1. Неразмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.30 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
2. Нарушение порядка определения формы проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.29 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
3. Размещение недостоверной информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества либо предоставление документации, содержащей недостоверные сведения, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.31 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
4. Нарушение сроков размещения информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.30 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
5. Нарушение порядка предоставления документации об обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгах, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в торгах, заявок на участие в продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.30 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
6. Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка допуска к участию в обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгах, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.30 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
7. Нарушение порядка определения победителя обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7.30 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
8. Нарушение сроков заключения договоров по результатам проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества или в случае, если торги признаны несостоявшимися, либо уклонение организатора торгов, продавца государственного или муниципального имущества, организатора продажи государственного или муниципального имущества от заключения такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.32 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
9. Изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продавцом государственного или муниципального имущества, а также лицом, являющимся стороной договора, условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке в случае, если федеральным законом предусмотрен запрет такого изменения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.32 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.
10. Нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 9 настоящей статьи и статьями 7.29 - 7.32 и 7.32.3 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
После измышлений на заданную тему пришел к следующим выводам.
Начну издалека. Верховным Судом РФ в п.12.2 ППВС №18 приведено толкование, согласно которому разрешается коллизия между ст.31.9 и ст.32.7 КоАП РФ, т.к. с одной стороны привлечь к административной ответственности можно только в течение срока, указанного в ст.31.9 КоАП РФ, а с другой стороны этот срок может истечь к моменту окончания исполнения одного из постановлений о лишении специального права из нескольких вынесенных в отношении одного и того же лица. Т.е. теоретически может сложиться ситуация, когда вступившее в законную силу постановление не смогло бы быть приведено в исполнение при истечении срока, указанного в ст.31.9 КоАП РФ. Сейчас этот срок составляет два года. Например, может возникнуть ситуация, когда ЛВОК получив 2 постановления, одно из которых на 3 года и второе на 3 года, избежал бы исполнения второго административного наказания по причине истечения срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания в силу того, что в диспозиции статьи 31.9 КоАП РФ отсчет ведется со дня вступления постановления в силу. Т.е. налицо возможность избежать второго административного наказания. ВС РФ своим толкованием указанных норм устранил данную коллизию в соответствии с принципами, заложенными в ч.1 ст.4.4 КоАП РФ, однако явно не сослался на эту статью.
На самом деле в вопросе применения ч.3 ст.32.7 КоАП РФ при вступлении в законную силу нескольких постановлений толкования ВС РФ пока нет. В данном случае (также как и в случае с вступившей с указанной статьей в коллизию статьей 31.9 КоАП РФ), можно утверждать, что в действующем КоАП РФ в форме ч.3 ст.32.7 имеется лазейка для того, чтобы избежать административного наказания по одному из вступивших в силу постановлений, если воспользоваться формулировкой ч.3 ст.32.7 КоАП РФ о том, что назначения лицу, лишенному специального права . Иными словами, позиция ЛВОКов и их защитников основана на том, что на момент назначения наказания ЛВОК не был лишен специального права, а значит вышеупомянутая норма к нему отношения не имеет, и создается впечатление, что ч.2 ст.31.4 КоАП РФ является специальной по отношению к норме, приведенной в ст.32.7 КоАП РФ.
Однако в данном случае ч.2 ст.31.4 КоАП РФ вступила бы в коллизию с ч.1 ст.4.4 КоАП РФ, согласно которой «при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение». Иными словами, описанный в ч.3 ст.32.7 КоАП РФ порядок (технология, последовательность) исполнения наказания в виде лишения специального права не может отменять факт неизбежности применения данного наказания, прописанный в ч.1 ст.4.4 КоАП РФ. По смыслу ч.2 ст.31.4 КоАП РФ можно сделать вывод, что данная статья применима в случае применения различных наказаний, каждое из которых подлежит исполнению самостоятельно. Заложенный в ч.3 ст.32.7 КоАП РФ смысл, а не неудачная форма изложения, вызывающая неоднозначные трактовки со стороны юристов, состоит в том, что при лишении специального права сроки должны складываться. Здесь присутствует некая аналогия с уголовным законом, когда по совокупности деяний назначается несколько наказаний. Таким образом, ч.1 ст.4.4 КоАП РФ реализует один из принципов права - неотвратимость наказания.
