В бюджеты разных уровней возмещено 1223,0 млн рублей. Как видно, контрольные органы принимают участие в управлении путем контроля за расходованием средств, предпринимают меры по совершенствованию управления финансовыми ресурсами. Однако в целом механизм возврата разбазариваемых бюджетных средств работает плохо. Только восьмая часть их возвращается в бюджеты.

Конечно же, в данном направлении более эффективно должны работать правоохранительные органы .

Общий план организаторской работы обсуждается и принимается представительным органом на пленарном заседании. Он утверждается и оформляется решением представительного органа.

Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение понятия организационного плана мероприятий. Организационный план мероприятий муниципального образования - это управленческое решение, основанное на законах и подзаконных актах, планах социально-экономического развития и бюджете, содержащее взаимосвязанный комплекс организационных мероприятий органов местного самоуправления, аппарата управления, направленное на обеспечение территориального развития муниципального образования.

Иными словами, организационное планирование - это способ осуществления профессиональной деятельности субъектом местного самоуправления, обеспечивающий выполнение плана социально-экономического развития, бюджета и программ муниципального образования.

На основе общего организационного плана каждый орган местного самоуправления, а также их отделы составляют более детальные планы. Планы отделов (департаментов) являются основой для составления организационных планов каждого муниципального служащего и других специалистов.

Такой подход, на наш взгляд, позволяет обеспечить прозрачность деятельности каждого управленца и выявить при отчетах сотрудников сильные и слабые стороны работы, а также ход выполнения планов социально-экономического развития, бюджета и целевых программ. В конечном итоге суммирование результатов муниципальных служащих, других специалистов позволяет сформулировать результат деятельности отдела, управления, департамента. Совокупность результатов названных подразделений в целом дает представление о работе администрации.

Администрация (исполнительно-распорядительный орган) постоянно изучает ситуацию, еженедельно на оперативных заседаниях обсуждает различные вопросы и принимает соответствующие решения.

В администрации формируются еженедельные планы мероприятий, проводимых в городе, районе, поселке. Как правило, их формируют организационные отделы.

В организационном отделе осуществляет эту деятельность один из специалистов. Его обязанность состоит в сборе информации по всем структурным подразделениям администрации о проводимых мероприятиях на предстоящей неделе.

Планирование на практике построено по вертикали, по принципу соподчиненности органов и должностных лиц. Организационные планы публикуются в газетах районов, городов, городских округов. Этот опыт имеется в г. Новгороде Великом.

Все это позволяет населению узнать, чем будут заниматься органы местного самоуправления в следующем году, какие задачи им предстоит решать.

Таким образом, организационное планирование муниципальной власти отражает стратегию управления муниципальным образованием и тактику его осуществления.

Данный подход к организации работы позволяет владеть ситуацией в масштабе муниципального образования, дисциплинирует участников процесса управления. Глава администрации, его заместители, сотрудники аппарата администрации всегда могут проверить выполняемость намеченных в плане мероприятий личным участием в них. Здесь нужно руководствоваться принципом «доверяй, но проверяй».

Постановка проблемы в современных условиях

Л.Ю. Падилья Сароса (Фонд «Институт экономики города»)

Отличие «западных» и российских моделей планирования муниципального экономического развития

Понятие «западного» подхода к планированию на местном уровне в значительной степени условно. В разных странах, традиционно относимых к Западу, сформировались свои взгляды на планирование и модели планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду позиций. Тем не менее, можно говорить о неких общих принципах, лежащих в основе этих подходов и соответствующих идеологии открытого общества с рыночной экономикой и сильным местным самоуправлением.

Основные различия традиционного «западного» и современного российского подходов к планированию муниципального социально-экономического развития вызваны разной социально-экономической и правовой средой, в которой создаются планы «у них» и «у нас».

На Западе комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести городскую экономику на качественно иной уровень. Поиск таких проектов чаще всего лежит в основе стратегий местного развития.

В России пока сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на муниципальном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т. д. Соответственно, центральная задача планов и программ развития российских городов и районов становится двуединой не только найти ключевые проекты экономического развития, но и параллельно сформировать необходимые условия для их реализации. Поэтому значительное место в плановых документах российских муниципалитетов занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы муниципального управления.

«Западные» модели. В рамках общего подхода отметим основные черты, присущие системе планирования муниципального социально-экономического развития в современных западных городах. Соблюдение этих принципов в полной мере актуально и для России.
1. Планирование осуществляется на нескольких уровнях. Стратегические цели конкретизируются в текущих планах. Одновременно с планированием идет самостоятельный процесс приведения местного законодательства в соответствие с рекомендациями, содержащимися в планах и программах развития.
2. Планирование осуществляется не-
прерывно, как единый процесс по разработке рекомендаций относительно политики и программ муниципального развития. Это не периодическая разработка планов, возводящихся в ранг закона.
3. Планирование носит не директивный, а индикативный характер. В него заложены механизмы, позволяющие соотносить процесс планирования с меняющимися внешними обстоятельствами и вносить в него необходимые корректировки. План (программа) не жесткое предписание, а изменяемый документ (разумеется, в установленных пределах).
4. В ходе планирования соблюдается принцип партнерских отношений общественных и частных структур. Социально-экономическая политика не может быть эффективной, если ее принципы не разделяются всеми слоями местного сообщества. Процесс разработки и утверждения планов предполагает постоянное информирование населения, формирование общественного мнения и поиск компромиссов в случае возникновения разногласий между органами местного самоуправления и отдельными заинтересованными группами лиц.

Остановимся подробнее на уровнях планирования. В разных странах существуют различные виды планирования экономического развития на местном уровне, отличающиеся по стоящим перед ними задачам, временному горизонту, территориальному и отраслевому охвату. Обычно схема планирования местного развития выстраивается в иерархическую систему планов.

Самый простой вид проектное планирование (project planning). Он характерен для ситуации, когда судьба муниципального образования «завязана» на реализацию конкретного проекта. Это, как правило, масштабный проект, влияющий на изменение ситуации в городе в целом например, строительство крупного предприятия или аэропорта. Под этот проект мобилизуются финансовые ресурсы, привлекаются различные организации, и в итоге город как бы приобретает новое качество. Таким образом, избранный проект становится центральным звеном в развитии города на среднесрочную перспективу.

Следующий, более высокий, уровень разработка муниципальных программ или программное планирование (master planning). Этот вид планирования охватывает сектор городской экономики и/или район города. Соответственно, в его рамках различают отраслевой и территориальный подходы.

При отраслевом подходе проект задействует практически всю территорию города, использует самые разные структуры и источники ресурсов. Но при этом реорганизуется только какая-либо одна отрасль например, коммунальное хозяйство. Сюда же относятся проведение в городе нового правового зонирования, разработка системы землепользования и т. п. Город одновременно может вести несколько отраслевых планов, при этом необходимо следить за их координацией во избежание взаимных противоречий.

При территориальном подходе определенную программу получает какой-либо один район города, но в его пределах программа может носить комплексный характер, затрагивая различные отрасли. Наиболее типичный пример реализации территориального подхода популярные во многих городах США программы возрождения центра города или восстановления, реновации старопромышленных территорий с целью придания им нового экономического качества. Последнее в Америке называется превращением «бурых территорий» (brown fields) в так называемые «зеленые территории» (green fields) нового роста.

Далее следует комплексное планирование (comprehensive planning). Этот вид планирования подразумевает разработку в городе комплексной программы, как правило, рассчитанной на среднесрочный или долгосрочный временной горизонт. Это именно «общее» планирование, которое охватывает все отрасли и территории. Естественно, в той или иной степени эта всеохватность варьирует, потому что единого универсального сценария того, как это делать, нет.

