Преобразование муниципальных образований. Муниципальные образования: порядок образования, преобразования и упразднения

Разработана государственным учреждением
Ленинградской области "Государственный экспертный институт
регионального законодательства" при содействии комитета
по взаимодействию с органами местного самоуправления
Ленинградской области

Методология преобразования муниципальных образований Ленинградской области

I. Законодательство в сфере преобразования муниципальных образований

Правовые отношения в сфере преобразования муниципальных образований Ленинградской области (далее - преобразование муниципальных образований, преобразование) регулируются следующими законодательными актами:

1. Конституция Российской Федерации ;

2. Федеральный закон от 5 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ);

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ);

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);

5. Областной закон от 9 июня 2007 года N 93-оз "О местном референдуме в Ленинградской области" (далее - областной закон N 93-оз);

6. Областной закон от 31 марта 2005 года N 21-оз "О наименованиях органов местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 21-оз);

7. Областной закон от 30 мая 2005 года N 37-оз "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" (далее - областной закон N 37-оз);

8. Областной закон от 13 октября 2006 года N 113-оз "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 113-оз).

II. Виды преобразования

В соответствии со преобразованием является:

- объединение муниципальных образований,

- разделение муниципальных образований,

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Особенности объединения:

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 , по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Особенности разделения:

- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Особенности изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа:

- изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях:







- разделения муниципального района (часть 8 ).

III. Общий порядок преобразования

Общий порядок преобразования муниципальных образований определяется З .

В соответствии с указанной статьей преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

IV. Подготовительные мероприятия и обеспечение публичности

Комплекс подготовительных мероприятий, направленных на реализацию процедуры преобразования и обеспечивающих ее публичность, должен включать в себя:

- анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения;

- предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования;

- информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением;

- проведение публичных слушаний.

Отработки и доведения до сведения населения требуют вопросы о наименовании, статусе и границах нового (новых) муниципальных образований, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с преобразованием, вопросы о правопреемстве, о необходимости внесения изменений в местные бюджеты, о предполагаемых сроках проведения голосования по вопросу о преобразовании, формулировка вопросов, которые подлежат вынесению на голосование.

В соответствии со вопросы о преобразовании муниципального образования подлежат вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

V. Выдвижение инициативы о преобразовании

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Согласно статье 14 Федерального закона N 67-Ф З для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению местного референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.

Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Федерального закона N 67-Ф З.

Для назначения местного референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

На основании статьи 7 областного закона N 93-о з решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме. В поддержку инициативы граждан по проведению местного референдума собираются подписи участников местного референдума в количестве пяти процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума в соответствии с Федеральным законом N 67-Ф З, областным законом N 93-о з, и которое не может быть менее 25 подписей.

В соответствии со статьей 8 областного закона N 93-о з каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по его проведению в количестве 20 человек, имеющих право на участие в местном референдуме, для выдвижения инициативы его проведения.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению местного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

- в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Федерального закона N 67-Ф З, областного закона N 93-о з и устава муниципального образования - о направлении их в соответствующий представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума;

- в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона N 93-о з в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям областного закона N 93-о з, муниципальная комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума принимается муниципальной комиссией местного референдума в течение 15 дней со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям областного закона N 93-оз .

2. Выдвижение инициативы органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

VI. Получение согласия (выявление мнения) населения на преобразование

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З голосование по вопросу преобразования распространяется на случаи:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений;

- изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно статье 24 Федерального закона 131-Ф З голосование по вопросу преобразования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом N 131-Ф З.

При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросу преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Согласно статье 22 Федерального закона N 131-Ф З решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (статьей 7 областного закона N 93-о з указанное количество подписей установлено в размере 5 процентов).

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 11 областного закона N 93-о з в случае наличия необходимого количества действительных и достоверных подписей участников местного референдума муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению местного референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет подписные листы, экземпляр протокола об итогах сбора подписей и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума. Копия постановления муниципальной комиссии местного референдума направляется также инициативной группе по проведению местного референдума.

В случае отказа в проведении местного референдума муниципальная комиссия местного референдума обязана в течение одних суток с момента принятия решения об отказе выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению местного референдума копию решения муниципальной комиссии местного референдума с изложением оснований отказа.

Голосование на местном референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Голосование должно быть проведено не позднее 90 дней и не ранее 70 дней со дня принятия решения о назначении местного референдума. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования и не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Голосование проводится в порядке, определенном статьями 61-69 Федерального закона N 67-ФЗ и статьями 33-39 областного закона N 93-оз.

Согласно статье 24 Федерального закона N 131-ФЗ голосование по вопросу преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 40 областного закона N 93-оз на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из участковых комиссий местного референдума, результаты местного референдума путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет муниципальная комиссия местного референдума. О результатах местного референдума составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица. На основании протокола о результатах местного референдума муниципальная комиссия местного референдума принимает решение о результатах местного референдума.

Муниципальная комиссия признает местный референдум состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на территории проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия признает решение принятым на местном референдуме, если за это решение проголосовало более половины участников местного референдума, принявших участие в голосовании.

Муниципальная комиссия местного референдума признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными:

- в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

- в случае если они признаны недействительными на части участков местного референдума, списки участников местного референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть общего числа участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе местного референдума;

- по решению суда.

Документация комиссий местного референдума всех уровней, включая подписные листы с подписями участников местного референдума, бюллетени и списки участников местного референдума, подлежит хранению в течение двух лет, а протоколы об итогах голосования и сводные таблицы комиссий местного референдума - в течение пяти лет со дня опубликования итогов голосования и результатов местного референдума.

В соответствии со статьей 41 областного закона N 93-оз муниципальная комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов местного референдума.

Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о числе голосов участников местного референдума, поданных по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"), осуществляется муниципальной комиссией местного референдума не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение двух месяцев со дня голосования осуществляет официальное опубликование (обнародование) полных данных, которые содержатся в протоколах участковых комиссий местного референдума и на основании которых определялись итоги голосования в участковых комиссиях местного референдума.

2. Сход граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ решение о преобразовании принимается на сходе граждан в случае:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек);

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек).

Согласно статье 25 Федерального закона N 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

3. Опрос граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ мнение населения выявляется в случае:

- объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения муниципального района.

Согласно статье 31 Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

- дата и сроки проведения опроса;

- формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого(предлагаемых) при проведении опроса;

- методика проведения опроса;

- форма опросного листа;

- минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета.

VII. Закон о преобразовании

Следствием принятия положительного решения о преобразовании является последующая необходимость формирования органов местного самоуправления, местного бюджета, муниципальной собственности, принятие уставов и других муниципальных правовых актов муниципальных образований, возникших в результате преобразования, решение вопросов правопреемства и ряда других вопросов.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Порядок разработки и принятия законов субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации , Федеральным законом N 184-ФЗ , конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Вопросы, подлежащие урегулированию законом субъекта Российской Федерации, определены Федеральным законом N 131-ФЗ .

Так, в соответствии с абзацем 5 части 5 , законом субъекта Российской Федерации устанавливаются:

численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования (в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления).

Кроме того, анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ даст основания для следующих выводов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктурой, и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Ряд норм Федерального закона N 131-ФЗ (часть 2 статьи 11 , часть 7 статьи 13 , часть 1 статьи 87 и ряд других) содержит указание на то, что наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Важное значение в процессе преобразования законодательство отводит дате (дню) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования, определяя эту дату своеобразной отправной точкой в данном процессе. Так, например, в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ , выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня создания вновь образованного муниципального образования. До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения данного муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания муниципального образования вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Несмотря на важность определения даты создания вновь образованного муниципального образования, законодательство при этом но останавливает, как и в каком порядке определяется данная дата.

С учетом того, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, полагаем, что данный закон должен определять также и дату (день) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством законом субъекта Российской Федерации о преобразовании должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания, статусе, границах, административном центре, а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы муниципального образования (образований), созданного (созданных) в результате преобразования.

VIII. Правопреемство при преобразовании муниципальных образований

В случае невозможности осуществления органом власти властных полномочий в связи с его реорганизацией или ликвидацией, в целях непрерывного осуществления этих полномочий, должна быть обеспечена преемственность в части дальнейшего их осуществления. Преемственность обеспечивается путем передачи прав и обязанностей прежнего органа в порядке правопреемства иному, уже существующему или вновь созданному органу (органам) власти.

Одним из случаев невозможности осуществления властных или административно-распорядительных полномочий является невозможность их осуществления в связи с преобразованием муниципальных образований. В этом случае также должна быть обеспечена преемственность в части осуществления этих полномочий.

Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход прав, обязанностей от одного муниципального образования - правопредшественника к другому муниципальному образованию - правопреемнику.

Муниципальными образованиями - правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся или меняющие статус муниципальные образования. Муниципальными образованиями - правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения или изменения статуса.

Вопросы правопреемства при преобразовании муниципальных образований урегулированы частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

Так, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления. которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием. соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

IX. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

В соответствии со структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ .

Структура органов местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентирован частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

2. Формирование представительного органа

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Муниципальные выборы проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ . Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального района:

- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ ;

- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В случае преобразования муниципального района и досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Согласно представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

3. Формирование иных органов местного самоуправления

1) Глава муниципального образования

В соответствии со статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

- в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

- в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений исполняет полномочия его председателя.

Указанные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок избрания и срок полномочий первого главы вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Выборы главы муниципального образования проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

2) Глава местной администрации

В соответствии со главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Порядок назначения главы местной администрации муниципального образования определяется также статьей 5 областного закона N 37-оз , согласно которой при формировании конкурсной комиссии городского, сельского поселения Губернатор Ленинградской области вправе представить до 50 процентов кандидатов в члены конкурсной комиссии городского, сельского поселения для назначения их представительным органом городского, сельского поселения.

3) Местная администрация

В соответствии со статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

4. Разработка и принятие устава муниципального образования

В соответствии со статьей 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования подлежит вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Согласно статье 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов

Разработка и принятие муниципальных правовых актов при преобразовании муниципальных образований должна осуществляться с учетом положений о правопреемстве, предусмотренных частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

В соответствии с указанной нормой до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Таким образом, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Указанные муниципальные правовые акты действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соответственно, органы местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования после их формирования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения и в целях их решения осуществляют издание муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета

Формирование местного бюджета осуществляется в порядке, предусмотренном и Бюджетным кодексом Российской Федерации .

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета подлежит вынесению на публичные слушания.

Согласно статье 35 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета и решение о его утверждении подлежат официальному опубликованию.

7. Формирование состава муниципальной собственности

Перечень муниципального имущества определен статьей 50 Федерального закона N 131-ФЗ .

В случае преобразования муниципальных образований имущество муниципального образования - правопредшественника переходит муниципальному образованию - правопреемнику в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации , которым определены общие правила правопреемства, а также Федеральным законом N 131-ФЗ , в том числе с учетом положений о правопреемстве, определенными статьей 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении муниципальных учреждений, предприятий и организаций ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

8. Корректировка законодательства субъекта
Российской Федерации

Преобразование муниципальных образований влечет за собой необходимость определенной корректировки законодательства субъекта Российской Федерации.

Помимо принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании потребуется изменение ряда действующих законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации.

Так, например, потребует корректировки закон субъекта Российской Федерации об установлении границ и наделении соответствующим статусом преобразуемых муниципальных образований.

Если преобразование предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года, потребуется внесение изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год.

Возможно, потребуют отмены или корректировки законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, а также другие законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

9. Иные вопросы

В том случае, если представительный орган муниципального района сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, в случае преобразования поселений, входящих в состав муниципального района, потребует своего изменения в соответствии с порядком формирования представительного органа муниципального района и персональный состав указанного органа.

В данном разделе рассмотрены основные и наиболее важнейшие вопросы, решение которых требуется в процессе преобразования муниципальных образований.

Перечень рассмотренных вопросов не является исчерпывающим, поскольку в ходе реализации этого процесса могут возникать и иные вопросы, требующие своего разрешения, в том числе, связанные со спецификой каждого конкретного случая преобразования.

X. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

По мере их формирования к реализации своих полномочий в полном объеме приступают вновь сформированные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вновь образованных в результате преобразования муниципальных образований.

Помимо текущих задач по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий задачей вновь сформированных органов и должностных лиц местного самоуправления должна стать также реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Приложение к Методологии. Этапы преобразования

Приложение

Этап I. Предварительный этап

1. Анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования. Доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

2. Предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования муниципальных образований.

3. Информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением.

4. Проведение публичных слушаний.

Этап II. Реализация инициативы

А. Преобразование по инициативе населения

1. Выдвижение инициативы.

2. Реализация инициативы.

Б. Преобразование по инициативе органов местного
самоуправления, органов государственной власти

1. Разъяснительная работа с населением: разъяснение выдвигаемых инициатив, доведение до сведения населения возможных последствий преобразования.

2. Принятие решения о выдвижении инициативы.

Этап III. Закон о преобразовании

1. Подготовка проекта закона о преобразовании.

2. Принятие закона о преобразовании.

Этап IV. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

1. Определение структуры органов местного самоуправления.

2. Формирование представительного органа.

3. Формирование иных органов местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация).

4. Разработка и принятие устава муниципального образования.

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета.

7. Формирование состава муниципальной собственности.

8. Корректировка законодательства субъекта Российской Федерации.

9. Решение иных вопросов.

Этап V. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

1. Начало функционирования вновь сформированных органов местного самоуправления в полном объеме.

2. Реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Официальный
электронный текст
ИПС "Кодекс"

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
"Вестник Правительства
Ленинградской области", N 40,
22 июля 2009 года

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50 000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50 000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти положения были выведены за рамки указного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта РФ (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;

2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;

3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Федеральный закон предоставляет:

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользования, рекреационными зонами, землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.

Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Как неоднократно подчеркивалось в учебнике, население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы местного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - "населенность". В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории "обычные", территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для "обычных" территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) "Упразднение городских и сельских поселений" (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

1. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных зако­нодательством России муниципально-правовых норм, за­крепляющих и регулирующих территориальную орга­низацию местного самоуправления.

Основной принцип территориальной основы местного самоуправления закреплен в Конституции Российской Федерации, где установлено, что местное самоуправле­ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и мест­ных традиций, а изменение границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, допуска­ется с учетом мнения населения соответствующих тер­риторий (ст. 131). Отсюда следует, что Конституция в качестве территориальной основы местного самоуправле­ния определила в первую очередь городские и сельские поселения, при этом допуская одновременно осуществле­ние местного самоуправления и на иных территориях.

Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил указанный выше принцип, где указал, что мест­ное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и конкретизировал понятие «другие территории». В частности к иным территориям этот за­кон отнес муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального" зна­чения. Это означает, что в нашей стране установлены два взаимосвязанных принципа территориальной орга­низации местного самоуправления - это поселенческий и территориальный

Указанным законом также дополнена норма Консти­туции РФ об изменении границ территорий муниципаль­ных образований, где указано, что они устанавливаются и изменяются, в соответствии с требованиями, предусмот­ренными статьями 11-13 данного Федерального закона.

Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России означает, что все субъекты мест­ного самоуправления обязаны обеспечить населению со­ответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществля­ется местное самоуправление, представляют собой адми­нистративно-территориальные единицы (муниципальные районы, города, поселки, городские округа, деревни, ху­тора, кишлаки, аулы и другие поселения). При этом, существует определенной противоречие в разрез иным установленным положениям территориальной организа­ции местного самоуправления в России. Речь идет о том, что в настоящее время такие территории, как леса, бо­лота, иные труднодоступные местности, не включаются в состав территорий муниципальных образований, а от­несены законодательством к межселенным территориям.

С октября 2003 года на всей территории Российской Федерации проводится реформирование системы мест­ного самоуправления, соответственно затрагиваются и территориальные вопросы. Во всех субъектах Россий­ской Федерации, за исключением городов федерального значения, организована двухуровневая система местно­го самоуправления, Основным звеном среди муниципаль­ных образований являются поселения, большинство из которых, как показывает статистика, - сельские. По состоянию на 1 марта 2005 года работы по установле­нию границ муниципальных образований в Российской Федерации в полном соответствии с требованиями Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были в основном завершены. На эту дату муниципальных об­разований в России - 24510. Из них муниципальных районов - 1819, городских округов - 520, городских поселений - 1823, сельских поселений - 20112, внут­ригородских территорий городов федерального значе­ния - 236. Статистические данные показывают, что количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 сентября 2004 г., увеличилось более чем в два раза.

Вышеизложенные принципы можно объединить в одну общую группу принципов, которую можно обозначить как принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.

Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» позволяет выявить и иные группы принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. К этим принципам можно от­нести: принципы, регламентирующие порядок установ­ления и изменения границ муниципальных образований и принципы, которые устанавливают состав территории муниципальных образований.

2.Границы муниципальных образований

Согласно Конституции России изменение границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий.

Детально вопросы установления и изменения границ муниципальных образований регламентированы в Феде­ральном законе «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации». В час­тности в статье 11 закона указано, что границы муници­пальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации раз­граничивается между поселениями. Территории с низ­кой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3, могут не включать­ся в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением терри­торий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традици­онного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли неза­висимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответ­ствии с генеральным планом городского поселения тер­ритории, предназначенные для развития его социаль­ной, транспортной и иной инфраструктуры (включая тер­ритории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - бо­лее 3000 человек) и (или) объединенные общей террито­рией несколько сельских населенных пунктов с числен­ностью населения менее 1000 человек каждый (для тер­ритории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью насе­ления менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плот­ности населения субъекта Российской Федерации и до­ступности территории поселения может наделяться сель­ский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо­жет не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территории с низкой плотностью сельского населения, а также в Удаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавлива­лся с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муници­пального района, а также для осуществления на всей Территории муниципального района отдельных государ­ственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить состав территории муниципального района. В дополнение к вышеизложенному, следует указать, законодательством России установлено также, что изменение границ муниципального образования осуще­ствляется законом субъекта РФ по инициативе населе­ния, органов местного самоуправления, органов госу­дарственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказан­ными нормами. Инициатива населения.об изменении границ муниципального образования реализуется в по­рядке, установленном федеральным законом и прини­маемым в соответствии с ним законом субъекта Россий­ской Федерации для выдвижения инициативы проведе­ния местного референдума. Инициатива органов мест­ного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования офор­мляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. За­кон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период изби­рательной кампании по выборам органа местного само­управления данного муниципального образования, в пе­риод кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, поселе­ний, влекущее отнесение территорий отдельных входя­щих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуще­ствляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представитель­ных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соот­ветственно к территориям других муниципальных райо­нов или поселений, осуществляется с учетом мнения на­селения, выраженного представительными органами со­ответствующих муниципальных районов и поселений.

3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Как было рассмотрено ранее, статистика показывает, что количество муниципальных образований в Российской Федерации подвижно. Причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, а также изменению статуса действующих муниципаль­ных образований, упразднению некоторых из них. Все то требует нормативно-правового упорядочения. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование муниципальных образований», «упразднение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований». Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Юридически создание нового муниципального образования закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего с обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий по инициативе населения, органов местного само­управления, а также органов государственной власти. Окончательно процесс создания нового муниципального образования в соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации фиксируется в государственном реестре. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ.

Вопросы об образовании внутригородских муниципальных образований и установлении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей террито­рии представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города и порядке, определенном законами субъектов РФ.

Образование муниципальных образований может про­текать в формах объединения, разделения и выделения муниципальных образований, а также придания статуса муниципального образования вновь возникшим населен­ным пунктам.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Это про­цесс прекращения муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Упразднение муници­пального образования закрепляется в законе субъекта России и завершается процедурой исключения соответ­ствующего муниципального образования из государствен­ного реестра. При этом следует иметь в виду, что терри­тория упраздняемого муниципального образования мо­жет попасть в разряд межселенных территорий, либо быть включена в территорию сопредельного муниципаль­ного образования или разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

Что касается вопроса о преобразовании муниципаль­ных образований» следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в отли­чие от закона 1995г. уже не относит к компетенции органов государственной власти регулирование данного вопроса. Этот закон по иному трактует понятие «преоб­разование муниципального образования», в частности этот процесс включает в себя объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наде­лением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Из указанного определе­ния следует, что преобразование муниципальных обра­зований может осуществляться тремя путями, а именно:

Объединения муниципальных образований;

Разделения муниципальных образований;

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лише­нием его статуса городского округа.

Статьей 13 Закона 2003 г.. установлено, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения о преоб­разовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При этом закон субъекта РФ о преобразовании му­ниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа ме­стного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований - это сли­яние двух или более муниципальных образований в одно в новое муниципальное образование путем прекращения объединяющих муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муници­пальному образованию.

Разделение - это процесс прекращения муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципально­го образования вновь создаваемым муниципальным об­разованиям,

Объединение двух и более поселений, не влекущее из­менения границ иных муниципальных образований, осу­ществляется с согласия населения каждого из поселе­ний, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населе­ния, выраженного представительными органами каждо­го из объединяемых муниципальных районов. Разделе­ние муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным ор­ганом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его данным статусом либо лишением его этого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего го­родского поселения, а также с согласия населения муни­ципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района, выявляются путем голосования и проводимого раздельно на террито­рии городского поселения и на территории муниципаль­ного района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсут­ствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований - является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований вновь возникшему муниципальному образованию.

Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику

Муниципальными образованиями - правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований- правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре.

В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования- правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Стадии создания и упразднения муниципальных образований представляют собой юридические формы появления новых субъектов публичного права и прекращения их существования. Эти стадии, по существу, не регламентируются Законом 2003 г.; восполнение данных пробелов в правовом регулировании возможно посредством внесения дополнений в законодательство, а также применения аналогии закона или аналогии права.

В отличие от этого, порядок преобразования муниципальных образований регулируется ст. 13 Закона 2003 г. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Важно заметить, что все иные теоретически мыслимые способы реорганизации муниципальных образований федеральный законодатель опускает, что можно истолковать либо как пробел в праве, либо в качестве некоего завуалированного юридического запрета по их использованию (например, ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает на такие виды реорганизации юридических лиц, как слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование). Если придерживаться указанной методологии, то и реорганизация (а не преобразование) муниципальных образований возможна в каждой из указанных форм, при этом в законе следует четко оговорить, в каких случаях соответствующие способы реорганизации допускаются, а в каких - запрещаются.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Законом 2003 г. такой порядок представляет собой определенное изъятие из общих правил о законодательной инициативе в представительном органе государственной власти субъекта Федерации, которые установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим Федеральным законом (ст. 6) предусматривается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Сравнительный анализ Закона 2003 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», исходя из их буквального смысла, позволяет заметить следующее: во-первых, депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Федерации не вправе выразить инициативу о преобразовании муниципального образования; во-вторых, не только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, но и все другие региональные органы государственной власти пользуются подобным правом; в-третьих, право инициативы о преобразовании муниципального образования принадлежит не только представительному органу муниципального образования, но и всем иным органам местного самоуправления; в-четвертых, право законодательной инициативы по данному вопросу предоставляется практически любому федеральному государственному органу; в-пятых, право населения на законодательную инициативу о преобразовании муниципального образования имеет место вне зависимости от того, содержится или не содержится соответствующая норма в конституции (уставе) субъекта Федерации, поскольку нормы Закона 2003 г. имеют прямое действие и применяются непосредственно.