Вопрос в том, как толковать приведенный в ч.3 ст.32.7 КоАП РФ термин «назначение наказания». Назначение административного наказания имело место в день вынесения постановления по делу об административном правонарушении независимо от того, когда постановление вступило в силу. После вступления в силу корректно применять термин «исполнение наказания», а не назначение наказания. Однако статью 32.7 КоАП РФ не нужно понимать таким образом, что приведенная в ней норма говорит о временном периоде, имеющем место в момент назначения наказания в прошедшем времени, т.е. в момент вынесения судьей постановления. Более корректным представляется такое толкование, при котором речь идет о ее применении в настоящий момент (при исполнении наказания) к лицу, уже лишенному специального права, ранее назначенного (при вынесении постановления) наказания в виде лишения того же специального права. Подтверждение данной позиции заключается в том, что ст.32.7 КоАП РФ не регламентирует вопрос назначения наказания и определения срока начала его течения в момент вынесения постановления, а относится к вопросу исполнения наказания, к моменту наступления которого лицо может быть уже лишено специального права. Вопросы назначения административного наказания и обжалования назначенного наказания регламентированы главами 29 и 30 КоАП РФ, а вопросы исполнения наказания - главами 31 и 32 КоАП РФ. В данном случае идет подмена понятий условий назначения наказания в виде начала течения его срока и исполнения данного вида наказания.
В этом смысле для устранения неоднозначного толкования более удачной по сравнению с помеченной выше красным цветом формулировкой ч.3 ст.32.7 КоАП РФ была бы следующая: «течение срока лишения специального права в случае исполнения в отношении лица, лишенного специального права , административного наказания в виде лишения того же специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее» . Учитывая позицию ВС РФ в вопросе системного толкования статей 31.9 и 32.7 КоАП РФ могу сделать вывод, что и в вопросе системного толкования статей 4.4, 31.4 и 32.7 КоАП РФ он займет ту же позицию, основанную на общепринятых принципах права, а не на диспозициях статей, вступающих в коллизию друг с другом.
Статьей 126 Конституции РФ Верховному Суду РФ дано право разъяснять вопросы судебной правоприменительной практики. По сути он является толковательным органом, разъяснения которого имеют силу закона для всех судебных инстанций, подпадающих под его юрисдикцию (уголовные, гражданские и административные). Такое право в определенных узких кругах получило название «толковательное право», заключающегося в том, что закон применяется не исходя из буквальных формулировок, изложенных в гипотезах и диспозициях конкретных норм права, а исходя из их толкования и применения в соответствии с основополагающими принципами права.
Дойдя до ВС РФ, добившись рассмотрения дела в порядке надзора либо по линии КоАП РФ, либо по линии ГПК РФ, можно с высокой долей вероятности утверждать, что ВС РФ поддержит нижестоящие инстанции в вопросе сложения сроков исполнения административных наказаний в виде лишения специального права даже при условии вынесения постановлений в один день, а потом пройдет не так много времени, и в ч.3 ст.32.7 КоАП РФ будут внесены изменения, устраняющие неоднозначное толкование данной статьи, в чем-то напоминающие предложенную мной выше формулировку.
При цитировании любого фрагмента из приведенной мной точки зрения ссылка на первоисточник обязательна.
1. Неразмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
2. Нарушение порядка определения формы проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
3. Размещение недостоверной информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества либо предоставление документации, содержащей недостоверные сведения, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
4. Нарушение сроков размещения информации о проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
5. Нарушение порядка предоставления документации об обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгах, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в торгах, заявок на участие в продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
6. Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка допуска к участию в обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгах, продаже государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
7. Нарушение порядка определения победителя обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных статьями и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
8. Нарушение сроков заключения договоров по результатам проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества или в случае, если торги признаны несостоявшимися, либо уклонение организатора торгов, продавца государственного или муниципального имущества, организатора продажи государственного или муниципального имущества от заключения такого договора, за исключением случаев, предусмотренных настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
9. Изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продавцом государственного или муниципального имущества, а также лицом, являющимся стороной договора, условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке в случае, если федеральным законом предусмотрен запрет такого изменения, за исключением случаев, предусмотренных настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.
10. Нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 9 настоящей статьи и статьями - и настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Положения статьи 7.32.4 КоАП РФ используются в следующих статьях:1. Заключение контракта по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с нарушением объявленных условий определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или условий исполнения контракта, предложенных лицом, с которым в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок заключается контракт, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей, на юридических лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пятидесяти тысяч рублей и не более трехсот тысяч рублей.
2. Заключение контракта по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с нарушением объявленных условий определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или условий исполнения контракта, предложенных лицом, с которым в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок заключается контракт, если такое нарушение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, -
3. Нарушение сроков заключения контракта или уклонение от заключения контракта -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.
4. Изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - двухсот тысяч рублей.
5. Изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, юридических лиц в размере двукратного размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или цен товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметом административного правонарушения.
6. Нарушение порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - двухсот тысяч рублей.
7. Действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности, -
влекут наложение административного штрафа на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в размере от 5 до 15 процентов стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до двух лет; на юридических лиц - от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее трехсот тысяч рублей.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 15 сентября 2017 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Корнилова А.Б., Засыпкиной Т.С.,
при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А., с участием:
от Фонда модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области - до и после перерыва представителя Кузьминой Н.К. (доверенность от 30.06.2017),
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области - до и после перерыва представитель не явился, извещено,
от третьего лица: некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйство "Симбирский дом" - до и после перерыва представитель не явился, извещено,
рассмотрев в открытом судебном заседании 11-13 сентября 2017 года апелляционную жалобу Фонда модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области
на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 13 июля 2017 года по делу N А72-19199/2016 (судья Корастелев В.А.), принятое по заявлению Фонда модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области (ОГРН 1137300000122, ИНН 7326999197), г. Ульяновск, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (ОГРН 1027301176902, ИНН 7325002331), г. Ульяновск, третье лицо: некоммерческое партнерство "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйство "Симбирский дом" (ОГРН 1107300000312, ИНН 7325095336), г. Ульяновск,
о признании незаконным и отмене постановления от 05.12.2016 N 214 о назначении административного наказания по ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ,
Установил:
Фонд модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области (далее - заявитель, Фонд модернизации ЖКХ Ульяновской области, Фонд) обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (далее - Ульяновское УФАС России, антимонопольный орган, административный орган) от 05.12.2016 N 214 о назначении административного наказания по ч. 10 ст. 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 руб.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено некоммерческое партнерство "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйство "Симбирский дом" (далее - НП СРО "Симбирский дом").
Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 13 июля 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе Фонд модернизации ЖКХ Ульяновской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на отсутствие в его действиях вменяемого ему в вину состава, в том числе события, административного правонарушения.
В отзыве на апелляционную жалобу Ульяновское УФАС России просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.
Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей антимонопольного органа, третьего лица: НП СРО "Симбирский дом", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.
В судебном заседании представитель Фонда модернизации ЖКХ Ульяновской области поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.
На основании ч. 5 ст. 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 28 августа 2017 года рассмотрение дела было отложено на 12 час. 0 мин 11 сентября 2017 года.
В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 11 сентября 2017 года объявлялся перерыв до 14 час. 0 мин 13 сентября 2017 года. Рассмотрение дела продолжено в судебном заседании 13 сентября 2017 года.
Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя Фонда модернизации ЖКХ Ульяновской области, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт следует отменить в связи с неправильным применением норм материального права.
Как следует из материалов дела, решением комиссии Ульяновского УФАС России от 07.10.2016 по делу N 13535/04-2016 (т. 2, л.д. 56), вынесенным по жалобе НП СРО "Симбирский дом" и ООО "Энвил", в действиях Фонда модернизации ЖКК Ульяновской области установлено нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в превышении стоимости работ в локальных сметных расчетах и в неустановлении пределов возможного изменения цены после заключения договора по проведению отбора капитального ремонта при формировании лотов, выставленных на отбор N 9/17.
На основании данного решения 09.11.2016 в отношении Фонда модернизации ЖКХ Ульяновской области вынесено уведомление о составлении протокола по части 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении N 331 был составлен 22.11.2016 (т. 2, л.д. 66).
Постановлением от 05.12.2016 N 214 Фонд модернизации ЖКХ Ульяновской области привлечен Ульяновским УФАС России к административной ответственности по ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 руб.