Наконец, самый верхний этаж планирования стратегическое планирование (strategic planning). Это самый сложный вид планирования, его реализация требует существенных затрат. Он, строго говоря, не обязателен, но становится все более популярным в общих схемах планирования на муниципальном уровне. Стратегическое планирование многими экспертами рассматривается как синтетический вид планирования, под «крышей» которого объединяются все прочие виды. В частности, финский исследователь Т. Линкола образно назвал стратегический план «зонтиком» для всех других планов в муниципалитете.

Результатом стратегического планирования является стратегический план города. Это своего рода мини-конституция города, предписывающая, куда город будет двигаться в ближайшие 10 20 лет в соответствии с поставленными целями. Отраслевые планы, среднесрочные программы, краткосрочные проектные планы должны ориентироваться на стратегические цели, сформулированные в стратегическом плане, и, по сути, конкретизировать его положения.

Российская схема. Отечественная история муниципального планирования пока сравнительно молода, однако определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе и в отношении иерархии видов планирования. В российской традиции муниципального планирования можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования. Отчасти эта схема близка приведенной выше, но у нее есть и своя специфика.

Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан. Обычно принято выделять следующие уровни планирования: краткосрочное (1 2 года), среднесрочное (3 7 лет), долгосрочное (7 20 и более лет, чаще всего 10 15 лет).

Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное стратегическим. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического.

В современной России существуют три основных вида планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне. Основанием для их выделения служит объект планирования.

Бюджетное планирование. Объект муниципальные финансы. Основные документы бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества. Бюджет продукт текущего планирования, на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.

Территориальное планирование. Объект территория города, его пространственное развитие. Основные документы генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в некоторых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений.

Социально-экономическое планирование. Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Основные документы разного рода программы и планы социально-экономического развития, рассчитанные на средне- и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.

Необходимость планирования в процессе муниципального управления развитием при отсутствии комплексных исследований элементов системы управления развитием обусловила формирование достаточно широкой палитры подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации. До сих пор зачастую происходит подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов. Между тем, от степени ожиданий при разработке документов планирования во многом будет зависеть результат и качество управления муниципальным экономическим развитием.

Концепция формулирование перспектив развития муниципалитета, документ, в котором изложена общая философия развития, а также провозглашены намерения разработать подходы к реализации перспектив. Смысловая нагрузка и организационная ценность этого документа в том, что в нем декларируется решение предпринимать дальнейшие управленческие действия.

Стратегия (стратегический план) документ общественного согласия о приоритетных (стратегически важных для различных групп местного сообщества) направлениях развития территории проживания и работы. В стратегическом плане декларируется выбор в пользу наиболее оптимальной модели развития муниципалитета (направление «главного удара») на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, оценки влияния внешних и внутренних факторов в различных сценарных условиях.

Программа социально-экономического развития как правило, она понимается как комплексная, обеспечивающая достижение заявленных в стратегии целей. Как инструмент программно-целевого характера, программа является документом, обеспечивающим баланс целей, задач, ресурсов. Содержит детальные расчеты всех ресурсных затрат с указанием их источников и этапов привлечения для реализации программных мероприятий. Программа это тот инструмент, который позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

Применение на практике различных видов программ (комплексных, социально-экономического развития, целевых, ведомственных, долгосрочных) породило различные толкования термина «программа». По этому поводу следует пояснить, что существенной разницы в программах перечисленных видов нет, так как в их основе лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей.

План действий ввиду того, что муниципальный бюджет разрабатывается сроком на один год, среднесрочный финансовый план на три года, а горизонт программы (в зависимости от сложности и ресурсоемкости поставленных целей) может быть более пяти лет, организационно удобно формировать приоритеты развития в бюджетном периоде в виде плана действий органов местного самоуправления. План акцентирует управленческие ресурсы на главных мероприятиях, которые были предусмотрены в программе социально-экономического развития для данного этапа.

Политика развития базируется на документах стратегического и программного планирования, является инструментом взаимодействия, коммуникации, отражает последовательность управленческих решений. Политика развития, основанная на документах стратегического планирования, обеспечивает преемственность и непрерывность эволюционного развития муниципалитета.

Внесенные в 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации имели существенное значение для формирования системы комплексного планирования в стране. В кодексе определены ключевые положения, обеспечивающие плановый подход, обязательный для всех уровней бюджетной системы в стране. Ключевые элементы планирования прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, среднесрочный финансовый план определены в качестве обязательных элементов для всех уровней бюджетного планирования, что, по сути, представляет системный унифицированный подход ресурсного обеспечения проектов и программ развития. Единый подход в вопросах управления ресурсами позволяет реализовать наиболее значимые проекты развития на условиях софинансирования.

Еще одним релевантным изменением в системе планирования стало появление в Бюджетном кодексе отдельной статьи «Долгосрочные целевые программы» с обязательной нормой включения в ее состав технико-экономического обоснования и прогноза ожидаемых результатов реализации программы. В соответствии с положениями Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса » исполнительные органы государственной власти и местные администрации до 1 декабря 2007 г. должны были установить порядок формирования и реализации долгосрочных программ соответствующего уровня.

Для успешного муниципального экономического развития недостаточно понимания процесса планирования и знания его регулирующих законодательных основ. Возрастающая конкуренция между муниципалитетами (за человеческие ресурсы, за инвестиции, за федеральные бюджетные вложения в развитие инфраструктуры) требует от специалистов сферы муниципального управления освоения современных управленческих технологий.

Владение технологией организации планирования муниципального экономического развития является существенным «козырем» в условиях конкуренции. В отличие от менеджмента в сфере экономической деятельности государственное и муниципальное управление в России еще не стало полноценной научной дисциплиной. Кроме опыта зарубежных стран, имеющих больший «управленческий стаж» в сфере местного самоуправления в рыночных условиях, и «наработанного опыта» отдельных регионов и муниципальных образований в организации процессов развития необходимо создание целостной системы управления развитием, основанной на научном подходе и обеспеченной не только успешной практикой, но и необходимым методическим сопровождением. Создание системы стратегического планирования муниципального развития предполагает соответствующее научное сопровождение. Между тем существует множество нерешенных методологических и методических проблем, начиная с отсутствия комплексного подхода в вопросах организации планирования.

Тем не менее, можно выделить три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования.
1. Поручение муниципальной администрации. По существу это административный подход. Он предусматривает создание некой структуры, как правило, в штате городской администрации, которая целевым образом отвечает за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.
2. Создание временной рабочей группы. Она может быть дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур.
3. Заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т. п.). Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Этот вариант оптимален, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.

В качестве первого шага на пути организации местного социально-экономического развития обычно рекомендуется создание временной рабочей группы как своего рода компромисс между необходимостью соблюдать принципы открытости и относительной независимости при планировании и реальными возможностями большинства муниципалитетов. В дальнейшем на базе временной рабочей группы может сформироваться уже постоянно действующий экспертный центр, независимый от администрации.

Для сравнения несмотря на недостатки первого варианта, в США доминирует именно он. Об этом свидетельствуют результаты исследования, проведенного в конце прошлого века в ряде американских городов. Опрашивались только те города, которые признали свои стратегии развития успешными. Чуть меньше половины опрошенных доверили большую часть работы по организации планирования своего развития административным структурам. И лишь в 15% этой деятельностью занимались преимущественно частные структуры.

Во многом это связано с относительной дешевизной данного способа организации планирования муниципального социально-экономического развития. Малым городам сложнее выделить бюджетные средства на привлечение специалистов извне. В то же время существующие в американском обществе традиции открытости местных администраций избавляют от многих проблем, сопутствующих первому типу организации планирования местного социально-экономического развития.