Процедура создания, преобразования и упразднения муниципальных образований требует вмешательства законодателя и в ряд других важных вопросов. Например, если преобразование муниципального образования не осуществляется в установленный срок, суд должен обладать правомочием по назначению внешнего управляющего и поручению ему осуществления преобразования этого муниципального образования. Необходимо решение вопросов по правопреемству, причем не только в частноправовой, но и в публично-правовой сфере.

Сказанное выше позволяет сформулировать вывод о том, что современное законодательство о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований не является в достаточной мере совершенным и нуждается в определенной модернизации. В качестве одного из подходов к правовому регулированию данных правоотношений можно предложить следующую модель: создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований осуществляются законом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом; реорганизация муниципального образования осуществляется в формах объединения, присоединения, разделения, выделения и преобразования; при объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований одного и того же вида реорганизованное муниципальное образование считается муниципальным образованием того же вида, если законом субъекта Российской Федерации не будет установлено иное; в случае объединения, присоединения, разделения и выделения муниципальных образований различных видов законом субъекта Российской Федерации должен быть установлен вид реорганизованного муниципального образования; городской округ может быть преобразован в городское поселение, городское поселение может быть преобразовано в городской округ, иные способы преобразования муниципальных образований не допускаются.

Существенным элементом статуса муниципального образования как территориального политического объединения граждан является его граница, то есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пространственные пределы муниципальной власти. В отличие от Государственной границы Российской Федерации границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов.

Установление границ муниципальных образований взаимосвязано с системой границ субъектов Федерации (за исключением тех муниципалитетов, которые не имеют общих границ с соответствующим регионом). Поэтому при возникновении территориальных споров между субъектами Федерации фиксация границ соответствующих муниципальных образований становится весьма затруднительной.

Граница муниципального образования может иметь самостоятельное значение либо следовать за судьбой границ населенных пунктов, входящих в его состав. В последнем случае требуется установление границ населенных пунктов, а для определения границ муниципального образования достаточно перечисления образующих его населенных пунктов, которые имеют надлежаще удостоверенные пространственные пределы. Важно заметить, что Закон 2003 г. отдает предпочтение первому варианту, указывая при этом на возможность определения месторасположения муниципальных образований посредством картографического описания их границ, то есть картографических схем, которые сопровождаются необходимыми сведениями текстуального характера по узловым и поворотным точкам соответствующей траектории.

Совокупность муниципальных образований в конкретных субъектах РФ подвижна – причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, изменению статуса действующих, упразднению некоторых из них. Все это требует нормативного упорядочения. Нормативное регулирование вопросов образования, упразднения, преобразования муниципальных образований составляет существенный элемент их правового статуса, статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для осуществления конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления (см. Определение КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П "По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”").

Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории "образование", "упразднение", "преобразование". Их детализации служат такие категории, как "объединение", "разделение", "выделение", "присоединение".

Образование муниципального образования – процесс создания муниципального образования на межселенной территории в связи с появлением нового населенного пункта (пунктов). Образование муниципального образования производится по инициативе местного населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти и закрепляется в законе субъекта РФ. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума.

Упразднение муниципального образования – процесс его прекращения и перехода в порядке правопреемства его прав, обязанностей, имущества, архивов его правопреемникам. Упразднение может иметь место в нескольких случаях. Во-первых, в связи с утратой муниципальным образованием признака населенности. На практике это реально в отношении поселений, как правило, сельских поселений. Именно такой случай упразднения предусматривает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которому упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Закон ничего не говорит о случае, когда из населенных пунктов, расположенных на территории поселения, выезжают все жители. В этом случае решение схода не может быть обязательным условием упразднения муниципального образования. Представляется также, что упразднение поселения может иметь место только при предварительном упразднении на основе законодательства об административно-территориальном устройстве всех населенных пунктов, входящих в состав его территории. Во всех иных случаях речь может идти только о преобразовании муниципальных образований. Во-вторых, упразднение муниципального образования может иметь место в случае замены на его территории местного самоуправления местным государственным управлением, если это допускается законом и производится с согласия населения. Возможным примером упразднения муниципального образования в связи с заменой местного самоуправления на государственное управление может быть, например, упразднение внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении может приниматься по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании но выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Территория упраздняемого муниципального образования может: 1) попасть в разряд межселенных территорий (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ называет только этот случай); 2) быть включена в территорию сопредельного муниципального образования; 3) быть разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

К сожалению, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока недостаточно детально регулирует вопросы упразднения муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований – процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Возможно преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. Представляется, что в качестве самостоятельного вида преобразования необходимо рассматривать включение отдельных городских, сельских поселений одного муниципального района в состав другого муниципального района (использование процедур объединения и присоединения здесь некорректно). Но пока названное включение оформляется как изменение границ сопредельных муниципальных районов, о чем пойдет речь ниже.

В конечном итоге формами преобразования муниципальных образований являются:

• 1) объединение муниципальных образований одного уровня;
• 2) разделение муниципальных образований;
• 3) присоединение сельского поселения к другому сельскому поселению или к городскому поселению;
• 4) присоединение городского поселения к другому городскому поселению;
• 5) наделение городского поселения статусом городского округа;
• 6) наделение городского округа статусом городского поселения;
• 7) наделение сельского поселения статусом городского поселения;
• 8) наделение городского поселения статусом сельского поселения.

Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей, имущества, архивов к новому муниципальному образованию. Очевидно, что объединяться могут муниципальные образования одного территориального уровня. Не могут объединиться, например, муниципальный район и сельское поселение, входящее в состав другого муниципального района. Впрочем, труднопредставимо объединение муниципального района и городского округа. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает возможность объединения городского поселения и городского округа.

Законодательство не запрещает объединения муниципальных районов, но их объединение ограничено формальным критерием транспортной доступности административного центра района (возможность жителей всех поселений, входящих в состав района, в течение рабочего дня добраться до центра района и обратно). Отсутствие специальных ограничений на объединение муниципальных районов, кроме критерия транспортной доступности, допускает возможность абсурдного применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Поскольку только транспортная доступность является ограничением процесса объединения муниципальных районов, то в небольших субъектах РФ, где критерию такой доступности отвечает вся территория субъекта РФ, может быть путем объединения имеющихся муниципальных районов создан муниципальный район, границы которого будут совпадать с границами субъекта РФ. Понятно, конечно, что субъект РФ этого не допустит (установление территории и границ нового муниципального образования – его полномочие).

Разделение – прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям. Разделение муниципального района предполагает создание на его основе двух и более муниципальных районов. Муниципальный район не может быть разделен на городские и сельские поселения, поскольку последние по определению должны входить в состав какого-то муниципального района. Пока не ясны перспективы разделения городских округов.

Выделение – создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего. Выделение городских, сельских поселений допустимо в пределах территории муниципального района, в состав которого они входят. Не может иметь место выделение городского, сельского поселения из состава муниципального района, городского округа.

Присоединение – прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов. Присоединяться друг к другу могут граничащие между собой муниципальные образования, находящиеся на одном территориальном уровне. Поэтому не может, например, городское, сельское поселение присоединиться к муниципальному району или городскому округу. Вряд ли также может иметь место присоединение городского округа к муниципальному району.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003

№ 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований требует переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории одновременно действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.

← Вернуться