Материалами дела подтверждается, что 05.09.2016 Фонд модернизации ЖКХ Ульяновской области на сайте http://fondkr73.ru разместил в информацию о проведении отбора N 9/17 подрядных организаций на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, с реестровым номером N 9/17.
В составе документов отбора опубликованы: извещение о проведении отбора подрядных организаций; документация по проведению отбора подрядных организаций; реквизиты для перечисления обеспечения заявки на участие в отборе подрядных организаций; техническое задание лот 1; техническое задание лот 2; техническое задание лот 3; техническое задание лот 4, приложения к техническому заданию лот 1, приложения к техническому заданию лот 2, приложения к техническому заданию лот 3, приложения к техническому заданию лот 4. Цена лота N 1: 21 834 577,68 руб. (работы на Верхней Терассе г. Ульяновска. Виды работ: ремонт системы электроснабжения, системы холодного водоснабжения, системы холодного водоотведения, системы теплоснабжения). Цена лота N 2: 21 572 880,70 руб. (работы на Верхней Терассе г. Ульяновска. Виды работ: ремонт крыши и ремонт фасада). Цена лота N 3: 855 196,56 руб. (работы в Инзенском районе, г. Инза, Ульяновской области. Виды работ: ремонт системы электроснабжения, системы холодного водоснабжения, системы водоотведения, системы теплоснабжения, ремонту лестничных клеток). Цена лота N 4: 8 256 128,00 руб. (работы в Ульяновском районе, р.п. Ишеевка, Ульяновской области. Виды работ: ремонт системы электроснабжения, системы холодного водоснабжения, системы водоотведения, системы теплоснабжения, ремонту лестничных клеток).
Антимонопольным органом установлено, что стоимость работ в сметах превышает предельную стоимость работ, утвержденную постановлением Правительства Ульяновской области от 19.02.2014 N 51-П "Об утверждении региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, на 2014-2044 годы". Сметы составлены с нарушением постановления Правительства Ульяновской области N 51-П в части превышения установленной Правительством предельной стоимости работ.
В частности, по лоту N 1 в соответствии с локальным сметным расчетом работ по капитальному ремонту системы электроснабжения МКД, расположенном по адресу: г. Ульяновск, пр-д Сиреневый, д. 7, сметная стоимость работ, включенная в отбор, оставляет 1 508 969,01 руб. При этом подлежит отремонтировать 1080,00 п. м. При этом предельная стоимость услуг (работ), выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт (руб.) по ремонту электроснабжения (п. м) составляет 1000 руб. - в соответствии с предельной стоимостью услуг (работ) по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт, утвержденной постановлением Правительства Ульяновской области от 19.02.2014 N 51-П. Следовательно, работы могут быть выставлены на сумму 1 080 000 руб.
По лоту N 1 в соответствии с локальным сметным расчетом работ по капитальному ремонту системы водоотведения МКД, расположенном по адресу: г. Ульяновск, ул. 40-летие Октября сметная стоимость работ, включенная в отбор, оставляет 661 245,75 руб. При этом подлежит отремонтировать 310 п. м.
Предельная стоимость услуг (работ), выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт (руб.) по ремонту водоотведения (п. м) составляет 2000 руб. - в соответствии с предельной стоимостью услуг (работ) по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт, утвержденной постановлением Правительства Ульяновской области от 19.02.2014 N 51-П. Следовательно, работы могут быть выставлены на сумму 620 000 руб.
Подобные нарушения усматриваются в каждом лоте при установлении стоимости работ по домам: лот N 1, г. Ульяновск, пр-д Сиреневый, д. 7 (электроснабжение), г. Ульяновск, ул. 40-летия Октября, д. 25 (теплоснабжение, водоотведение), г. Ульяновск, ул. Октября, д. 31 (водоотведение), г. Ульяновск, ул. 40-летия Октября, д. 33, (водоотведение), г. Ульяновск, ул. Академика Павлова, д. 18а (теплоснабжение), г. Ульяновск, ул. Балтийская, д. 17, (холодное водоснабжение, теплоснабжение), г. Ульяновск, ул. Балтийская, д. 7, (холодное водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение), лот N 2, г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 74 (ремонт фасада), г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 78 (ремонт крыши), г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 80 (ремонт крыши), г. Ульяновск, ул. Балтийская, д. 17 (ремонт крыши), лот N 3 Ульяновская область, Инзенский район, ул. Красных Бойцов, 13А (холодное водоснабжение), Ульяновская область, Инзенский район, ул. Льва Толстого, 4 (холодное водоснабжение), лот N 4 Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Больничная, д. 11 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Больничная, 22 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Больничная, 9, (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Гимова, 18а (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Кирова, 6 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Мира, 13 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Ульянова, 11 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Ульянова, 13 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Ульянова, 7 (лестничная клетка), Ульяновская область, р.п. Ишеевка, ул. Ульянова, 9 (лестничная клетка).