Конкретные формы организации процесса разработки и принятия продуктов муниципального социально-экономического планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету, все зависит от уровня организации деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, принятых в муниципальном образовании процедур, характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т. п.).

Системный подход к организации планирования предполагает регулярное сопровождение системы планирования, включая своевременное внесение необходимых корректив в документы планирования. Разработка и принятие стратегии, безусловно, требует дальнейших шагов по формированию программ и проектов развития. В целом система планирования это лишь инструмент организации процесса развития. Взаимодействие различных участников этого процесса внутри си-стемы также требует «отладки» и организации.

Планирование муниципального экономического развития: современные тенденции и проблемы
Всплеск интереса муниципальных образований к долгосрочному планированию, отмеченный на рубеже 1990 2000-х гг., играет положительную роль. Он способствует всестороннему изучению социально-экономических условий развития, поиску в муниципальных образованиях наиболее эффективных путей решения стоящих перед ними задач, стимулирует повышение квалификации муниципальных кадров, налаживает взаимодействие между различными структурами местного самоуправления и связь органов МСУ с общественностью и бизнесом. Несмотря на определенный скепсис в отношении долгосрочного планирования в условиях переходной экономики, им занимается все большее число муниципальных образований, и это свидетельство того, что стратегия не дань моде, а уже определенная «глубинная» потребность.

Однако часто стратегические документы, создаваемые в городах, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу и дискредитирует идею долгосрочного планирования в глазах представителей муниципальных образований.

Выделим некоторые наиболее важные проблемы, решение которых могло бы существенно повысить эффективность муниципальной плановой работы.
1. Проблема инициации разработки комплексных многолетних муниципальных плановых документов. Часто в общении с представителями муниципальных образований возникает вопрос что является эффективным стартом для создания таких документов? Как показывает практика, варианты здесь могут различные оптимистическое ожидание чуда; вера в то, что программа это «козырь» для привлечения средств федерального и регионального бюджетов; исполнение решений региональных властей о «поголовной» разработке программ; «случайное» участие в грантовых программах (международных, корпоративных); элемент избирательной кампании; нацеленность городского руководства на серьезные преобразования в управлении.
Как правило, все перечисленные случаи, за исключением двух последних, почти безнадежны с точки зрения формирования системы планирования муниципального развития. Необходимо осознать, что заниматься стратегическим планированием результативно можно только на регулярной основе.

2. Роль политической поддержки. Разработка и реализация документов стратегического характера процесс прежде всего политический и нуждается в политической поддержке. Причем это специфика не только России, где мэр для формулирования своей стратегии в условиях слабого местного самоуправления должен стать «политическим борцом». Аналогичные соображения высказывают многочисленные зарубежные специалисты в области муниципального управления.
То же самое можно сказать и о политической поддержке на уровне региона: явно выше шансы на успех той программы, которая делается при поддержке региональных властей и в русле региональных программ. В практике Фонда «Институт экономики города» положительные примеры сотрудничества региональных и местных администраций в разработке муниципальных программ и стратегий показывают, например, Томская, Пермская, Вологодская области, Республика Чувашия.

3. Организационные, кадровые, финансовые проблемы муниципалитетов. Несмотря на накопленный в стране опыт, для подавляющего большинства муниципальных образований технологии многолетнего планирования остаются малоизвестными и малоприменимыми. Специалисты экономических, градопланировочных, финансовых подразделений администраций, по идее призванные планировать городское развитие, в основном занимаются решением текущих вопросов, часто упуская из вида, что применение инструментов планирования позволяет с большим успехом решать «повседневные» проблемы жилищно-коммунального характера. В большинстве случаев муниципальные служащие не имеют соответствующей квалификации для решения стратегических вопросов; экономическое и финансовое образование, полученное в эпоху социалистической централизованной плановой экономики, накладывает отпечаток и на реалии сегодняшнего дня, когда «живо желание» контролировать все.

Серьезная работа над комплексной многолетней программой требует людских, материальных, временных ресурсов, причем лучше в «освобожденной» форме и на постоянной основе, а не в виде разовой кампании. К сожалению, тяжелое финансовое положение городов, как правило, отодвигает на задний план развитие информационных баз, привлечение необходимых специалистов извне, осуществление публичных мероприятий, которые должны были бы сопровождать стратегические разработки. Тем не менее, примеры современного подхода к организации такой работы в муниципальных образованиях есть например, в Череповце Вологодской области, Димитровграде Ульяновской области, Городце Нижегородской области, Калининграде и ряде других российских городов и они заслуживают всяческого изучения и развития.

4. Обязательное условие публичность деятельности по долгосрочному планированию. Многолетняя комплексная программа, разработанная администрацией без участия населения и бизнеса, бесполезна. Этот тезис не нов и повторяется из учебника в учебник. В России есть города, которые воплотили эту идею в жизнь. Интересна, например, практика работы Совета города по стратегическому планированию в Череповце, Общегородского собрания в г. Дзержинский Московской области. Развивается активное участие предпринимательских структур в долгосрочном планировании городского развития. Причем это относится уже не только к крупнейшим общероссийским корпорациям, работающим на территории своего «присутствия» (например, поддержка создания городских стратегий НК «ЮКОС» в Ангарске и Нефтеюганске). Начинает проявлять заинтересованность в видении перспектив работы «местный» бизнес. Так, в Вологде объединяющий вологодских предпринимателей Клуб делового общения выступил одним из инициаторов разработки городской стратегии развития.

Есть еще один аспект, который нередко ускользает в ходе работы над многолетней комплексной программой, такой документ является прежде всего политическим, целеполагающим. Это определяет его публичный статус, как с точки зрения разработки, так и с точки зрения содержания достаточно общего, краткого и понятного всему населению. Все последующие шаги планирования среднесрочные и краткосрочные программы, планы, бюджеты должны быть уже более специальными и допускают снижение публичности по мере детализации.
5. Статус многолетней комплексной программы. В случае качественно разработанной стратегии принятие комплексной многолетней программы вполне может быть замещено комплексом целевых среднесрочных программ. Долгосрочный горизонт планирования в формате балансировки целей, задач и ресурсов менее реалистичен в силу недостаточности у муниципалитетов собственных ресурсов на реализацию капиталоемких проектов. Следует отметить, что в сфере ответственности органов местного самоуправления находятся инфраструктурные объекты, отличающиеся большой степенью износа и потому требующие значительных средств на развитие.

В большинстве муниципалитетов комплексная программа не превращается в инструмент текущего планирования, ее сохранение в качестве долгосрочного документа вне зависимости от смены городских руководителей без формального принятия местным представительным органом нередко проходит очень сложно, и долгосрочные плановые документы, на которые было потрачено много сил и ресурсов, «теряются». Об этом говорит опыт реализации многих стратегических документов городского уровня. Поэтому в ходе разработки долгосрочных планов и программ рекомендуется доводить их после широкого общественного обсуждения до логического конца принятия местным органом представительной власти в качестве правового акта. Такой акт, с учетом его долгосрочного и достаточного общего характера, будет иметь направляющее значение, служить основой для координации и согласования среднесрочного и текущего планирования. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления в рамках бюджетного планирования устанавливать порядок разработки долгосрочной программы, сроки ее реализации и критерии позволяют оптимально применять этот инструмент с поправкой на местные условия.

