Введение
Глава 1. Разделение властей, парламентаризм и бикамерализм 20
1. Разделение властей в механизме функционирования государства 20
2.Парламентаризм как система осуществления государственной власти 41
З.Современные модели организации парламентов.62
4.3арождение и развитие российского бикамерализма 79
Глава 2. Правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 105
І. Организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 105
2.Совет Федерации как представитель субъектов Российской Федерации. 141
З.Совет Федерации как составная часть законодательного органа 176
4.Нормативное регулирование деятельности Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 193
Глава 3. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 216
1 . Законодательные полномочия Совета Федерации 216
2.Контрольные полномочия Совета Федерации. 241
3.Полномочия Совета Федерации по формированию органов
государственной власти 269
4.Иные полномочия Совета Федерации 294
Глава 4. Взаимоотношения Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, судебными органами, международными и общественными организациями 321
1. Взаимодействие Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судебными органами 321
2. Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями 335
Заключение 350
Библиография 357
Список использованных нормативных актов 357
Список использованной литературы 372
Введение к работе
Актуальность темы исследования
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в ее качественно новых характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократическое конституционное пространство. Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с.республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.
Парламентаризм - это особая система государственного руководства базирующаяся на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.
В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления парламента как современной демократической формы государственного правления. С образованием Федерального Собрания связан новый этап становления парламентских традиций. Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламентского типа. Процесс предполагается нелегким и длительным,
необходимо формирование гражданского общества, демократической политической культуры, многопартийной системы.
Совет Федерации - самая трансформирующаяся форма развивающейся российской государственности. За первые десять лет, прошедшие со дня принятия Конституции России 1993 г., были опробованы три разных способа формирования Совета Федерации, и делалось это, по-видимому, недаром: судьба палаты отразила нечто очень важное в судьбе того вида федерализма, который вводится в России.
Теперь, после этих трех перемен, становится все более очевидным", что
именно в верхней палате сфокусированы самые острые и самые
сущностные проблемы федерализации. Именно здесь нашли свое
отражение главные противоречия федерализма как государственного
устройства - противоречия, которые можно назвать генетическими,
потому что они присущи федерализму в силу самой его природы. Это,
прежде всего, противоречие между представительством граждан и
представительством регионов как субъектов Федерации, это противоречия
между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а
также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации
> и национальным суверенитетом. Все три
эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого федеративного государства: она была изобретена, прежде всего, для того, чтобы представить субъекты Федерации, именно в ней предстояло согласовывать интересы регионов и страны в целом, именно ей предстоит разрешать противоречие между субъектами Российской.Федерации и российским государством в целом.
Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить, во-первых, - о ее федеративно-государственном характере. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, данная палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты российских
"регионов"", посредством которого субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что Совет Федерации есть государственный орган всей Федерации. Его акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом. Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции 1 .
Следует отметить, что эта палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль защитницы федерализма. Недаром в мире насчитывается 66 двухпалатных парламентов, а федераций только -25; это значит, что верхняя палата оказывается востребованной не только в федеративных государствах. В самом деле, верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача смягчения, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты. Замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов, рассчитанных на долгие годы, - вот сверхзадача верхней палаты. Именно ради выполнения этой сверхзадачи принято избирать в верхнюю палату
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - 2002. - № 23 (179). - стр. 5 2 Здесь и далее по работе автор оставляет за собой право (исключительно в целях краткости изложения материала) называть Совет Федерации - верхней палатой парламента, а Государственную Думу -нижней палатой, исходя из специфики законодательного процесса («снизу вверх»). Так как законопроекты сначала вносятся в Государственную Думу (нижняя палата), а затем рассматриваются в Совете Федерации (верхняя палата). Применяя данную терминологию, следует учитывать определённую условность указанных понятий, так как ни одна из палат не является вышестоящей или подчинённой по отношению к другой.
особо опытных политиков, наиболее уважаемых людей страны, именно поэтому ее и называют верхней 3 .
Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования деятельности Совета Федерации Федерального Собрания России, его место в системе органов государственной власти, определяемое полномочиями и механизмами взаимодействия с иными органами в системе разделения властей в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны. В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов требуется решение целого комплекса разнообразных "проблем как теоретических, так и практических. Необходимо определить статус Совета Федерации, сформировать правовые основы его организации и деятельности, разработать механизм взаимодействия с органами государственной власти и иными субъектами.
Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации, правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Степень разработанности темы исследования.
Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства
3 Из 66 верхних палат мира только в Нидерландах она называется нижней.
государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском.оптимальных путей демократического обновления российского общества. Яркий пример - построение российского бикамерализма.
В силу того, что опыт двухпалатного парламента в России невелик, диссертант проводит сравнительно-правовое, в историческом ракурсе, с анализом практики, исследование теоретических и практических основ деятельности вторых палат в зарубежной и национальной практике.
Автором предпринята попытка анализа места и роли второй палаты парламента в разрезе теоретической и практической системности: взаимодействие палат парламента, федеральных и региональных органов государственной власти, иных субъектов в историческом и сравнительно-правовом ракурсе.
Источниковедческую основу диссертации составили доктринальная и нормативно-правовая база советского периода развития российской государственности и ее современного этапа, основные дореволюционные правовые документы о земских и городских учреждениях самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, аналитические обзоры, социологические исследования и статистические данные по вопросам деятельности Совета Федерации.
При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, И.О. Красновой, Б.С. Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И.
Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шестакова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права - С.А. Авакьяна, А.С. Автономова. М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Т.Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражают существовавшие в то время научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма.
При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам места и роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его формирования и деятельности, в полной мере исчерпан. Демократические.преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный. В советской юридической науке отношение к парламентаризму было критическим. Однако необходимо отметить имена Б.Н. Топорнина, В.И. Иванова, И.П. Рыбкина, А.П. Любимова, В.Д. Горобец, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой, С.А. Авакьяна - исследователей, которые заявили о целесообразности введения в национальную правовую систему парламентского права. Именно в их
трудах бикамерализм рассматривается, как элемент демократической государственности.
Теоретическими источниками явились труды русских ученых прошлого и начала нынешнего века В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова и др. Они положили начало исторической традиции в научном и практическом осознании характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития российской государственности.
Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов: М. Амеллера, А. Бакера, Ж. Блонд еля, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Мод ел я, М. Прело, X. Файнера.
Вместе с тем, некоторые проблемы роли верхних палат в системе управления государством, в том числе и в современной России, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому данное исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации и деятельности Совета Федерации и его взаимодействия с различными субъектами в исторической и сравнительно-правовой ретроспективе и будет иметь значительный научный и практический интерес.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации,- регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательство субъектов
Российской Федерации, проекты нормативных актов, иные правовые документы, в том числе зарубежные.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе нормативного регулирования формирования, реализации полномочий, взаимодействия с другими государственными органами при функционировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При проведении настоящего исследования деятельность Совета Федерации анализируется в сравнении со вторыми палатами парламентов зарубежных стран и гарантирующей их системой законодательства.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические основы, юридические нормы, определяющие правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также практика его деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель - комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты деятельности Совета Федерации в сравнении со вторыми палатами зарубежных парламентов на основе общетеоретических идей построения демократического и правового государства, с позиций конституционного права, анализа действующего законодательства и современной практики. Предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма закрепления правового статуса Совета Федерации и его места в системе управления с учетом характерных особенностей и специфики российской правовой действительности.
Предмет и цели исследования определили круг основных взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
Раскрыть, с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и сложившейся практики, социальную сущность и правовое содержание категорий «парламентаризм», «представительная власть»; раскрыть сущность вторых палат парламентов и Совета Федерации в России.
Исследовать в историческом аспекте место представительной ветви власти в системе разделения властей и выявить в ней место верхних палат парламентов.
На основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых юристов рассмотреть содержание и правовые основы формирования и деятельности вторых палат зарубежных парламентов, Совета Федерации в России; выявить тенденции и закономерности, становления и развития института бикамерализма в России.
Рассмотреть вопросы теории и практики распределения полномочий между палатами современных парламентов.
Проанализировать практику и определить подходы и методы по оптимальному сочетанию и взаимодействию Совета Федерации с органами государственной власти и иными субъектами при осуществлении конституционных полномочий.
Выявить особенности системы представительной власти, федерализма в России; выявить и изучить проблемы формирования, правового регулирования и практической деятельности Совета Федерации.