Из платежных документов, представленных ООО "РИЦ", следует, что размер взноса на капитальный ремонт по данным домам составлял 05 руб. 60 коп., т.е. размер платы, исходя из которых представленная стоимость рассчитывается по постановлению правительства Ульяновской области от 19.02.2014 N 51-П.
Также антимонопольным органом установлено, что в сметы неправомерно включена разработка проектно-сметной документации (ПСД). Разработка проектно-сметной документации не включена в отбор, но включена в сметы, что является нарушением постановления Правительства Ульяновской области от 03.09.2014 N 392-П "О порядке привлечения специализированной некоммерческой организацией, обеспечивающей своевременное проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области", так как данный вид работ должен быть включен в самостоятельный отбор.
В смету включена разработка проектно-сметной документации в следующих домах: г. Ульяновск, пр-д Сиреневый, 7, г. Ульяновск, ул. 40-летие Октября, 13, г. Ульяновск, ул. 40-летие Октября, 25, г. Ульяновск, ул. 40-летие Октября, 31, г. Ульяновск, ул. 40-летие Октября, 33, г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 74, г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 78, г. Ульяновск, ул. 9 мая, д. 80, г. Ульяновск, ул. Балтийская, д. 17.
Исходя из этапности работ, указанной в ч. 2 ст. 182 ЖК РФ, если заказчик признает необходимым разработку ПСД, то отбор организаций на ее разработку должен предшествовать отбору подрядных организаций для проведения ремонтных работ.
Работы по проектированию и проведению работ по капитальному ремонту различны по своей специфике, методам исполнения, необходимым трудовым, техническим ресурсам и конечному результату.
Указанные виды деятельности между собой не связаны, то есть наличие у лица возможности (необходимых ресурсов) осуществлять один из видов деятельности не позволяет ему с использованием этих же возможностей осуществлять другой вид деятельности. Следовательно, данные виды работ не являются технологически и функционально связанными между собой.
Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг (работ), по мнению антимонопольного органа, влечет ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным товарам или группам таких товаров, поскольку, круг лиц, осуществляющих свою деятельность только по отдельным видам работ или группам таких работ, является более широким. Возможность привлечения участниками размещения заказа, обладающими одним из видов допусков, субподрядчиков с другим видом допуска в конечном счете может повлечь за собой несения участником размещения заказа дополнительных расходов на торги.
Кроме того, антимонопольный орган вменяет Фонду отсутствие в документации об отборе пределов возможного изменения цены конкретной работы, и при этом цена является критерием для определения победителя при равенстве баллов заявок претендентов (п. 6.4 документации), что может повлечь недобросовестность претендента при указании предлагаемой стоимости в заявке, поскольку по итогам работ претендент может получить возможность увеличить стоимость как минимум в пределах предельной стоимости работ, а также влечет невозможность определения необходимости участия претендента в рассматриваемом отборе.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
С учетом изложенного Ульяновское УФАС России в оспариваемом постановлении пришло к выводу, что указанные недостатки в формировании лотов, выставленных на отбор N 9/17, не позволяют потенциальным претендентам сформировать конкурентоспособное предложение и принять участие в отборе, поскольку не позволяют определить перечень работ и их стоимость. Соответственно Фондом модернизации ЖКХ Ульяновской области при проведении отбора N 9/17 нарушена часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, по мнению антимонопольного органа, Фондом модернизации ЖКК Ульяновской области совершено 05.09.2016 административное правонарушение, состав установлен, событие административного правонарушения - превышение стоимости работ в локальных сметных расчетах и неустановление пределов возможного изменения цены после заключения договора по проведению капитального ремонта при формировании лотов, выставленных на отбор N 9/17; субъект административного правонарушения - Фонд модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области; субъективная сторона правонарушения - у Фонда модернизации жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области имелась возможность не совершать действия по нарушению порядка проведения отбора подрядных организаций, но Фонд модернизации ЖКХ Ульяновской области совершил их.