6. Содержание работ по долгосрочному планированию. Комплексные муниципальные документы, посвященные планированию развития на средне- и долгосрочную перспективу, настолько сложные и, как правило, «штучные» изделия, что предложить универсальный алгоритм их разработки и реализации почти невозможно. Тем не менее, в Фонде «Институт экономики города» сформирована определенная модель, которую можно адаптировать для большинства муниципальных образований. Она выстраивает своего рода «вертикаль» плановых документов, объединяя стратегию местного развития, среднесрочные плановые документы и текущее планирование.

Попытки механически перенести на российскую почву западные технологии стратегического планирования чаще всего обречены на неудачу, так как муниципальное развитие в России проходит в условиях, когда основные институциональные преобразования в этой сфере еще не проведены. В развитых странах со стабильными «условиями игры» основная идея стратегии поиск одного или нескольких инфраструктурных, инвестиционных, образовательных или прочих проектов, которые могли бы создать новые или активизировать потенциально имеющиеся конкурентные преимущества данного муниципального образования.

В российских муниципальных образованиях такой «проектной» части должна предшествовать (или решаться параллельно) задача создания нормальной среды для жизни населения и работы предпринимателей. Это «наведение порядка» и создание стабильности продемонстрирует инвестору, что данное муниципальное образование готово к длительному конструктивному сотрудничеству, а населению, что именно здесь у него есть определенные социальные перспективы.

Эта задача выходит за рамки текущих проблем, так как предполагает большую системную работу по созданию правовых, организационных, экономических, управленческих механизмов, регулирующих финансово-бюджетные, земельные, имущественные отношения, рынки жилья, участие в управлении всего городского сообщества. Эта задача носит стратегический характер, так как является, как минимум, средне-срочной, требует в определенном смысле «революционной» ломки текущих механизмов управления, должна решаться как на муниципальном уровне, так и во взаимодействии с региональными структурами, бизнесом, населением.

Следующая в иерархии комплексного планирования среднесрочная программа, объединяющая взаимоувязанные целевые отраслевые программы, которые принимаются и реализуются в русле выбранной стратегии. Она также носит комплексный характер и ориентирована как на системные преобразования в муниципальной «среде», так и на конкретные стратегические «проекты». Среднесрочная программа, в свою очередь, является ориентиром для текущего (бюджетного) планирования.

Именно такой подход демонстрируют в последние годы муниципальные образования, которые добились наиболее заметных успехов в социально-экономическом развитии, например, Новгород, Череповец, Бор Нижегородской области, Дзержинский Московской области.

7. Процедуры разработки и реализации долгосрочных комплексных муниципальных плановых документов, используемые российскими муниципальными образованиями, отличаются большим разнообразием. Это определяется как комплексностью самого муниципального образования в качестве объекта управления, так и сложностью планирования на долгий срок, а также исключительным разнообразием условий в муниципальных образованиях.

Например, длительность разработки комплексных программ может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет. В 1998 1999 гг. комплексные программы для муниципальных образований Нижегородской области Фондом «Институт экономики города» были разработаны очень быстро в течение трех-четырех месяцев, а один из лучших, на наш взгляд, российских долгосрочных плановых документов муниципального уровня Стратегический план развития города Череповца до 2012 года «созревал» и разрабатывался в течение семи лет (1997 2003 гг.). При этом качество документов почти не связано с длительностью работы над ними. Создание долгосрочных планов процесс исключительно творческий и зависит от специфики местных условий, глубины проработки, параметров самого документа. Такие вопросы, как сроки и этапность, институализация (кто разрабатывает планы, кто и в каком качестве принимает участие в их создании и реализации), формат промежуточных и итоговых плановых документов, очень конкретны по отношению к каждому городу.

Попытки слепо дублировать чужие успешные схемы в разработке комплексных муниципальных планов и программ редко бывают эффективными, в связи с чем весьма ограниченной представляется концепция их «модельности». Могут возникнуть такие явления, как повторные итерации, увеличение продолжительности работы, изменения в ее формате и другие ранее не ожидавшиеся явления.
В частности, проект Фонда «Институт экономики города» по созданию модельных программ социально-экономического развития для городов разных типов хотя и привел к весьма интересным результатам, оказался гораздо сложнее первоначально ожидаемого. В ходе проекта были разработаны комплексные муниципальные программы социально-экономического развития для регионального центра (Пермь), крупного промышленного города (Энгельс Саратовской области), моноотраслевого города (Димитровград Ульяновской области), малого города (Бузулук Оренбургской области), а также малых городов вместе с административными районами (Цивильск Чувашской Республики и Балахна Нижегородской области).

8. Связь стратегического планирования с другими видами планирования в муниципальных образованиях. Этот вопрос касается и содержания, и процедур, уже рассматривавшихся ранее, но из-за своей важности требует отдельного разговора.

Очевидно, что стратегия должна стать основой координации всей плановой работы. Парадоксальна ситуация, когда для разработки финансового плана или генерального плана развития территории города каждое отраслевое подразделение местных администраций начинает самостоятельно формировать концепцию социально-экономического развития. В то же время экономисты, занятые оперативными вопросами, уделяют мало внимания многолетним планам и координации деятельности других подразделений. На практике возникает целый ряд ситуаций, препятствующих координации действий, среди них:
отсутствие консенсуса ключевых департаментов местных администраций, как следствие ведомственные интересы приводят к саботированию комплексных работ или бесконечно затягивают их;
при наличии консенсуса подразделений администрации в принципиальном понимании многолетних планов создают их в условиях «плановой инверсии» от имеющихся планов более низкого отраслевого уровня, а не на-
оборот;
при разработке комплексных программ (стратегий) создается грамотный документ, но он оказывается недостаточно связан с существующей системой планирования, генеральным
планом развития города или средне-
срочным финансовым планом. Сказывается отсутствие методически проработанной и процедурно закрепленной увязки со среднесрочным и текущим планированием, системы мониторинга и оценки реализации, обратной связи и критериев внесения необходимых корректив.

Заключение
Незавершенность реализуемых в Российской Федерации реформ (местного самоуправления, бюджетной и административной) сказывается на несформированности методической базы системы управления развитием территорий, точнее несформированности самой системы местного самоуправления и развивающихся на ее основе основных компонентов процесса управления развитием стратегического, территориального и бюджетного планирования. Все три компонента находятся в стадии становления.

Будучи тесно связанными между собой общей целью улучшения условий жизни и повышения качества среды обитания, компоненты процесса управления развитием требуют общих методических подходов, объединяющих их в комплексную систему. Явные расхождения в трактовке элементов планирования указывают на необходимость составления и формализации методических рекомендаций по формированию и применению документов управления развитием территорий.

1 Согласно Бюджетному кодексу РФ для подготовки проекта бюджета необходимо разработать прогноз социально-экономического развития муниципального образования на три года и основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования. Одновременно с проектом бюджета составляется среднесрочный финансовый план.
2 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ
3 Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ
4 Поправки в Бюджетный кодекс РФ в 2007 г.

Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического и тактического характера. В целом стратегия муниципального развития включает в себя: глобальные, долговременные и локальные цели, определяющие деятельность муниципалитета в целом и органов местного самоуправления в частности. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года;

Технологии, с помощью которых реализуется достижение стратегических целей;

Ресурсы, которые будут использованы для достижения стратегических целей;

Систему управления, обеспечивающую достижение стратегических целей, в том числе местное Сообщество как основную составляющую системы управления.

Стратегическое планирование – это систематический процесс, с помощью которого местные сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения исходя из местных ресурсов. Стратегическое планирование социально-экономического развития лежит в основе целенаправленной деятельности муниципальных органов власти. Оно является средством объединения усилий для достижения целей и решения задач, а также повышения эффективности стратегических решений.