Определить приоритеты и оптимальные модели структурирования Совета Федерации. Проанализировать опыт правового регулирования, структуры, организации деятельности вспомогательных органов Совета Федерации в России, сопоставить его с зарубежным опытом в обозначенной сфере и возможности его использования в современных условиях России.
Извлечь из имеющегося доктринального и нормативно-правового опыта зарубежных стран теоретические и практические конструкции, которые могут оказаться полезными при решении вопросов, связанных с развитием парламентаризма и бикамерализма в России, основанного на традициях свободы и демократии.
Выработать теоретическую конструкцию и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности Совета Федерации.
Методологическая база и методы исследования. Основой является общенаучный диалектический метод познания.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе построения демократического устройства и жизнедеятельности России и иных государств. В качестве методов исследования.использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения, сформировать рекомендации по совершенствованию правового статуса Совета Федерации.
В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, уставному праву субъектов Российской Федерации, административному и другим отраслям права.
Эмпирическую основу исследования составили официальные политико-правовые документы - конституции зарубежных государств, акты международного права, зарубежное и российское законодательство,
нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации. При написании были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации, проанализировано около 40 конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации были учтены положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, аналитическая информация органов государственной власти России, материалы текущего архива Совета Федерации Федерального Собрания России, данные статистики и другие документы.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретико-правовых и практических вопросов существования и развития второй палаты парламента в системе публичной власти демократического, правового государства.
Работа является одним из первых монографических исследований, в котором на значительном теоретическом, фактическом и нормативном материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации и функционирования второй палаты парламента -Совета Федерации, ее места в новых для России конституционных и правовых условиях.
Процессы становления Совета Федерации рассматриваются с
использованием сравнительного анализа, в контексте проводимой в
Российской Федерации конституционной реформы, направленной на
реализацию "принципа разделения власти", формирование
парламентаризма. -
Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования и деятельности Совета Федерации, его взаимоотношений с иными органами, проблемы разграничения предметов
ведения и полномочий, с учетом функциональной специфики и особенностей палаты Федерального Собрания. Положения, выносимые на защиту;
Авторское определение понятия парламентаризма, под которым пони мае гея «особая система управления государством, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона, при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа».
Характеристика основных черт и определение представительной ветви власти. Представительная (законодательная) ветвь власні образует собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, основанную на свободном или императивном мандате и ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами исследуемой ветви власти, по мнению диссертанта, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, системность.
Заключение о том, что можно выделить десять способов формирования вторых палат парламентов. В частности, члены верхних палат могут занимать свои должности следующим образом: прямым голосованием; избираться особой категорией избирателей более низкого уровня (например, членами местных советов); избираться различными функциональными или профессиональными группами (корпоративное представительство); избираться местными органами власти; избираться членами другой палаты; отбираться своими коллегами по верхней палате (кооптация); назначаться главой государства; назначаться органом исполнительной власти субъекта (главой органа); путём наследования; путём замещения по должности. При формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы по системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение
региональными органами власти или монархом; кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства.
Вывод о том, что наиболее приемлемым для России является выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федерации.
Определение представительной, законодательной и контрольной функции парламента, данное на основе анализа доктринальных источников и практики её реализации.
Так как компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти 4 , функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов - предметов ведения или полномочий.
Исходя из этого диссертант определяет:
представительную функцию Совета Федерации, как
основополагающую для всех иных функций, - совокупность способов, мер, правомочий, направленных на устранение разногласий между.федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающуюся во внутреннем устройстве, процедурных правилах, актах палаты;
законодательную функцию Совета Федерации - как совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающуюся
в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации;
контрольную функцию Совета Федерации - как совокупность способов, мер, правомочий, составляющих механизм контроля за исполнительными и иными государственными органами с целью предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод граждан и эффективной реализации действующего законодательства.
Классификация системы нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус Совета Федерации, по следующим основаниям: по юридической силе - законы и подзаконные акты, по территории действия - на федеральные и субъектов Федерации. В блок-нормативных правовых актов федерального уровня входят: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, .федеральные законы, решения Конституционного Суда России, имеющие правотворческое значение, а также ряд подзаконных актов. Нормативные правовые акты субъектов Федерации регулируют только процесс формирования - выборы и назначение членов Совета Федерации Федерального Собрания России.