Суд первой инстанции полностью согласился со всеми выводами антимонопольного органа и отклонил доводы Фонда модернизации ЖКХ Ульяновской области о том, что статья 17 Закона о защите конкуренции не распространяется на проводимые Фондом модернизации ЖКК Ульяновской области отборы подрядных организации. При этом суд первой инстанции исходил из того, что указанные действия квалифицированы по части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, а не по части 3 статьи 17 данного закона, на что прямо указано в деле N 13535/04-2016.
Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что перечень нарушений, перечисленный в части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим, и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона о защите конкуренции с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.
Также суд первой инстанции не принял довод Фонда об утверждении смет органами местного самоуправления и направлении их с утвержденными краткосрочными планами региональному оператору, осуществляющему функцию заказчика при отборе подрядных организаций. При этом суд первой инстанции принял во внимание, что в Уставе Фонда модернизации ЖКК Ульяновской области указано, что для достижения своих целей Фонд осуществляет взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления Ульяновской области в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах фонда.
На основании вышеизложенного суд первой инстанции сделал вывод о том, что Фонд модернизации ЖКК Ульяновской области при проведении отбора не исполнил возложенных на него уставных задач.
Между тем суд первой инстанции необоснованно посчитал, что превышение в сметах предельной стоимости работ, установленной нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации охватывается составом административного правонарушения, предусмотренного ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ.
В соответствии с ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 9 настоящей статьи и статьями 7.29 - 7.32 и 7.32.3 настоящего Кодекса, влечет наложение на юридических лиц административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Привлечение подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, (отбор подрядных организаций) путем проведения отбора осуществляется специализированной некоммерческой организацией, обеспечивающей своевременное проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, на основании постановления правительства Ульяновской области от 03.09.2014 N 392-П "О порядке привлечения специализированной некоммерческой организацией, обеспечивающей своевременное проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области".
Вышеуказанное постановление правительства Ульяновской области регламентирует деятельность заказчика в соответствии с частью 5 статьи 182 ЖК РФ и обеспечивает единый методологический подход при привлечении заказчиком подрядных организаций для оказания услуг и выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества.
Согласно п. 1.2 постановления правительства Ульяновской области от 03.09.2014 N 392-П заказчик обеспечивает подготовку задания на оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области.
Выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, осуществляется в соответствии с утвержденной постановлением Правительства Ульяновской области от 19.02.2014 N 51-П региональной программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Ульяновской области, на 2014-2044 годы. Согласно данной региональной программе источниками ее финансирования являются средства собственников помещений в многоквартирных домах, включенных в Программу. Для реализации мероприятий программы могут привлекаться средства областного бюджета Ульяновской области, бюджетные ассигнования из местных бюджетов поселений и городски округов Ульяновской области.
Как видно из материалов дела, именно органы местного самоуправления согласовывают и утверждают сметы и направляют их с утвержденными краткосрочными планами региональному оператору, осуществляющему функции заказчика при отборе подрядных организаций. Доказательств, подтверждающих наличие у Фонда полномочий по утверждению или согласованию смет, антимонопольный орган в материалы дела не представил. В этой связи данное нарушение необоснованно вменено в вину заявителю.
Более того, утверждение смет с превышением предельной стоимости услуг (работ), выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт не охватывается диспозицией нормы права, предусмотренной ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что вышеуказанное нарушение постановлений правительства Ульяновской области не относится к нарушениям требований законодательства Российской Федерации к процедуре и порядку организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.
Следовательно, превышение в сметах предельной стоимости услуг (работ), выполняемых в рамках минимального взноса на капитальный ремонт не является нарушением законодательства Российской Федерации о порядке организации и проведения торгов, а также их процедуре, в связи с чем не может быть квалифицировано по ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ.
Нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, которое УФАС России по Ульяновской области вменяет заявителю, выразившееся в объединении в один лот технологически и функционально не связанных работ, а именно: проектных работ и строительно-монтажных работ, в действиях Фонда отсутствует.