При стратегическом планировании, в частности, решаются следующие задачи:

Формирование (корректировка) миссии муниципального образования;

Внесение плановости в хозяйственную деятельность муниципального образования;

Обеспечение конкурентоспособности в будущем на основе реализации долгосрочных программ;

Определение реально осуществимых целей и задач;

Формирование программ и планов действий;

Поддержание соответствия между целями и возможностями территории;

Регулирование развития муниципального образования;

Определение приоритетов экономического и социального развития;

Адаптация муниципального образования, муниципального хозяйства к внешней среде;

К принципам стратегического планирования на уровне муниципального образования можно отнести:

Принцип системности. Он выражается в создании позитивной экономической деятельности на уровне муниципального образования в целом (при этом могут быть разработаны отдельные планы для специфических- секторов экономики или отдельных отраслей промышленности, но эта тема находится за рамками справочника);

Принцип социальной ориентации. Необходимо, чтобы стратегии отвечали интересам широкого круга общественности внутри муниципального образования; стратегии в большей степени должны основываться на подходе "снизу вверх", чем "сверху вниз"; стратегии следует ориентировать на одобрение и содействие широкого круга субъектов в их реализации.

Субъектами процесса стратегического планирования, реализации программ стратегического развития муниципальных образований являются, прежде всего, органы местного самоуправления, население и его группы, в том числе представители бизнеса, государственных предприятий, общественных организаций, а также органов территориального общественного самоуправления и др.

При стратегическом планировании социально-экономического развития муниципального образования следует учитывать следующие характеристики: географические и климатические условия; природные ресурсы; финансово-экономическую базу, состояние и результаты деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории; социальную организацию жизнедеятельности населения; политическую ситуацию, эффективность деятельности органов местной власти и др. Сильная экономика является основой стабильного, устойчивого и жизнеспособного сообщества, члены которого могут вести образ жизни, способствующий общественному благу и всестороннему развитию каждого индивида. Всякое муниципальное образование достигает этого по-своему, исходя из специфических, порой уникальных, возможностей территории и интересов местного сообщества. Поэтому стратегический план экономического развития является инструментом построения сильной экономики.

Стратегический план развития – это своеобразный договор общественного согласия, в соответствии с которым органы муниципального управления, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. План представляет собой документ, в котором в форме заданий и показателей отражены основные цели намеченных преобразований по развитию муниципалитета с учетом внедрения новых технологий и рационального использования ресурсов. Он разрабатывается и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие региона, города, с учетом интересов и при участии населения. План адресован всему местному сообществу, задает ориентиры для всех, показывает перспективы и бизнесу, и властям, и жителям, и потенциальным внешним инвесторам. " При формировании стратегического плана развития необходимо учитывать принцип адаптивности. Стратегические планы должны быть гибкими и приспосабливаемыми к изменяющейся внешней среде.

Стратегический план (программа) развития, как правило, принимается сроком на 5 лет и более.

Этапы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

1.

Целеопределение. Важным этапом стратегического планирования является определение миссии и целей, направлений и путей долгосрочного развития муниципального образования. Они являются ориентиром для последующих этапов планирования.

Сбор, обработка информации и выработка предложений по корректировке целей. Важной составляющей данного этапа является анализ внешней и внутренней среды. Развитие муниципального образования определяется как внешними, так и внутренними факторами. Стратегические решения, принятые на основании учета только внутренних или; внешних факторов, будут недостаточно системными, что в конечном итоге приведет к ошибочным решениям.

Разработка концепции развития. Это период выработки стратегических установок и критериев развития. На основе полученных объективных данных делаются окончательные выводы о целях муниципалитета.

Разработка программы (плана) социально-экономического развития муниципального образования. Как уже отмечалось, в период разработки Программы происходит coгласование интересов различных субъектов.

Принятие программы (плана) стратегического развития. После разработки концепции, плана, программы развития согласования всех вопросов между субъектами, принимающие участие в подготовке и реализации данных документов, представительный орган местного самоуправление утверждает их на своем заседании.

Разработка плана социально-экономического развития муниципального образования

Анализ исходной информации:

Социально-демографической (численность населения, его социальная и профессиональная структура, этнический состав; структура занятости населения, уровень безработицы, а также данные, характеризующие качество жизни населения: доходы населения, обеспеченность объектами социальной инфраструктуры и т. п.);

О состоянии и масштабах использования природно-ресурсного потенциала, а также об экологической ситуации, сложившейся в пределах муниципального образования;

Технико-экономической, дающей представление как о техническом состоянии предприятий и организаций, расположенных в пределах муниципального образования, так и об их финансовом состоянии;

О состоянии местных финансов, включая информацию о межбюджетных финансовых потоках.

Определение целей развития муниципального образования:

1) определение целей, их ранжирование;

2) выделение стратегических целей;

3) определение возможных способов их достижения;

4) согласование целей социально-экономического развития конкретного муниципального образования с целями субъекта Федерации.

Разделы плана (программы) социально-экономического развитая:

Планирование рационального использования природно-ресурсного потенциала, охраны и воспроизводства окружающей среды; планирование рационального использования демографического потенциала; в муниципальных образованиях с компактны проживанием малочисленных народностей целесообразно выделение специальной программы, обеспечивающей сохранение; и развитие малых этнических групп;

Планирование уровня жизни населения муниципального образования;

Планирование развития экономики, с обязательным выделением "отдельной строкой" системы мер по поддержке малого бизнеса (включая крестьянские и фермерские хозяйства) и развитию конкуренции на локальных рынках товаров и услуг;

Планирование социального развития, включая разработку системы мер по развитию жилищно-коммунального хозяйства, народного образования, здравоохранения и т. д.; финансовое планирование, которое должно охватывать не только бюджетный процесс, но и регулирование финансовых потоков, формируемых в пределах муниципального образования; социально-экономическое планирование отдельных населенных мест, находящихся в пределах муниципального образования.

Текущее планирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и, как правило, с прогнозом на два последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять; программные мероприятия, срок реализации которых превышает один год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из неге бюджетных проектировок администрация разрабатываем комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д.

*предыдущий этап - 2015 г.

Для достижения поставленных целей разработаны инвестиционные программы, сформирована долгосрочная стратегию градостроительного развития, разработан прогноз социально-экономического развития до 2021 и на перспективу до 2035 года, разработаны долгосрочные программы комплексного социально-экономического развития района, ежегодно формируется сводный доклад о достигнутых значениях показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, осуществляется реализация 19 действующих муниципальных программ.

Основные направления развития агропромышленного комплекса.

Наименование показателя
Объем произведенной сельхозпродукции
Производство зерна
Уровень заработной платы в сельском хозяйстве на 1 работающего, в месяц

Целью долгосрочного развития АПК является развитие и реализация стимулов для эффективного производства сельскохозяйственной продукции, как материальной основы обеспечения экономического роста в агропромышленном комплексе (АПК), повышения качества жизни сельского населения и достижения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции.