Классификация норм Конституции Российской Федерации регулирующих правовой статус Совета Федерации, на два блока: общего и специального характера. Нормы второго блока подразделяются по предмету регулирования на: закрепляющие процедуру формирования, структуру палаты, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношений с иными органами власти.
Диссертант, при определении функций парламента предлагает положение о нескольких классификациях полномочий парламентов: по сфере деятельности, по форме закрепления, по направлению деятельности. Диссертант выделяет законодательные функции, в
4 См.: Ьаг.іаіі М. В. Конституционное право Российской Федерации... С. 493.
зависимости от предмета регулирования; по объекту принятия (конституции, конституционные (органические) законы, текущее законодательство и, как подвид, - принятие подзаконных актов); по стадиям законодательного процесса.
9. Вывод о том, что взаимоотношения Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации с государственными
органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а
также международными и общественными организациями происходит на
принципах взаимодействия, взаимозависимости, взаимодополнения.
10. Вывод о том, что для усиления роли Совета Федерации в
рамках построения демократического правового государства, следует
наделить Совет Федерации следующими полномочиями:
правом дачи разрешения на прохождение, размещение и дислокацию иностранных вооруженных сил на территории России (урегулировать процедуры специальным актом);
участия в отмене режимов военного и чрезвычайного положения;
право Совета Федерации на решающее (обязательное для Президента Российской Федерации) одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров;
не рассматривать в качестве закрытого перечень «должностных лиц», установленный Регламентом палаты, к которым может быть обращено право парламентского запроса Совета Федерации и право депутатского запроса членов Совета Федерации.
11. Вывод о необходимости совместно с Государственной Думой
Российской Федерации:
Создания на паритетных началах специального органа для определения приоритетов законодательной деятельности;
создания совместной комиссии палат для регламентации деятельности аппаратов палат Федерального Собрания и контроля за их деятельностью;
учреждения совместной комиссии (или в каждой из палат) по расследованию деятельности исполнительной власти (с внесением соответствующих изменений в ст.101 Конституции России);
создания на базе аппаратов палат «школу парламентариев», как резерв профессиональных кадров.
12. Предложение о разработке ряда новых нормативных
правовых актов, в том числе Регламента совместных собраний палат Федерального Собрания России (п. 3 ст. 100 Конституции России).
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционного и парламентского права, а так же разделов науки конституционного права и научных дисциплин. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой науки. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать:
в нормотворческой деятельности органов государственной власти;
в практике деятельности Совета Федерации, его аппарата;
в совершенствовании работы органов государственной власти;
в совершенствовании механизма взаимодействия органов власти, иных субъектов с Советом Федерации.
Значимость проведенного исследования определяется, и тем, что оно может способствовать научно обоснованному поиску правовых решении,
адекватных происходящим в России современным социально-политическим процессам.
Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право России", "Парламентское право", отраслевых юридических наук в юридических вузах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при проведении научных исследований.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета.
Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах и дискуссиях: «Российский федерализм: теория и практика», Москва 25-26 февраля 2001 г.; 1 Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция, Москва 27 марта 2001 г.; Научно-практическая конференция аспирантов и докторантов МГСА, Москва 15 апреля 2002 г.; Научная конференция «10 лет Российской конституции» Москва 10-11 декабря 2003 г.; Общероссийская научно-практическая конференция «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» Москва 18-19 декабря 2003 г.
Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности органов государственной власти России, в частности, направлялись рекомендации в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах: монографиях, статьях, лекциях.
Разделение властей в механизме функционирования государства
Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.
Ы. М. Коркунов в конце прошлого века писал: "Но если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление. Поэтому управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматривающего данный случай, встретившийся в практике"4.
Функции государственного управления (функции управления делами государства) присущи всем государствам на протяжении их развития. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов5. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.
В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.
Термин "государственное управление", видимо, не потеряет, несмотря на изменения в понятийном аппарате различных наук, изучающих этот феномен, своего важнейшего значения в практике функционирования государства, по крайней мере, до тех пор пока существует само государство. Именно с позиций взаимосвязи понятий "государство" и "управление" следует рассматривать сущность государственного управления. При этом не исключено, что с развитием новых политических и экономических отношений могут изменяться формы и методы управления, возрастать важность отдельных функций управления и ослабевать значение других.
К определению понятия "государственное управление" можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством6. Классическая дефиниция управления дана В. Еллинеком7: управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия.