Отношения сторон в области капитального ремонта зданий и сооружений регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и иными нормативными актами.
Согласно части 1 статьи 702 ГК РФ по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Исходя из статьи 740 ГК РФ, договор строительного подряда заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ. Правила о договоре строительного подряда применяются также к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором.
В соответствии с частью 1 статьи 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При этом Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 5 Обзора практики разрешения споров по договору строительного подряда от 24.01.2000 N 51 отметил, что отсутствие утвержденной в установленном порядке технической документации не является безусловным основанием для признания данного договора незаключенным.
Частью 2 статьи 743 ГК РФ предусмотрено, что договором строительного подряда должны быть определены состав и содержание технической документации, а также должно быть предусмотрено, какая из сторон и в какой срок должна предоставить соответствующую документацию.
Пунктом 5 статьи 48 ГрК РФ установлено, что лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, то есть возможность проектирования работ самим застройщиком не исключается.
Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, смету, определяющую стоимость строительства (пункты 2, 12 статьи 48 ГрК РФ).
Объем проектной документации определяется в каждом конкретном случае, зависит от объекта и планируемых работ.
Согласно статье 758 ГК РФ разработка технической документации по заданию заказчика, является обязанностью подрядчика, установленной договором подряда на выполнение проектных работ.
В силу статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.
Таким образом, включение Фондом в предмет договора подряда на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества путем указания в смете разработки проектно-сметной документации является правомерным, поскольку обязательство подрядчика о выполнении в соответствии с техническим заданием комплекса работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, включающего в себя подготовку проектной документации, выполнение строительно-монтажных работ, на условиях смешанного договора не противоречит нормам ГК РФ, ГрК РФ.
При этом следует учитывать, что объединение проектных и строительных работ в один лот обусловлено прежде всего необходимостью достижения заказчиком необходимых результатов, а именно: эффективного использования бюджетных средств; сокращение сроков выполнения работ по капитальному ремонту; осуществление оперативного контроля и принятие управленческих решений в ходе исполнения контракта.
Вышеуказанные выводы содержатся в судебных актах по делу N А75-8460/2017, которые определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 2017 года N 304-КГ17-6317 оставлены без изменения.
Между тем судом первой инстанции вышеуказанные нормы права не были учтены, в связи с чем был сделан ошибочный вывод о нарушении заявителем ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Что касается нарушения, выразившегося в неустановлении Фондом предела изменения цены договора в проекте договора, то данный вывод суда первой инстанции не соответствует фактическим обстоятельствам дела. В частности, в п. 1.3 проекта договора такое ограничение было предусмотрено. Согласно п. 1.3 проекта договора выполненные работы оплачиваются заказчиком за счет средств фонда капитального ремонта, сформированного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, в размере предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту, установленной нормативным правовым актом Ульяновской области. Превышение этой предельной стоимости осуществляется за счет средств собственников помещений в многоквартирном доме, уплачиваемых в виде взноса на капитальный ремонт сверх минимального размера взноса на капитальный ремонт, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.
При этом законодательно вышеуказанное требование не закреплено.
Данное условие договора (пункт 1.3) полностью соответствует части 4 статьи 190 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Ссылки антимонопольного органа на постановление Правительства РФ от 01.07.2016 N 615 необоснованны, так как данное постановление распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 15.10.2016.
Следовательно, вышеозначенное нарушение также необоснованно вменено в вину заявителю.
С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции полагает, что в действиях заявителя отсутствует событие правонарушения, вменяемого ему в вину административным органом.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.
При таких обстоятельствах оспоренное постановление антимонопольного органа не соответствует законодательству и подлежит отмене, в связи с чем заявленные Фондом требования надлежит удовлетворить.
На основании п. 2 ч. 2 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 13 июля 2017 года следует отменить; принять новый судебный акт. Заявление Фонда модернизации ЖКХ Ульяновской области удовлетворить. Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от 05.12.2016 N 214 о назначении административного наказания по ч. 10 ст. 7.32.4 КоАП РФ признать незаконным и отменить.
Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем не подлежит уплате госпошлина за подачу апелляционной жалобы на решения арбитражного суда данной категории.
Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд