Независимая антикоррупционная экспертиза. Антикоррупционная экспертиза как средство противодействия коррупции в российской федерации Методика антикоррупционной экспертизы нпа

Утвержден Приказом № 000 от 01.01.2001 г.

ПОРЯДОК

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ

1. Общие положения

1.1. Настоящий Порядок разработан в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Законом Московской области N 31/2009-ОЗ «О мерах по противодействию коррупции в Московской области», постановлением Губернатора Московской области от 01.01.2001 N 63-ПГ «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором Московской области, и их проектов» в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», постановлением Правительства Московской области от 01.01.2001 N 309/18 «Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области, и их проектов» и устанавливает правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Главном управлении Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области» (далее – Госжилинспекция Московской области).

1.2. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (далее - Порядок) устанавливает правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

1.3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов – это деятельность, направленная на выявление в текстах НПА положений, способствующих созданию условий для возникновения коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности, разработку рекомендаций, направленных на устранение таких факторов.

1.4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляется в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Положением о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области, и их проектов, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 01.01.2001 N 309/18.

1.5. Антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты и их проекты Госжилинспекции Московской области, проекты нормативных правовых актов Губернатора Московской области, разрабатываемые Госжилинспекцией Московской области, проекты нормативных правовых актов Правительства Московской области, разрабатываемые Госжилинспекции Московской области:

затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

регламентирующие полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области и государственных органов Московской области;

административные регламенты исполнительных органов государственной власти Московской области и государственных органов Московской области по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг;

в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ , оказание услуг для государственных нужд Московской области;

связанные с предоставлением средств бюджета Московской области;

имеющие межведомственный характер.

Антикоррупционной экспертизе подлежат также проекты соглашений (договоров), заключаемых Госжилинспекцией Московской области, не носящих нормативный характер.

2. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы

2.1. Первичная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляется правовым отделом при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Мониторинг применения действующих нормативных правовых актов с целью установления фактов, позволяющих сделать вывод о наличии в них коррупциогенных факторов, проводится правовым отделом, а также структурным подразделением Госжилинспекции Московской области - разработчиком нормативного правового акта.

2.2. Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта Госжилинспекции Московской области проводится правовым отделом Госжилинспекции Московской области по поручению начальника Госжилинспекции Московской области в связи с поступившими от юридических лиц или физических лиц ходатайствами о проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта Госжилинспекции Московской области в срок до 10 рабочих дней с момента поступления соответствующего поручения.

Правовой отдел составляет заключение и направляет его начальнику Госжилинспекции Московской области.

2.3. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами
и физическими лицами , аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

2.4. Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы заведующий правовым отделом или структурным подразделением Госжилинспекции Московской области, подготовивший проект нормативно правового акта (далее - исполнитель), представляет в Информационно-аналитический отдел проект в электронном виде для размещения его на официальном сайте Госжилинспекуции Московской области в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в правовой отдел, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы составляет 5 рабочих дней со дня размещения проекта на официальном сайте Госжилинспекции Московской области.

2.5. Проекты нормативных правовых актов, завизированные заведующим структурным подразделением, ответственным за подготовку соответствующего проекта нормативного правового акта, направляются в правовой отдел с приложением всех документов, в соответствии с которыми или во исполнение которых они подготовлены. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов без приложения указанных документов не проводится, а проекты возвращаются исполнителю.

Правовой отдел ведет учет поступивших на антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов в Журнале учета проектов нормативных правовых актов, поступивших на антикоррупционную экспертизу, по установленной форме (приложение N 1).

2.6. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в течение 5 рабочих дней со дня их поступления в правовой отдел. При проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта исполнитель проекта может привлекаться в рабочем порядке специалистом правового отдела, проводящим антикоррупционную экспертизу, для дачи пояснений по проекту.

2.7. По результатам антикоррупционной экспертизы правовым отделом готовится заключение, которое регистрируется в Журнале учета проектов нормативных правовых актов, поступивших на антикоррупционную экспертизу.

2.8. В заключении отражаются все выявленные положения проекта нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта нормативного правового акта (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупциогенных факторов.

2.9. При отсутствии в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов в заключении отдела правового обеспечения отражаются указанные сведения.

2.10. Заключение, указанное в пункте 2.8 настоящего Порядка, носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению исполнителем.

2.11. Положения проекта нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы, устраняются исполнителем на стадии его доработки.

2.12. При внесении в текст проекта нормативного правового акта существенных изменений он подлежит повторному размещению в установленном порядке на официальном сайте Госжилинспекции Московской области в сети Интернет для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

2.13. После проведения антикоррупционной экспертизы в Госжилинспекции Московской области проект нормативного правового акта направляется с пояснительной запиской , составляемой в соответствии с Регламентом Правительства Московской области, утвержденным постановлением Губернатора Московской области от 01.01.2001 N 150-ПГ, на специализированную антикоррупционную экспертизу в Главное управление региональной безопасности Московской области.

2.14. Указанная пояснительная записка должна содержать информацию о прохождении в Госжилинспекции Московской области экспертизы на коррупциогенность и отсутствии в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов.

2.15. В случае размещения проекта нормативного правового акта на официальном сайте Госжилинспекции Московской области в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность в пояснительной записке делается соответствующая запись об этом.

2.16. При поступлении в Госжилинспекции Московской области заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы они подлежат обязательному рассмотрению в Госжилинспекции Московской области исполнителем в трехдневный срок со дня их получения.

2.17. Сбор заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступивших в виде электронного документа и регистрацию их в установленном порядке осуществляет правовой отдел.

2.18. Сведения о рассмотрении экспертных заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы указываются в пояснительной записке, прилагаемой к проекту при его направлении в Главное управление региональной безопасности Московской области, с приложением копий экспертных заключений.

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002-2003 гг. Как говорилось выше, в 2004 г. был выработан единый согласованный документ - «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке дефектных норм с точки зрения коррупциогенного потенциала 1 . Данная проблема довольно активно обсуждается в современной юридической литературе 2 и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов РФ на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа продолжается.

В Российской Федерации подготовительная работа по очищению законодательства и подзаконных актов от пра-

1 См.: Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000.
2 См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39-52; Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хаб- риева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов //Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6; и др.

вовых предпосылок коррупции началась примерно в 2000 г. в рамках обсуждений, которые проводили эксперты.

Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

Отечественные законодатели федерального и регионального уровней прямо указали, что подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе проекты следующих нормативных правовых актов:

- федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
- концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
- уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
- нормативных правовых актов субъектов РФ.

Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.

Сегодня на законодательном уровне действует постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Так, постановление Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» корректирует объем коррупционных факторов. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» предусматривались три группы коррупционных факторов. В постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» факторы именуются уже как коррупциогенные и предусмотрено только две их группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» обобщены коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием собственно пробела в правовом регулировании, а также системными коллизиями.

До провозглашения на федеральном уровне необходимости выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупционных факторов Министерством юстиции РФ и его территориальными органами в рамках проведения правовой экспертизы такие положения также учитывались. Например, коррупционный фактор, связанный с наличием правовых пробелов, именовался как «недостаточность правового регулирования»; системные коллизии, а также юридико-лингвистическая неопределенность в экспертных заключениях определялись как «нарушение правил юридической техники». Однако некоторые положения нормативных правовых актов, названные в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и в настоящее время в постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупционными (корруп- циогенными) факторами, не учитывались при проведении правовой экспертизы (например факторы, выражающиеся в злоупотреблении правом заявителя - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций; выборочном изменении объема прав).

Вместе с тем в приказе Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» не содержится положений о включении в текст экспертного заключения сведений об анализе акта на коррупциогенность.

Обозначенная проблема решена Министерством юстиции РФ посредством приказа от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований». В нем утверждена унифицированная форма заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и для Министерства юстиции РФ, и для его территориальных органов. Установлена также единая схема работы при выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов: заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляется соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, и главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений предоставляются в органы прокуратуры.

Особенно малоизученным является направление, связанное с методологией исследования коррупции и методикой проведения антикоррупционной экспертизы (см. приложения 1 и 2 настоящего пособия). В современной юридической литературе данной проблеме была посвящена статья А. В. Малько и М. П. Петрова, затронувшая ряд проблем, связанных с методологией исследования коррупции как антисоциального явления 1 . Следует учитывать, что коррупционная среда и коррупционные отношения - часть теневой правовой действительности. В связи с этим понятие «правовая жизнь» позволяет взглянуть на правовую действительность как позитивного, так и негативного плана. В силу того обстоятельства, что теневой сегмент правовой жизни занимает сейчас заметное место в современном российском обществе, именно данный огромный пласт юридической действительности требует к себе особого внимания .