Англо-американские авторы определяют управление следующим образом: управление объединяет ту область деятельности государства и его различных структур, в которой исполняются планомерно и целенаправленно выработанные политические решения. С точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками: во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
Организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Закрепленная регламентом процедура - один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни.
Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два гола переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совега Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а равно по решению органа (должностного лица), избранного (назначенного) членом Совета Федерации), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно.
Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), их довольно узкий состав и относительно меньшая публичность работы (как показала практика, в странах, где открыт доступ публики на заседания комитетов, они посещаются меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Каспари, "вникают...в деловую или" техническую сторону обсуждаемых-вопросов более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где яснее выступают политические аспекты185. Именно в них, по мнению исследователей и практиков, осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов.
В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы) . Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989-1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990-1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа.
В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проше, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, комитеты и комиссии. Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано и с тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Компоненты данного устройства - комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным. И, тем не менее, как справедливо отмечают В.А. Рыжков и Б.А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но так же вопросами государстве иного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии» .
Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с публичных заседаний палат высшего представительного учреждения на комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. «Нередко парламентские комитеты, -справедливо отмечает А.А. Мишин, решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом»
Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.
В целом же, наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда- при прочих равных - она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах337.
Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.
Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную - по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.
Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа" 4. «Компетенция парламента, - пишет М. В. Баглай, - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти»
Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий. «Специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах»340. Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия.
Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию - компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией - «полномочия палат».
В ст. 102, 103 Конституции Российской Федерации предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.
Мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Диссертант, при определении функций парламента предлагает несколько классификаций полномочий парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности. М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит: законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т.п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т.д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции3
Взаимодействие Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судебными органами
Взаимоотношения верхней палаты парламента с центральными (федеральными) органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и иными субъектами как в стране, так и на международной арене, определяются составом и порядком исполнения ее полномочий как в сфере совместной компетенции палат двухпалатного парламента, так и в сфере ее исключительной компетенции458.
В последние годы исследовались формы и методы взаимоотношений верхних палат с иными органами власти, субъектами политической системы, международными органами и организациями""
Место Совета Федерации в системе органов государственной власти, цели и основные направления их совместной работы определены Конституцией, предусматривающей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Взаимодействие всех ветвей власти необходимо для оптимальною решения стоящих перед ними задач, в том числе для повышения эффективности законотворческой деятельности. Для Совета Федерации, как палаты Федерального Собрания Российской Федерации, это означает, с одной стороны, оказание непосредственного влияния на процесс и прямое в нем участие, с другой - воздействие на решение вопросов, ставших предметом рассмотрения палаты, например, на положение дел в экономике, социальной сфере на федеральном и региональном уровнях, реакцию на различные политические события.
В повседневном и многосложном взаимодействии институтов власти Совет Федерации всегда служил фактором стабильности, достижению гармонии всех ветвей власти. В основе этого - рост влияния палаты, представляющей все субъекты Российской Федерации, осознающей свои возможности по консолидации на федеральном уровне региональных интересов и эффективно отстаивающей свои решения. Этому способствовали и формирование соответствующей законодательной базы, и установившиеся рабочие отношения руководства Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации46".
Традиционные для мировой практики полномочия Совета Федерации, установленные пунктами «а», «б», «в», «г», «ж» и «з» статьи Конституции Российской Федерации означают (причем, OCJ оговорок, подобных ситуации с Государственной Думой), что эта палаїа Федерального Собрания действительно разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, режима законности (в т.ч. конституционной) и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны.
Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные пп. «д» и «е» статьи 102 Конституции Российской Федерации по принятию решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности и назначению выборов главы государства, то можно заключить, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности президентской власти, а, следовательно, и всей системы федеральной государственной власти в России462.
При взаимодействии Совета Федерации с Президентом России используется множество форм взаимодействия и способов сотрудничества при осуществлении совместных полномочий и несколько иной набор форм для взаимодействия в сфере исключительных полномочий.
Одной из востребованных форм взаимодействия Совета Федерации и Президента России является участие членов Совета Федерации в комиссиях, образуемых Президентом. В качестве примера можно привести Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, образованную Президентом в 1994 году, различные комиссии Правительства (2000 г.) и многие другие463.
Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российск ой Федерации участвовал в Комиссии при Президенте Российсьсой Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в лице председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Члены Совета Федерации были включены в состав Правительственной комиссии по финансовому оздоровлению организаций оборонной промышленности
Совет Федерации создавал специальные комиссии по участию в приоритетных учреждениях, например, комиссию Совета Федерации по вопросу о взаимодействии федерального государственного унитарного предприятия "Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания (ВГТРК)" с региональными телерадиокомпаниями; представительствовал в совете директоров Российского акционерного общества "ЕЭС России", в коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг
На основании ежегодных посланий Президента России Совет Федерации разрабатывает собственные планы для реализации поставленных Президентом задач.
Члены. Совета Федерации постоянно участвуют в заседаниях Правительства, работе коллегий министерств и ведомств, координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации и Правительстве. В свою очередь, члены Правительства, представители других федеральных органов власти постоянно приглашались на заседания палаты и ее комитетов и комиссий.
Организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России - те проблемные вопросы, которые возникают при анализе взаимодействия и взаимосвязи палат российского парламента. Разнообразие организации законодательной деятельности и форм взаимодействия палат представительных органов в странах Европы тесно связано с различиями в формах правления и государственного устройства этих стран. Наиболее интересным и в какой-то мере не чуждым российским реалиям государственного строительства является опыт Германии и Франции в данной сфере Гнездилов М.З. Зарубежный опыт организации взаимодействия палат парламентов в законодательном процессе. Аналитический вестник. № 34 (190). С. 52..
Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых , законодательными актами федерального уровня.
Анализ вышеназванных актов позволяет выделить три основных формы взаимодействия палат парламента России:
- 1. Совместные собрания палат. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.
- 2. Создание специальных органов. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Важную роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также осуществляющие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США). Созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек), Генеральное счетное управление определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. В результате неоднократных реформ оно значительно расширило свои функции и занимается не только обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, но и осуществляет координацию действий соответствующих структурных подразделений Конгресса с заинтересованными ведомствами исполнительной власти.
- 3. Совместная деятельность палат в законодательном процессе (законодательная инициатива, дача заключений, создание специальных комиссий, проведение совместных мероприятий и т.д.). В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001. Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура// Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56..
Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента Миронов С. Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2002. № 2. С. 4-6..
Законодательная деятельность - процесс, ориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход. На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения. Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя. «Подобная организация, - считает профессор В.Б. Исаков, - создает внутри самой законодательной власти систему «сдержек и противовесов», исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений» Конституционное право России. - С. 445..
Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (пп. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом, РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121 - 128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 1.7). Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).
Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено также, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п. 6 ст. 111 Регламента). В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов). Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1998 г. № 177-СФ «Об участии в работе специальной комиссии по Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»// СЗ РФ, 1998. № 18, ст. 1992..
Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. В Конституции Румынии есть любопытное положение, которое можно использовать в российской практике парламентской деятельности. Речь идет о том, что если согласительная комиссия не придет к соглашению или если ни одна из палат не одобрит доклад этой комиссии, расходящиеся тексты выносятся на обсуждение палаты депутатов и сената на совместном заседании.
Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы). В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); парламентские слушания, «круглые столы». Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрев открытое письмо депутатов Государственной Думы к членам Совета Федерации о проведении «круглого стола» по вопросам социально-экономического положения в стране, государственного устройства и другим вопросам внутренней жизни государства с участием представителей обеих палат российского парламента, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, политических партий и общественных объединений, поддержали предложение о проведении «круглого стола» как одной из возможных форм взаимодействия и диалога палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, политических партий, профсоюзов, других общественных объединений, субъектов Российской Федерации Обращение Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 октября 1995 г. № 616-1 СФ «К депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995. № 42, ст. 3939.
Одной из форм взаимодействия является формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента; порядок принятия поправок к Конституции РФ. В качестве основного направления должно рассматриваться повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Среди направлений совершенствования законодательной деятельности Совета Федерации может также рассматриваться повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой , в частности установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.
С.М. ГАБИЕВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, М.З. БАСРИЕВА, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета Рассматриваются проблемы взаимодействия Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с другими органами государственной власти в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 26-28
С.М. ГАБИЕВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета,
М.З. БАСРИЕВА,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета
Рассматриваются проблемы взаимодействия Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с другими органами государственной власти в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. Отмечается, что одной из причин недостаточной эффективности функционирования власти в настоящее время является несбалансированность властных полномочий внутри государственной системы.
Ключевые слова: государственная власть, правовое пространство, российская государственность, взаимодействие, Совет Федерации, законотворчество.
Interaction of the Federation Council of Federal Meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space
Gabieva S., Basrieva M.
Problems of interaction of the Federation Council of Federal meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space in the Russian Federation are considered. It is noticed that one of the reasons of insufficient efficiency of functioning of the power now is imbalance of imperious powers in the state system.
Keywords: the government, legal space, the Russian statehood, interaction, the Federation Council, lawmaking.
Исследование взаимодействия органов государственной власти очень важно в федеративном государстве, когда проблемы обеспечения единого правового пространства актуализируются по причине наличия двух уровней государственной власти с соответствующими правотворческими полномочиями.
В системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации - как орган, который, с одной стороны, являясь верхней палатой российского парламента, реализует законотворческие полномочия, а с другой - осуществляет, по сути, представительство интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.
В первую очередь надо отметить, что необходимым условием существования правового демократического государства является признание и реализация принципа разделения властей.
Сама идея разделения властей возникла в Древней Греции. Так, еще Аристотель писал, что в любом государстве имеется «три элемента: первый - законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы». В дальнейшем в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, Г.Ф. Гегеля и Т. Джефферсона эта идея получила свое развитие. Ученые сформулировали идею о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, положив начало классической теории разделения властей.
Принцип разделения властей означает, что ни одному из государственных органов не принадлежит вся государственная власть в полном объеме. Каждый из них осуществляет только присущую ему функцию и не имеет права подменять деятельность другого органа.
Целью данного принципа является недопущение возможных злоупотреблений и возникновения тоталитарного управления, не связанного с правом. Законодательная власть принимает законы, облекая в них основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает верховенство закона в обществе. Исполнительная власть призвана реализовывать нормы права, принятые законодателем. К полномочиям судебной власти относится охрана права от любых нарушений через осуществление правосудия.
В современной теории конституции в отношении структуры органов государства, их взаимодействия обнаруживаются новые тенденции. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин среди прочих направлений развития принципа разделения властей выделяют более тесное сотрудничество главы государства, парламента и правительства и субсидиарность при реализации государственных полномочий.
Как отмечалось выше, в системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации, анализ взаимодействия которого с другими органами государственной власти играет важную роль в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.
Д.Ш. Пирбудагова и В.Т. Азизова так определяют единое правовое пространство: «Правовое пространство - это сфера регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в пределах территории данного государства и конкретного исторического времени». Далее авторы раскрывают содержание категории «правовое пространство» через его признаки:
Суверенитет государства над всей его территорией;
Непрерывность, однородность, целостность правового пространства;
Территориальная ограниченность;
Системно-структурный характер;
Внутреннее единство;
Внешнее единство;
Преемственность.
Совет Федерации как орган государственной власти, наделенный законодательными полномочиями, в своей деятельности должен опираться на эти принципы, в том числе сотрудничая с другими органами государственной власти. Взаимодействие это основано на реализации соответствующих полномочий.
Совет Федерации и Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации. Поскольку законодательную власть на федеральном уровне в России осуществляет Федеральное собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат, то, безусловно, именно они наиболее тесно взаимодействуют между собой. Выполняя представительскую функцию, Совет Федерации выражает на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, играя роль своего рода «палаты российских регионов». Кроме того, как отмечает А.А. Вихарев, ему присуща специфическая для всех верхних палат функция сдерживания нижней палаты парламента. В этой роли Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов.
Совет Федерации и Президент РФ. Сотрудничество Совета Федерации и Президента РФ затрагивает разнообразные направления, однако оно касается прежде всего вопросов законотворческой деятельности, в том числе в части повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом РФ.
Совет Федерации и Правительство РФ.
Основы взаимоотношений палат Федерального собрания с Правительством РФ заложены в Конституции РФ и развиваются в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в регламентах Совета Федерации и Государственной думы, в других правовых актах.
В отношении взаимодействия указанных органов следует отметить несколько моментов. Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы посредством внесения законопроектов в Государственную думу. Оно вправе также предлагать поправки в находящиеся на рассмотрении в Государственной думе законопроекты.
Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Оно также может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной думы.
Вместе с тем следует отметить более активное взаимодействие Правительства РФ с нижней палатой Федерального собрания - Государственной думой. Это проявляется прежде всего в более широком объеме контрольных полномочий Государственной думы. К примеру, обе палаты парламента обладают правом на проведение собственных расследований по наиболее общественно значимым вопросам, но лишь перед Государственной думой в соответствии с п. «в» ст. 103 Конституции РФ Правительство РФ обязано ежегодно отчитываться.
Совет Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее остро проблемы обеспечения единого правового пространства проявляются на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, которое должно ограничиваться рамками полномочий субъектов, при условии непротиворечия Конституции РФ и федеральному законодательству. Именно поэтому особенно важна деятельность Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку Совет Федерации представляет собой одну из палат федерального законодательного органа, взаимодействие в основном касается законодательных органов субъектов Российской Федерации. Специально для активизации этого направления был создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так называемый Совет законодателей (Положение от 21 мая 2002 г.).
Основной задачей данного органа является обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обмен опытом.
В рамках деятельности Совета законодателей проводятся дни Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, дни субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, различного рода выездные мероприятия комитетов, комиссий Совета Федерации.
Для более эффективного взаимодействия Н.И. Шаклеин предлагает ряд мер по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые, на взгляд автора, позволят обеспечить их сотрудничество в сфере законотворчества и осуществление контроля над реализацией принятых законов. Среди возможных форм закрепления данного принципа предлагаются:
Введение института совместной законодательной инициативы регионов;
Предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами Российской Федерации;
Активизация советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.
В целом относительно взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти в аспекте обеспечения единого правового пространства следует отметить, что осуществляется оно прежде всего в законодательном процессе и зависит от степени вовлеченности в него различных органов.
Однако, думается, следует согласиться с С.С. Козловым в том, что современное состояние российской государственности характеризуется недостаточной эффективностью функционирования власти. Одной из причин такого положения является несогласованность властных полномочий внутри нынешней государственной системы. Формой проявления несбалансированности полномочий выступает недостаточное взаимодействие органов государственной власти, и, как следствие этого, - существующие проблемы обеспечения единого правового пространства.
В заключение можно сделать следующие выводы:
1) исследование взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти имеет большое значение, поскольку оно играет важную роль в обеспечении единого правового пространства России;
2) необходимо выработать эффективные механизмы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для полноценного единства в сфере законотворчества и осуществлять строгий контроль реализации принятых законов.
Библиография
1 Исследование выполнено при поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (мероприятие 1.2.2, проект «Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства»), конкурс НК-160П.
2 Аристотель. Политика. IV, 11, 1, 12, 97 и 30.
3 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. С. 273.
4 Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: Учеб. пособие. - Махачкала, 2010. С. 118.
5 См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.
6 См.: Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2010.
7 См.: Козлов С.С. Конституционно-правовой механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - СПб., 2003. С. 10.
Поделитесь статьей с коллегами:Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).
Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.
Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.
Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.
С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.
Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.
Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.
По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.
Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.
Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.
Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.
В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.
Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.
Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.
В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.
Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.
Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.
Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.
Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ).
Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в России, которую образуют:
федеральные органы исполнительной власти
органы исполнительной власти субъектов Федерации
в пределах ведения Российской Федерации (1), а также в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (1, 2).
Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.
Правовой основой деятельности Правительства РФ является гл. 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 31 декабря 1997 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, указы Президента. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти: 1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ); 3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве); 4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);
5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ); 6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ); 7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Взаимоотношения Правительства рф и Федерального Собрания Российской Федерации
Данный тип взаимоотношений проявляется в следующем:
1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);
3) по ряду законопроектов - о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, - требуется заключение Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);
4) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ); 5) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству. Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (ст. 117 Конституции РФ); 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий.
Более того, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству с депутатским запросом (ст. 36, 38, 39 Закона о Правительстве).
Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства РФ также обеспечивается с помощью полномочного представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании.
Представительство является постоянно действующим органом, образованным с целью совершенствования законопроектной деятельности Правительства, обеспечения его взаимодействия с палатами Федерального Собрания, субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.
Взаимоотношения Правительства рф и органов судебной власти.
Правительство РФ в пределах своих полномочий производит финансирование судов из федерального бюджета, обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия и исполнение судебных решений (ст. 42 Закона о Правительстве). В свою очередь, органы судебной власти осуществляют судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Взаимоотношения Правительства рф и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:
1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;
3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; 4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;
5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предмет