Основные приоритетные направления
долгосрочного социально-экономического развития
муниципального образования Куркинский район

Основные направления деятельности	Ключевые проекты (мероприятия) для достижения заданных целевых параметров	Объемы и источники финансирования
1. Приоритет по формированию устойчивой продовольственной базы агропромышленного комплекса	1.1. расширение производственных площадей 1.2.обеспечение населения качественными продовольственными товарами; устойчивое развитие территории района, обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения; повышение материального уровня жизни, улучшение условий труда и занятости населения; улучшение жилищных и социальных условий жизни населения в сельских поселениях; 1.3.увеличение производства продукции растениеводства на основе повышения урожайности основных видов сельскохозяйственных культур; 1.4. повышение уровней потребления основных видов сельскохозяйственной продукции и: продовольствия, их доступности и экологической безопасности для населения (молочная продукция);	1.1 2,0 млн. рублей, за счет средств инвестора СХП "Прогресс" по выращиванию индейки; 1.2. 4,78 млр. руб., за счет средств инвестора ООО "АПК АГРОЭКО" по строительству агропромышленного предприятия по выращиванию свиней ООО "Тульская мясная компания" 1.3. 400,0 тыс. рублей; за счет средств инвестора СХП "Хлебороб"; 300,0 тыс. рублей за счет средств инвестора ООО "Куркинская МТС" 1.4. 700,0 тыс. рублей ООО "Ясная Зоренька"
2. Развитие образования в муниципальном образовании Куркинский район	2.1.Повышение доступности дошкольного образования (увеличение доли детей 3-7 лет, которым предоставлена возможность получать услуги дошкольного образования, к численности детей в возрасте 3-7 лет, скорректированной на численность детей в возрасте 5-7 лет, обучающихся в школе), до 100%; 2.2.Повышение среднемесячной заработной платы педагогических работников муниципальных дошкольных образовательных организаций до средней заработной платы в общем образовании региона; 2.3.Увеличение доли лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене, до 96,9 %; 2.4. Повышение удельного веса численности обучающихся муниципальных общеобразовательных организаций, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями, в общей численности обучающихся, до 100%; 2.5.Повышение среднемесячной заработной платы педагогических работников муниципальных образовательных организаций общего образования до средней заработной платы в экономике региона; 2,6.Увеличение доли обучающихся по программам общего образования, участвующих в олимпиадах и конкурсах различного уровня, в общей численности обучающихся по программам общего образования, до 50%; повышение квалификации не менее 33% педагогических работников муниципального образования Куркинский район ежегодно; 2.7.Увеличение количества учителей русского языка, прошедших повышение квалификации по проблемам введения ФГОС нового поколения и поддержки российской культуры и русского языка как общенационального достояния народов Российской Федерации с 5 до 16 человек; 2.7.Увеличение доли детей в возрасте 5-18 лет, охваченных образовательными программами дополнительного образования, с 54% до 75%; 2.8.увеличение доли муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей, материально-техническая база которых обновлена, с 39% до 55%; 2.9.Повышение квалификации педагогических работников по тематике духовно-нравственного воспитания в количестве 15 человек; охват 1200 человек массовыми мероприятиями в сфере духовно-нравственного воспитания детей и молодежи; 3.0.Обеспечение своевременного исполнения мероприятий Программа и информирование общественности о ходе ее реализации; 3.1.Создание условий для реализации обучающимися права на получение психолого-педагогической и медико-социальной помощи, а также на участие в мероприятиях по поддержке талантливой молодежи; 3.2.Обеспечение функционирования муниципальных организаций образования в соответствии с нормативными требованиями; 3.3.Обеспечение условий для проведения итоговой аттестации обучающихся общего образования; 3.4.Увеличение доли общеобразовательных организаций, в которых создана безбарьерная среда, позволяющая 3.5.Обеспечить инклюзивное обучение детей-инвалидов, в общем количестве общеобразовательных организаций до 15,4%	Общий объем финансирования: 1315444,24 тыс. рублей, средства федерального бюджета - 5315,54 тыс. рублей, средства бюджета Тульской области - 1015566,7 тыс. рублей, средства бюджета муниципального образования - 294562,0 тыс. рублей,
3.Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами муниципального образования Куркинский район	3.1.Оптимизация состава муниципального имущества муниципального образования Куркинский район в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, обеспечение его сохранности и надлежащего использования в соответствии с целевым назначением. 3.2.Обеспечение полноты постановки на государственный кадастровый учет объектов недвижимого муниципального имущества до 100% текущего состава объектов, подлежащих постановке на государственный кадастровый учет. 3.3.Обеспечение полноты государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты муниципального имущества. 3.4.Эффективное оказание муниципальных услуг в сфере управления муниципальным имуществом, исключающее наличие обоснованных жалоб и претензий со стороны лиц, имеющих право обратиться за предоставлением муниципальных услуг. 3.5.Повышение эффективности управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. 3.6.Увеличение доходов консолидированного бюджета муниципального образования Куркинский район за счет платежей за использование земель. 3.7.Обеспечение потребности многодетных граждан в земельных участках для индивидуального жилищного строительства. Внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о точных границах земельных участков и местоположении зданий и сооружений.	3.2.Общий объем финансирования -18156,1 тыс. рублей, в том числе: средства бюджета муниципального образования Куркинский район-18156,1 тыс. рублей Источники финансирования на 2022-2035 годы будут определены в ходе реализации Концепции
4.Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании Куркинский район	4.1.Обеспечение увеличения доли объема отгруженной продукции, работ, услуг собственного производства субъектами малого и среднего предпринимательства в общем объеме отгруженной продукции, работ, услуг собственного производства всеми предприятиями и организациями района; 4.2. Увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших финансовую поддержку	4.2 Общий объем финансирования - 963,1 тыс. руб., из них: средства бюджета муниципального образования Куркинский район 160,0 тыс. рублей Источники финансирования на 2022-2035 годы будут определены в ходе реализации Концепции
5.Улучшение демографической ситуации и поддержка семей, воспитывающих детей, в муниципальном образовании Куркинский район	5.1.Обеспечение организованным отдыхом и оздоровлением не менее 95% детей в возрасте от 7 до 17 лет от общего количества детей данной возрастной категории; обеспечение организованным отдыхом и оздоровлением не менее 82% детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, от общего количества детей данной категории; 5.2.Полное удовлетворение потребности в оздоровлении на базе муниципальных общеобразовательных организаций детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, от общего количества детей данной категории; 5.3.Увеличение доли детей - участников муниципальных профильных программ отдыха и оздоровления, от общего количества получивших оздоровление в летний период детей, на 0,3 %; 5.4.Увеличение доли муниципальных общеобразовательных организаций муниципального образования Куркинский район, в которых условия для организации медицинской помощи учащимся и воспитанникам соответствуют санитарно-гигиеническим требованиям, с 58% до 75%; доля муниципальных общеобразовательных организаций муниципального образования Куркинский район, в которых условия для организации питания учащихся и воспитанников соответствуют санитарно-гигиеническим требованиям, с 60% до 70%; 5.5.Укрепление материально-технической базы муниципальных общеобразовательных организаций.	5.2.Общий объем финансирования - 5954,0 тыс.рублей, средства бюджета Тульской области - 5003,37 тыс. рублей; средства бюджета муниципального образования- 950,6 тыс. рублей Источники финансирования на 2022-2035 годы будут определены в ходе реализации Концепции
6.Энергоэффективность муниципального образования Куркинский район	6.1.В бюджетной сфере - минимальные затраты на ТЭР. 6.2. Учет топливно-энергетических ресурсов, их экономия, нормирование и лимитирование, оптимизация топливно - энергетического баланса позволяет снизить удельные показатели расхода энергоносителей, кризис неплатежей, уменьшить бюджетные затраты на приобретение ТЭР.	6.2.Общий объем финансирования программы - 9907,5 тыс.руб. : За счет средств местного бюджета муниципального образования Куркинский район - 800,0 тыс.руб. Средства инвесторов 9107,5 тыс.руб Источники финансирования на 2022-2035 годы будут определены в ходе реализации Концепции
7.Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования в муниципальном образовании Куркинский район	7.1.Снижение общей аварийности на автомобильных дорогах местного значения до 1 чел. в год. 7.2.Снижение количества обращений в органы местного самоуправления муниципального образования Куркинский район о неудовлетворительном состоянии местных автомобильных дорог на 50%. 7.3.Установление и достижения показателя для оценки эффективности деятельности муниципального образования Куркинский район по уменьшению доли автомобильных дорог местного значения не отвечающих нормативным требованиям на 5%.	7.3.Всего средств на 2014-2021 гг. -57538,925 тыс. руб., в том числе средства бюджета муниципального образования - 38770,119 тыс. руб. средства бюджета Тульской области- 18768,806 тыс. руб. Источники финансирования на 2022-2035 годы будут определены в ходе реализации Концепции
8.Обеспечение качественным жильем и услугами жилищно-коммунального хозяйства населения муниципального образования Куркинский район	8.1.Модернизация и капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе путем привлечения долгосрочных частных инвестиций; 8.2.Сокращение износа объектов коммунальной инфраструктуры; 8.3.Повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры; 8.4.Обеспечение населения питьевой водой, соответствующей требованиям безопасности и безвредности, установленным санитарно-эпидемиологическими правилами; 8.5.Улучшение экологической ситуации в районе; 8.5.Внедрение ресурсосберегающих технологий; 8.5.Капитальный ремонт многоквартирных жилых домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципального образования	8.1.Общий объем финансирования 111030,54 тыс.руб., в том числе

Планы социально-экономического развития следует разрабатывать согласно стратегии развития по схеме, обусловленной инфраструктурой муниципального образования на данный момент и с учетом его перспективы.

Структура плана должна иметь научно обоснованный характер и соответствовать фактическому положению дел. Для этого важно организовывать аналитическую работу по следующим направлениям:

– изучить численность жителей;

– изучить ежегодную динамику численности населения;

– выявить социальную структуру жителей;

– выявить возраст жителей;

– установить численность трудоспособных граждан с разбивкой по профессиональной принадлежности;

– определить степень занятости граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и количество безработных;

– изучить и зафиксировать степень маятниковой миграции граждан;

– проанализировать уровень доходов граждан, работающих в бюджетной сфере и реальном секторе экономики;

– сопоставить потребности жителей с имеющимися возможностями в сфере здравоохранения, образования, дошкольного образования, физического воспитания, культуры, бытового, транспортного обслуживания граждан, состояния дорожных покрытий, мощностей теплоцентралей и теплосетей, водоводов и водопроводов, газообеспечения и электроснабжения и т. д.

В связи с тем, что на территории многих муниципальных образований имеются предприятия различных форм собственности, необходимо знать их экономическое и техническое состояние, наличие рабочих мест и их замещение, существующие проблемы в кадровом обеспечении, способность участия в формировании средств на развитие объектов социально-культурной сферы, строительство и ремонт дорог, теплосетей, водопроводов и т. д.

Важнейшей составляющей всей предварительной работы является анализ состояния финансовых ресурсов.

Здесь важно дать анализ исполнения бюджета за прошедший год, отметить положительные моменты формирования бюджета, его исполнения и достигнутый результат. Целесообразно придавать особое значение роли объединенных финансовых средств и их освоению на цели социально-культурного развития. Например, сколько школ и детских садов построено в городе (районе) за счет объединенных средств местного бюджета, областного бюджета и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Важно также зафиксировать аналитические данные в динамике трех лет об источнике доходов и перспективе на ближайшие три года.

Целесообразно отразить тенденцию инвестиционной деятельности за три прошедших года в денежном исчислении.

Если на территории имеются природные ресурсы, следует обозначить их состояние и результат от использования.

Для проведения аналитической работы желательно формировать планово-финансовые органы, которые должны умело организовывать работу. Возглавить этот орган может заместитель главы администрации, имеющий экономическое или финансовое образование. Это должен быть хороший знаток своей территории, обладающий теоретическими знаниями и практическими навыками. Численный состав, как правило, определяется главой администрации и утверждается вместе со штатным расписанием представительным органом местного самоуправления. Плановый орган – это организующее звено. При нем можно и нужно создавать на уровне районов, городов научные советы из числа специалистов на общественных началах. Совет может состоять из секций по видам аналитической работы.

В городах, районах, внутригородских образованиях, поселках, где есть учебные, научные учреждения к этой работе можно привлекать ученых-специалистов, преподавателей. Это позволит подготовить добротный аналитический материал, который можно использовать в практической деятельности и в деле развития науки, в приближении ее к реальной действительности. Нужно заметить, что сегодня во многом гуманитарная наука отстает от потребностей времени, отчасти по вине органов власти на местах, отчасти по своей безынициативности. Чтобы вести полезные разработки в области управления, нужно как следует изучить объективную реальность, состояние фактической жизни и соединить ее с научными исследованиями и предложениями. Наука не должна быть самоцелью – наука для науки. Ее эффективность состоит в том, чтобы результаты исследований, выводы и предложения нашли применение в практической жизни. Сегодня важно прививать молодым специалистам, ученым, сотрудникам научных учреждений способность использовать первичные материалы практики. Нужно сопоставлять прошлое с сегодняшним днем и создавать свои конструкции, что крайне редко можно встретить в научной литературе. Да и практикам нечего применять в своей работе. В научном совете можно сформировать секции по:

1) промышленным предприятиям;

2) торговле и общественному питанию;

3) бытовому обслуживанию;

4) жилищно-коммунальному хозяйству;

5) дорожному строительству и благоустройству территории;

6) образованию (дошкольное, школьное);

7) медицинским учреждениям;

8) финансовым ресурсам;

9) природным ресурсам;

10) народонаселению и трудовым ресурсам, занятости и безработице;

11) физической культуре;

12) учреждениям культуры и досуга;

13) делам молодежи и т. д.

Число секций зависит от инфраструктуры города, района. Состав секций не должен быть большим и равнозначным. Некоторые секции могут быть объединены, если объем исследований незначительный. Кураторство над секциями могут осуществлять сотрудники планового, финансового органов администрации или руководители и заместители отраслевых и функциональных органов специальной компетенции. Например, представители от школ, департаментов образования, здравоохранения, физической культуры городов и районов и т. д. То есть в секции включаются специалисты, знающие свое направление деятельности.

По итогам исследования секции составляют отчет в форме аналитической записки, таблицы, а возможно, и диаграммы.

Таблица может быть следующей:

Итоги развития муниципального района

Если заполнить предложенную таблицу конкретными данными, полученными в ходе изучения положения дел, то можно будет четко представить сложившуюся ситуацию в районе, городе, поселке.

Виды показателей, конечно же, здесь обозначены не все. Их количество зависит от инфраструктуры муниципального образования.

На основе таблицы целесообразно составить аналитический доклад, содержащий сложившуюся ситуацию:

– положительный опыт;

– недостатки;

– выводы;

– конкретные предложения на следующий плановый период.

Такая форма предплановой работы на очередной период дает возможность четко формулировать цели и задачи в новом плане, отследить тенденции развития по направлениям. Здесь в комплексе следует оценивать производственную сферу и сферу обслуживания, прибыльные и убыточные направления, динамику занятости и безработицы, уровень заработной платы и другие показатели, оказывающие влияние на состояние жизни человека.

В составлении плана социально-экономического развития желательно участие тех специалистов, которые проводили предплановые исследования, так как они в большей степени владеют полученными результатами и к тому же имеют более глубокие научно-теоретические познания в области планирования. Они могут оказывать помощь муниципальным служащим в подготовке проекта плана социально-экономического развития, учитывая фактическое положение дел.