К сожалению, на сегодняшний день правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов остается недостаточным, особенно в субъектах РФ.

Уровень правовой регламентации вопросов, касающихся проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ различен: от общих законов о противодействии коррупции - до подзаконных нормативных актов, определяющих правила (порядок) или методику экспертизы .

Практически во всех субъектах РФ уже приняты законы о противодействии коррупции, в которых говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако при оценке базовых условий для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупцио- генных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит обнаружить коррупционные проявления посредством точных инструментов ее анализа.

Проблемы, связанные с антикоррупционной экспертизой как частью борьбы с коррупцией в России, должны стать предметом особого, углубленного анализа как теоретиков, так и практиков. Их решение позволит достигать цели и решать задачи, стоящие перед Российским государством при осуществлении им правотворческой, антикоррупционной политики в частности, и правовой политики в целом.

Шагом на пути решения этой задачи должно явиться рассмотрение вопроса о связях, существующих между отдельными видами коррупциогенных факторов и существующими отраслями и институтами законодательства. Антикоррупционная экспертиза российского законодательства становится направляющим вектором в развитии экспертиз законодательных актов особенно в тех сферах, где общественность может действительно помочь законодателю выявить недостатки в принимаемых или принятых нормативных правовых актах.

В центре внимания юристов - ученых и практиков - должна стоять также задача разработки долгосрочной стратегии совершенствования законодательства, «в которой были бы сплавлены воедино требования политического, экономического, социального и правового развития на переходе к третьему тысячелетию» .

С начала 2009 г. на уровне Правительства РФ и в субъектах РФ были подготовлены различные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящий момент уже разработаны положение об антикоррупционной экспертизе и методика ее проведения. В законы г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области включены нормы, предусматривающие проведение антикоррупционной экспертизы в отношении региональных нормативных правовых актов.

На сегодняшний день в 40 субъектах РФ разработаны и утверждены собственные методики либо методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Есть регионы, в которых принятый порядок проведения антикоррупционной экспертизы, по сути, является методикой, например Ростовская область . В существующей ситуации мы видим разрозненность и несогласованность таких важных нормативных актов, как методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном уровне. Представляется, что методика, включающая не только перечень коррупциогенных факторов и установленный порядок проведения экспертизы, но и весь спектр требований, предъявляемых к таким документам, должна быть единой для всех регионов.

Экспертиза российского законодательства способствует своевременной модернизации действующих норм и законодательных актов, позволяет предотвратить ошибочную юридическую деятельность в законодательном процессе, стабилизирует правоприменительную практику, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования института законодательной экспертизы как инновационного механизма развития правовой системы России.

Среди комплекса мер, принятых в последнее время в целях борьбы с коррупцией, особое место занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее назначение заключается в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формировании позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, направленных на предупреждение коррупционной деятельности.

Во-первых, системный подход к антикоррупционной экспертизе предполагает выяснение связей законов между собой, как по формуле «первичный - вторичный», так и по формуле «совместимости регулирования».

Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать возможность искусственно создаваемых правовых коррупционных ситуаций. Важно также учитывать факторы, которые впоследствии при реализации закона могут способствовать возникновению условий для коррупции .

Цель проведения антикоррупционной экспертизы - выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения; возможность необоснованного применения исключений из общих правил; неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Например, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускает возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие чиновника можно повлиять тем или иным образом, что и влечет возникновение коррупции. Задача экспертизы - выявлять подобные факторы в нормативных актах и их проектах.

Одной из основных проблем проведения антикоррупционной экспертизы сегодня стала проблема несовершенства ее методики.

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупцио- генными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники либо нарушать их (дефекты норм).

Соответственно, целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

- выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупциогенных решений;
- рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;
- рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм, с тем чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

На основе постановления Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 методика сводится к выделению 11 коррупциогенных факторов, которые делятся на две основные группы:

1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.

К первой группе факторов относятся:

а) широта дискреционных полномочий;
б) определение компетенции по формуле «вправе»;
в) выборочное изменение объема прав;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Ко второй группе факторов относятся:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления, т. е. отсутствие четкой регламентации прав граждан, организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность.

К сожалению, данная методика ограничилась лишь перечнем коррупциогенных факторов, которые должны быть выявлены в ходе проведения экспертизы. На самом деле любая методика должна включать основные цели, задачи, принципы, рекомендации, которые должны лечь в основу ее использования. Рассмотрим, что должны содержать рекомендации по разработке методики анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

1. Количественно и качественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, параграфа, раздела к кор- рупциогенным.
2. Алгоритмы выявления коррупционных факторов и устранения коррупциогенных норм.
3. Выработка предложений о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, а также отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.
4. Разработка правил законодательной техники, направленных на предотвращение коррупциогенности законодательства.

Важно отметить, что согласно современной трактовке законотворчества право понимается не как деятельность управления обществом, а как согласование различных социальных интересов, при которых свобода одних не должна ущемлять свободу других. В связи с этим коррупциогенная норма возникает тогда, когда процесс нормотворчества перестает выявлять все правообразующие интересы.

Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности, не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикоррупционную экспертизу.

Широкое распространение получает использование способов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В их основе хорошо зарекомендовавшие себя «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» (М., 2004), «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов» Э. В. Талапиной и В. Н. Южакова (М., 2007), в которых впервые определены природа и типичные коррупциогенные факторы, порождающие риски коррупционных правонарушений.

Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупцио- генных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.

Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе Центра стратегических разработок в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, называлось 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.

Один из разработчиков данной методики Э. В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.

I. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:

1) широта дискреционных полномочий;
2) определение компетенции по формуле «вправе»;
3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;
4) злоупотребление правом заявителя;
5) выборочное изменение объема прав;
6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
7) юридико-лингвистическая коррупциогенность;
8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»;
9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

II. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

10) наличие пробела в регулировании;
11) отсутствие административных процедур;
12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;
14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;
15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;
16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).

III. Коррупционные факторы системного характера:

17) ложные цели и приоритеты;
18) нормативные коллизии;
19) нарушение баланса интересов;
20) «навязанная» коррупциогенность.

IV. Проявления коррупциогенности:

21) формально-техническая коррупциогенность;
22) непринятие нормативного правового акта (бездействие) .

Тенденцию к расширению объема этих факторов можно оценить положительно. Во-первых, коррупционные практики эволюционируют довольно быстро. Во-вторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.

В юридической литературе излагаются различные методики проведения экспертизы правовых актов на коррупциогенность. В предлагаемых методиках можно выделить два различающихся вида экспертизы на коррупциогенность:

1) основанный на формальной оценке юридического качества текста нормативного правового акта - его соответствия требованиям юридической техники;
2) связанный с оценкой наличия в нормативных правовых актах механизмов, противодействующих коррупционным проявлениям.

При использовании первого вида экспертизы оцениваются наличие или отсутствие:

- отсылочных и бланкетных норм;
- норм, которые наделяют определенного субъекта полномочиями осуществлять нормативное правовое регулирование в развитие принятого нормативного правового акта (подзаконное или локальное нормотворчество);
- коллизионных положений как в тексте одного нормативного правового акта, так и в соотношении с текстами других нормативных правовых актов;
- норм, содержащих широкий спектр дискреционных полномочий правоприменителя.

При проведении второго вида экспертизы тип возможных коррупциогенных факторов предлагается оценивать по наличию в тексте нормативного правового акта специальных процедур, требований и положений, которые создают правовые условия, затрудняющие или существенно усложняющие возникновение коррупционно опасной ситуации. Ключевой проблемой при проведении экспертизы второго типа является анализ эффективности предлагаемых способов противодействия коррупции.

Таким образом, работу по созданию научно обоснованной и практически выверенной методики анализа проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов еще предстоит развивать и совершенствовать. Для этого необходимо опираться не только на законодательную платформу, на которой основывается антикоррупционная политика Российского государства, но и учитывать результаты мониторинга законодательных актов, являющегося важным условием системности и эффективности российского законодательства.

Вопросы для самоконтроля

1. В каких документах содержится методика антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов?
2. Что такое коррупциогенный фактор?
3. Какие группы коррупциогенных факторов можно выделить?
4. Какие существуют виды экспертизы на коррупциоген- ность?
5. Что, на ваш взгляд, обязательно должна содержать методика проведения антикоррупционной экспертизы?
См. постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 11 ноября 2009 г. № 778 «Об утверждении Положения о порядкепроведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Ростовской области, и ихпроектов».
См.: Тихомиров Ю. Л. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов. С. 20.
См.: Таланта Э. В. Указ. соч.

Страницы в журнале: 30-33

В.И. КОВАЛЕВСКИЙ,

главный специалист-эксперт отдела Главного управления Минюста России по Новосибирской области

Анализируются правовые акты, регламентирующие борьбу с коррупцией в Российской Федерации.

Ключевые слова: коррупция, эффективность деятельности, противодействие, законодательная база, факторы.

Prospects for the development of a methodology for anti-corruption expertise of normative legal acts

Kovalevsky V.

The article analyses legal acts regulating the struggle with corruption in the Russian Federation.

Keywords: corruption, efficiency of activity, counteraction, legislative basis, factors.

В Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы (утв. Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-1568) отмечено, что в Российской Федерации в целом сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции.

Правовая основа противодействия коррупции базируется прежде всего на Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и принятом в его развитие постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика). Как руководство страны, так и СМИ неоднократно отмечали, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование государственных органов, препятствует экономическому развитию России. Представляется, что одна из причин слабой эффективности противодействия коррупции - недостатки федерального законодательства.

Выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов - важная задача для органов прокуратуры и Минюста России, других федеральных органов исполнительной власти, независимых экспертов. Для ее решения практические работники должны обращаться к Методике, которая призвана помочь в своевременном и эффективном выявлении коррупциогенных факторов, а следовательно, в предотвращении проявлений коррупции. Однако при применении Методики выявляются ее серьезные недостатки (многие из которых уже отмечались в научных исследованиях). Рассмотрим некоторые из них.

«Толковый словарь русского языка» определяет методику как совокупность методов обучения чему-нибудь, практического выполнения чего-нибудь, а метод - как способ практического осуществления чего-нибудь, способ действовать, поступать каким-нибудь образом. Однако Методика не содержит никаких методов практического выявления коррупциогенных факторов, никаких указаний на то, как действовать эксперту при анализе нормативного акта на коррупциогенность. Единственное практическое указание - рекомендация проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта (п. 2). Методика ограничивается лишь приведением перечня коррупциогенных факторов без каких-либо советов, как именно их выявить.

Следующий существенный недостаток Методики состоит в том, что утвержденный в ней перечень коррупциогенных факторов является закрытым, исчерпывающим, что подтвердил Верховный суд РФ в своем определении от 16.03.2011 № 33-Г11-5. Вместе с тем коррупция по своей природе представляет собой изменчивое социальное явление, постоянно изобретаются новые коррупционные схемы, совершенствуются уже существующие. В результате тормозом для эффективного противодействия коррупции становится сама Методика. Необходимо отметить, что многие виды коррупциогенных факторов, разработанные в теории, например, такой, как избыточность правового регулирования, не вошли в утвержденный перечень.

В проекте методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов, предложенном Центром стратегических разработок в 2004-2006 гг., указанный фактор содержался (он был назван как «ложные цели и приоритеты»). Для его выявления экспертам рекомендовалось оценивать целесообразность принятия акта, потому что избыточное нормативно-правовое регулирование может спровоцировать коррупционные проявления.

Данная проблема приобретает все большую актуальность. Как отмечает К.С. Щелоков, следствием избыточности правового регулирования является возникновение «двух слоев реальности: формально-правового, функционирующего в сфере должного, и материально-содержательного, функционирующего в сфере действительного. Вследствие тенденции дальнейшей формализации права разрыв между обоими слоями реальности постоянно увеличивается».

В качестве примера избыточности правового регулирования можно привести приказ Минкультуры Новосибирской области от 14.03.2011 № 134, которым утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению информации о времени и месте театральных представлений, филармонических и эстрадных концертов и гастрольных мероприятий театров и филармонии, киносеансов, анонсах данных мероприятий. Из данного регламента следует, что гражданин, пожелавший посетить театр и интересующийся театральной афишей, должен пройти ряд административных процедур. Первая подразумевает прием и регистрацию обращения заявителя, которое должно содержать все необходимые реквизиты и подлежит регистрации в книге учета входящих документов; вторая - рассмотрение запроса и подготовку результата предоставления государственной услуги. Лишь после этого заинтересованное лицо получит информацию о театральном представлении (либо отказ в ее предоставлении - например, если подобная информация многократно запрашивалась лицом ранее).

Возникают вопросы: неужели переполненность областных театров вынуждает местный минкульт возводить на пути театралов административные барьеры? какой смысл в издании подобного регламента, если информация о театральных и прочих представлениях является общедоступной?

Другим распространенным коррупциогенным фактором, не нашедшим своего отражения в Методике, является наличие пробела правового регулирования.

Пробел в праве понимается как отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых государственный или судебный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию.

Пробел в праве может появиться из-за того, что какая-то ситуация не была предусмотрена при разработке закона или стала результатом новых общественных отношений, возникших после издания конкретного закона. Пробел может быть устранен путем принятия нового нормативного правового акта или внесения изменений в действующее законодательство.

Наличие пробела создает благоприятную среду для коррупции, так как позволяет заинтересованным лицам произвольно толковать закон и совершать действия по собственному усмотрению.

Необходимо отметить, что в ранее действовавшей Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196) пробел правового регулирования рассматривался как коррупциогенный фактор.

Территориальные органы Минюста России неоднократно выявляли в нормативных правовых актах и их проектах такие факторы. Например, в постановлении губернатора Новосибирской области от 04.02.2008 № 32 «Об утверждении Положения о предоставлении сведений о полученных государственным гражданским служащим Новосибирской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера» не были урегулированы вопросы предоставления сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера. На основании заключения территориального органа Минюста России указанный коррупциогенный фактор был устранен: упомянутое постановление признано утратившим силу 03.08.2009.

Чем вызвано исключение названного коррупциогенного фактора из Методики - неясно.

Аналогичная ситуация сложилась с другим коррупциогенным фактором - коллизией нормативных правовых актов, - который учитывался прежней редакцией Методики, но затем был исключен.

В теории государства и права под коллизией законов понимается расхождение по сути (столкновение) двух или более действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Наличие коллизии в праве опасно тем, что создает возможность произвольного выбора нормы, подлежащей применению, что увеличивает риск коррупционных сделок.

Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование Методики. Одним из перспективных путей может стать отказ от исчерпывающего перечня коррупциогенных факторов. Представляется, что более правильным было бы дать в Методике определение коррупциогенного фактора, привести примерный перечень таких факторов и пошагово описать способы их выявления в тексте нормативного правового акта. При этом следует иметь в виду, что антикоррупционная экспертиза по своему предмету шире собственно правовой.

Первым шагом анализа нормативного правового акта на коррупциогенность должно стать определение предмета правового регулирования акта, т. е. тех общественных отношений, которые он будет регулировать. В разных общественных отношениях (экономических, социальных, государственной службы и т. п.) коррупция проявляется неодинаково: так, риск ее возникновения намного выше в сферах финансов, бюджетных отношений, собственности, чем в областях семейных отношений, воспитания, культуры. Антикоррупционная экспертиза должна проводиться не только с учетом предмета правового регулирования - она должна носить комплексный характер, так как невозможно выявить все коррупционные риски, анализируя, например, закон о бюджете только с точки зрения соблюдения юридико-технических правил, не обращаясь к данным экономических наук. В еще большей степени сказанное касается нормативных правовых актов, регулирующих сферу компьютерной информации, поскольку при их анализе необходимы не только юридические знания, но и понимание специфики функционирования виртуальной реальности. Таким образом, к проведению антикоррупционной экспертизы следует активно привлекать специалистов по экономике, социологии, управлению, информатике, психологии и др.

Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять, как уже было сказано выше, анализу целей и задач правового регулирования акта: на данном этапе выявляются коррупциогенные факторы, связанные с избыточностью правового регулирования.

Проверяемый нормативный правовой акт не может рассматриваться изолированно, в отрыве от всей системы правовых актов, частью которой он является. Как и при правовой экспертизе, необходимо определить его место в иерархии нормативных правовых актов, оценить компетенцию принявшего его органа, а также дать оценку соблюдения баланса интересов (например, публичного и частного).

Работа по выявлению коррупциогенных факторов будет намного эффективнее, если широко привлекать к ней независимых экспертов и общественные организации.

Следует отметить, что в настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт, и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. В связи с этим необходимо предусмотреть в Методике (а также внести изменения в действующее законодательство, в том числе в ст. 251 ГПК РФ) возможность обращения прокурора с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы.

Подводя итог, следует заметить, что в действующем законодательстве, во многих научных работах, в сообщениях СМИ преобладает довольно упрощенный подход к проблеме коррупции, при котором все ее проявления рассматриваются исключительно как выражение «злой воли» государственных служащих и судей, а коррупциогенные факторы, имеющиеся в нормативных правовых актах, - как следствие юридико-технических недоработок. Подобный подход делает борьбу с коррупцией совершенно бесперспективной. Чтобы эффективно противодействовать какому-либо негативному общественному явлению, нужно прежде всего понимать его социальные, экономические, психологические, нравственные и духовные причины. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни.

Библиография

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. - М., 1999.

2 Щелоков К.С. Бюрократизация права // История государства и права. 2010. № 13. С. 24.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 38.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96
"Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"

В соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемые:

Правила ;

методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

2. Признать утратившими силу:

постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 10, ст. 1240);

постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 10, ст. 1241).

Правила
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
(утв. постановлением

С изменениями и дополнениями от:

1. Настоящие Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

2. Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме , утверждаемой Министерством.

3.1. Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и документов, предусмотренных подпунктами "а" и "б" пункта 2 настоящих Правил, разрешаются в порядке, установленном Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (далее - Регламент Правительства), для рассмотрения неурегулированных разногласий по проектам актов, внесенным в Правительство Российской Федерации с разногласиями.

Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

4. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

5. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не менее чем на 7 дней.

В случае если проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации регулируют отношения, предусмотренные пунктом 60.1 Регламента Правительства, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

В случае если в отношении проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации необходимо проведение процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных пунктом 11 указанных Правил.

При этом повторное размещение проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым

6. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Проекты указанных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не менее чем на 7 дней.

В случае если проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют отношения, предусмотренные пунктом 3.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии.

В случае если в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти необходимо проведение процедуры раскрытия информации, предусмотренной Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных пунктом 11 указанных Правил.

При этом повторное размещение указанных проектов нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.

7. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме , утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 274 Правила дополнены пунктом 7.1

7.1. Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа:

а) заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации - в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, являющиеся разработчиками соответствующих проектов;

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также проектов указанных нормативных правовых актов - в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления и организации, являющиеся разработчиками соответствующих документов;

б) копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации, подлежащих внесению в Правительство Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и их проектов - в Министерство юстиции Российской Федерации;

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 274 Правила дополнены пунктом 7.2

7.2. Федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, размещают информацию об адресах электронной почты, предназначенных для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней информируют об этом Министерство юстиции Российской Федерации. При этом федеральным органом исполнительной власти, иным государственным органом и организацией указывается один адрес электронной почты, предназначенный для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа.

В случае изменения адреса электронной почты, предназначенного для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган и организация, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, не позднее следующего дня после его изменения размещает информацию о новом адресе электронной почты на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней со дня изменения адреса электронной почты информирует об этом Министерство юстиции Российской Федерации.

7.3. Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившие в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляется мотивированный ответ (за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов), в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 274 Правила дополнены пунктом 7.4

7.4. В случае если поступившее заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует форме , утвержденной Министерством юстиции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, возвращают такое заключение не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин.

8. Проекты нормативных правовых актов, предусмотренные в пункте 5 настоящих Правил, вносятся Президенту Российской Федерации и (или) в Правительство Российской Федерации с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы при условии соблюдения положений части 3 статьи 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Методика
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
(утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96)

С изменениями и дополнениями от:

1. Настоящая методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Настоящей методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

2. Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта.

3. Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2015 г. N 732 пункт 3 дополнен подпунктом "и"

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

4. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

1. Утвердить прилагаемые:

Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

2. Признать утратившими силу:

Председатель Правительства Российской Федерации

В. Путин

Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

2. Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:

б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.

3. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

4. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

5. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации, проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

6. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

7. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;