Структура плана социально-экономического развития района (города) может быть следующей. Вначале излагается характеристика муниципального образования:

– площадь занимаемой территории (га);

– численность жителей, в том числе трудоспособных и нетрудоспособных;

– число работающих жителей;

– число безработных;

– количество строений жилого фонда различных форм собственности;

– общая площадь жилого фонда (муниципальный, кооперативный, частный);

– общая площадь нежилых помещений;

– число медицинских учреждений (поликлиники для детей и взрослых, стоматологии, больницы);

– учреждения социального обслуживания (детский приют, социальный жилой дом);

– учреждения образования (школы, дошкольные учреждения, вузы, средние специальные учебные учреждения);

– кинотеатры;

– спортивные комплексы;

– предприятия торговли;

– предприятия общественного питания;

– промышленные предприятия (государственные, муниципальные, частные) и т. д.

Этот перечень не что иное, как социально-экономический паспорт муниципального образования, который характеризует его состояние и позволяет вести наблюдение за динамикой инфраструктуры, численностью населения, его приростом за счет рождаемости и миграции, занятостью различных возрастных категорий жителей, соотношением занятых граждан в муниципальном, государственном и частном секторах производства и сферой оказания услуг.

Данные можно изображать в виде таблиц следующего содержания:

Общеобразовательные школы

Предприятия бытового обслуживания

Предприятия торговли

Аналогичные таблицы можно составлять по учреждениям здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социально-воспитательной и досуговой работы с жителями, промышленным предприятиям всех форм собственности.

В отдельном разделе следует выделить социальные категории жителей муниципального образования. К ним относятся:

– пенсионеры, в том числе работающие;

– инвалиды;

– участники ВОВ;

– ветераны ВОВ;

– одинокие пенсионеры;

– многодетные семьи;

– дети, состоящие на учете комиссии по делам несовершеннолетних;

– неблагополучные родители и т. д.

Такой подход позволяет выявить тенденции в развитии территории, сосредоточить внимание на проблемных вопросах, провести необходимые мероприятия обеспечивающие устранение имеющихся недостатков. По проблемным направлениям можно разрабатывать комплексные программы, в которых важно предусматривать конкретные действия, финансирование, ответственных исполнителей, форму контроля со стороны муниципальных органов власти.

Например, целесообразнее формировать задание в плане по строительству школ, детских садов, физкультурно-оздоровительных комплексов по такой схеме: название объекта, адрес его нахождения, дата ввода в действие, стоимость в рублях, ответственность за строительство. Такой подход обеспечивает рациональное использование средств и повышает ответственность конкретных лиц за решение задачи. В том случае, если в плане, например, предусмотрено строительство школ без указания их количества, без адреса, без пообъектной разбивки, а также без привязки к каждому объекту денежной суммы, можно полагать, что это размытая форма плана, при которой может произойти хищение денежных средств либо использование их не по назначению.

В настоящее время муниципальные бюджеты пока еще малозначительны, поэтому в финансировании строительства объектов могут принимать участие предприятия и организации различных форм собственности, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи при строительстве жилых домов, школ, детских садов, больниц, дорог, водоводов, водопроводов и других объектов можно определять доли финансовых вложений в каждый объект от муниципального образования, от области (края), республики, от Российской Федерации, от предприятий.

При этом можно использовать следующую таблицу.

Капитальные вложения по строительству городской больницы, детского дома, школы

Ответственный руководитель назначается от администрации муниципального образования. Он должен организовать конкурс среди организаций, которые могут принять участие в строительстве, заключить договор строительного подряда с победителем конкурса и осуществлять контроль за ходом строительства с помощью контрольного органа и аппарата, имеющегося в его подчинении. Как правило, такие функции осуществляет либо глава администрации, либо его заместитель по вопросам строительства. В ходе строительства важно распределить финансовые ресурсы равномерно, например поквартально, чтобы строительство объектов проходило по плану. Для этого в договоре подряда, в проектно-сметной документации, графике строительства должны быть указаны сроки введения нулевого цикла и их финансирования, остальных частей здания и их финансирования.

Подрядчика следует ориентировать на поэтапное, равномерное выполнение работ. Это позволяет обеспечить своевременное возведение объекта и соответствующее качество. Если же переносить сроки строительства на последний год или квартал года, то, как правило, так называемый «аврал» может привести к отрицательному результату.

Здесь нужно придерживаться такого условия: выполнил работу качественно – получишь полное финансирование. При проведении конкурса нужно обозначать данное условие, чтобы подрядчики знали, на что им рассчитывать. Такой подход дисциплинирует подрядчика и ставит в выгодное положение заказчика, а также исключает неосновательное обогащение подрядчика. На практике при заключении договоров подряда на строительство следует изучить экономическое состояние подрядчика, наличие у него мощностей для выполнения работ, трудовых ресурсов. Нецелесообразно при этом осуществлять предварительную оплату невыполненных работ. Оплату нужно производить только по факту выполнения объемов работ, предусмотренных договором и планом-графиком, после сдачи-приемки объекта или части объекта и подписания акта сдачи-приемки строительных работ. Вызван такой подход тем, что многие так называемые строительные фирмы, не имеющие достаточно мощностей и денежных средств, заключают большое количество договоров с заказчиками, получают предоплату, но выполнить объем работ не в состоянии.

Некоторые из них выходят из положения за счет отступного, а другие просто исчезают вместе с полученными от заказчиков или инвесторов средствами. Такие случаи имели место в Москве, Московской области и других субъектах Российской Федерации. В большей части это касается жилищного строительства.

В том случае, если строительная фирма не имеет мощностей и средств для ведения строительства, ее нельзя при проведении конкурса воспринимать как надлежащего участника.

В законодательстве РФ целесообразно внести дополнение относительно юридических лиц, занимающихся вопросами капитального строительства, которое запрещало бы вести такую деятельность без наличия достаточных специальных мощностей и денежных средств на возведение объектов. Можно было бы провести проверки таких организаций и выявить их состоятельность. А тех, которые не имеют мощностей и денежных средств для выполнения строительно-монтажных работ, целесообразно лишить лицензий. Кроме того, не следует выдавать лицензии на строительно-монтажные работы тем вновь образуемым юридическим лицам, которые не соответствуют определенным критериям по наличию мощностей, трудовых ресурсов (специалистов), необходимого капитала.

Муниципальным органам, их должностным лицам важно изучить наличие таких критериев, а затем принимать решение о заключении договоров подряда на строительство. Вообще, было бы полезно обсуждать такие договоры на заседаниях представительного и исполнительно-распорядительного органов. Это поставит заслон коррупции, взяточничеству, откатам за заключаемые сделки с несостоятельными подрядчиками. К данной работе нужно подключать контрольно-счетные органы, независимых экспертов для проведения экспертизы проектов договоров подряда на строительство.

Проекты договоров можно и нужно обсуждать в постоянных комиссиях представительного органа по строительству, по плану, бюджету, налогам и при необходимости вносить на сессию представительного органа. Такой подход позволит на начальной стадии выполнения плана социально-экономического развития обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, а также своевременное возведение нужных территории объектов.

Не следует также в строительстве допускать участие посредников, так как это ведет к удорожанию объектов за счет получения прибыли посредниками.

Еще по теме § 2. Планирование социально-экономического развития муниципального образования:

1. 21. ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
2. § 1. Планирование экономического и социального развития муниципального образования. Содействие развитию отраслей народного хозяйства
3. 7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально- экономического развития муниципального образования
4. 7.1. Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования
5. 7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования
6. Глава 7 УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
7. 2.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система
8. 13.5. Планирование развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований
9. § 3. Бюджетное планирование как элемент управления муниципальным образованием 3.1. Управление бюджетом – это один из способов управления муниципальным образованием
10. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития
11. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) -

← Вернуться